劉利明(浙江省第二監(jiān)獄 浙江杭州 311100)■文

論監(jiān)獄危機(jī)管理的法治化

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劉利明(浙江省第二監(jiān)獄 浙江杭州 311100)■文

應(yīng)對(duì)和處理監(jiān)獄危機(jī)事件是監(jiān)獄人民警察不可回避的問(wèn)題。近年來(lái),監(jiān)獄在應(yīng)對(duì)各類(lèi)危機(jī)事件的具體實(shí)踐中取得成就的同時(shí),也暴露出不少的問(wèn)題,突出地表現(xiàn)為危機(jī)管理的法治化程度不高。監(jiān)獄危機(jī)管理的規(guī)范化、制度化趨勢(shì)使其法治化成為必然取向①參見(jiàn)劉國(guó)華、曾輝、康斌:《監(jiān)獄突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作完善探析》,《前沿》,2009年第9期。。對(duì)監(jiān)獄危機(jī)處理的原則、內(nèi)涵及法治化制度建構(gòu)研究,無(wú)疑具有重大的時(shí)代價(jià)值與現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

一、監(jiān)獄危機(jī)管理體系的現(xiàn)狀和缺陷

目前我國(guó)監(jiān)獄系統(tǒng)對(duì)危機(jī)已有了一定的認(rèn)識(shí)和前所未有的重視,在維護(hù)監(jiān)管安全穩(wěn)定,打擊獄內(nèi)犯罪、處置各類(lèi)突發(fā)事件的過(guò)程中探索、總結(jié)出很多行之有效的決策方法與經(jīng)驗(yàn),但總體上仍處于粗放、經(jīng)驗(yàn)型的管理階段,一些傳統(tǒng)的危機(jī)決策方法、處置程序甚至體制已不適應(yīng)當(dāng)前監(jiān)獄工作所面臨的要求,這些不足主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)傳統(tǒng)思維和行動(dòng)約束對(duì)監(jiān)獄危機(jī)管理體系構(gòu)建具有妨礙作用

1、憑經(jīng)驗(yàn)處置,難以應(yīng)付突如其來(lái)的新問(wèn)題。經(jīng)驗(yàn)型決策最大的特點(diǎn)是憑借個(gè)人或少數(shù)決策者的經(jīng)驗(yàn)思維以及借鑒他人處理類(lèi)似問(wèn)題的方法進(jìn)行決策。的確,經(jīng)驗(yàn)是可貴的,而實(shí)踐中遇到的卻是層出不窮的新問(wèn)題,這時(shí)就會(huì)顯得捉襟見(jiàn)肘,甚至束手無(wú)策。在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí),監(jiān)獄沒(méi)有行之有效的科學(xué)決策方案指導(dǎo)行動(dòng),必然付出慘痛的代價(jià)。

2、按部就班,沒(méi)有抓住監(jiān)獄危機(jī)處置的特點(diǎn)。國(guó)家制定法律、法規(guī)和方針、政策等,或者是出臺(tái)重大的舉措要依照程序進(jìn)行,會(huì)提高決策方案的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。而監(jiān)獄危機(jī)處置具有高度的時(shí)效性,機(jī)會(huì)稍縱即逝,這就要求決斷者當(dāng)機(jī)立斷,果敢決策。但在現(xiàn)實(shí)的監(jiān)獄工作中,一些決策人員過(guò)于依賴決策程序,在面臨重大危機(jī)時(shí)優(yōu)柔寡斷、舉棋不定,關(guān)鍵問(wèn)題不敢做主,寧肯消極地按程序處置也不愿自己擔(dān)當(dāng)風(fēng)險(xiǎn),最終因危機(jī)沒(méi)能及時(shí)解決而造成更大損失。

3、決策參謀機(jī)制不完善,臨時(shí)抱佛腳。領(lǐng)導(dǎo)者由于受時(shí)間、精力的限制不可能什么都懂,所以專家、學(xué)者參與決策,為決策者提供參謀咨詢,在監(jiān)獄決策中起著不可或缺的作用。但專家、學(xué)者參與決策取決于監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)健全的參謀機(jī)制的建立,而監(jiān)獄系統(tǒng)目前這種機(jī)制并不健全,如在專家的儲(chǔ)備、專家的培養(yǎng)、專家如何參與決策等方面,還沒(méi)有相應(yīng)的機(jī)制。這時(shí)的問(wèn)題表現(xiàn)有二:其一,專家難找,因?yàn)闆](méi)有儲(chǔ)備;其二,處理不好與專家的關(guān)系,或者決斷者獨(dú)斷專行,或者惟專家是從。這些都不利于危機(jī)決策,危機(jī)解決得好關(guān)鍵在于決斷者與專家的密切配合,而實(shí)現(xiàn)密切配合的前提是監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)部事先有這種機(jī)制的存在。

(二)思想意識(shí)的淡薄對(duì)監(jiān)獄危機(jī)管理體系構(gòu)建產(chǎn)生消極影響

1、缺乏常態(tài)管理下的危機(jī)管理意識(shí)。當(dāng)監(jiān)獄處于安全穩(wěn)定時(shí)期,一些警察容易產(chǎn)生麻痹大意、松懈厭戰(zhàn)的思想,缺乏必要的危機(jī)意識(shí)②周靜茹:《論監(jiān)獄突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)警機(jī)制》,《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版),2009年第3期。。而監(jiān)獄危機(jī)發(fā)生的不確定性、危機(jī)處理時(shí)間要求上的緊迫性和危機(jī)危害的不確定性要求監(jiān)獄警察必須提高危機(jī)管理意識(shí)。

2、傳統(tǒng)的歷史意識(shí)導(dǎo)致監(jiān)獄文化中的危機(jī)意識(shí)淡薄。在我國(guó),除政治因素和政治利益外,有一種心理作用即對(duì)已不利的信息就表示"自己領(lǐng)導(dǎo)無(wú)能",從而導(dǎo)致在常態(tài)的監(jiān)獄績(jī)效考核體系下失去應(yīng)有的利益,奉行"家丑不可外揚(yáng)"、"不可滅自己志氣,長(zhǎng)他人威風(fēng)",久而久之,也就形成了一種"報(bào)喜不報(bào)憂"的傳統(tǒng)。

3、缺乏良好的危機(jī)理論研究和學(xué)習(xí)的氛圍。幾十年來(lái),發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于危機(jī)管理的理論早已轉(zhuǎn)向了量化和精細(xì)化的研究領(lǐng)域,而危機(jī)管理理論在我國(guó)包括在監(jiān)獄系統(tǒng)中的普及還未完成,不能不說(shuō)是我們的理論研究和學(xué)習(xí)的體系缺陷。到目前為止,國(guó)內(nèi)研究監(jiān)獄危機(jī)管理理論的學(xué)者并不多,因此這樣的一塊"理論研究的處女地"有待進(jìn)一步地開(kāi)發(fā)③參見(jiàn)華學(xué)成,《公共危機(jī)管理法治化問(wèn)題探究》,2010年第2期。。

(三)監(jiān)獄危機(jī)管理機(jī)制度供應(yīng)不足阻礙危機(jī)管理體系構(gòu)建的進(jìn)程

1、缺乏完善的監(jiān)獄危機(jī)管理預(yù)警和監(jiān)測(cè)機(jī)制,只一味地強(qiáng)調(diào)"兵來(lái)將擋,水來(lái)土掩"。防范于未然,是監(jiān)獄安全管理的關(guān)鍵所在。但就目前的形式來(lái)看,監(jiān)獄危機(jī)預(yù)警、預(yù)案和監(jiān)測(cè)機(jī)制還相對(duì)比較匱乏,這些系統(tǒng)的建立和健全都是在一次次的監(jiān)獄應(yīng)對(duì)危機(jī)的事件中或事件后進(jìn)行的。借鑒國(guó)外的做法,監(jiān)獄應(yīng)對(duì)危機(jī)事件時(shí),在進(jìn)行常態(tài)動(dòng)態(tài)分析時(shí),適時(shí)向社會(huì)和公眾提供和發(fā)布可靠的預(yù)警信息,運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)因素和監(jiān)控工具,用完備的危機(jī)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng),對(duì)危機(jī)的預(yù)演和發(fā)生進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控,可以形成一套預(yù)案并供決策者使用。

2、缺乏相應(yīng)的信息公開(kāi)機(jī)制。在日益全球化和信息化的當(dāng)今時(shí)代,通過(guò)信息封鎖來(lái)控制信息傳播的方式已經(jīng)越來(lái)越困難了。"真相也許有一定的副作用,但掩蓋真相的副作用無(wú)疑會(huì)惡劣很多。④參見(jiàn)美國(guó)羅伯特。希斯(RobertHearth)著:《危機(jī)管理》,中信出版社2010年版。"當(dāng)監(jiān)獄危機(jī)出現(xiàn)后,沒(méi)有相應(yīng)的危機(jī)發(fā)布機(jī)制的建立,使社會(huì)和群眾不能適時(shí)地了解監(jiān)獄機(jī)關(guān)處理危機(jī)的措施、能力和決心,容易對(duì)監(jiān)獄機(jī)關(guān)產(chǎn)生不信任感⑤黃定華:《我國(guó)公共危機(jī)中行政信息公開(kāi)的法制化研究》,《湖南城市學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。。

二、監(jiān)獄危機(jī)管理的法治化原則

根據(jù)危機(jī)管理法治化的特點(diǎn),監(jiān)獄在危機(jī)管理中應(yīng)遵循以下原則:

(一)應(yīng)急管理原則。應(yīng)急管理原則是監(jiān)獄根據(jù)具體的危機(jī)情況,為確保監(jiān)管安全穩(wěn)定,積極行使行政應(yīng)急權(quán),及時(shí)恢復(fù)正常的監(jiān)管改造秩序。正是由于監(jiān)獄危機(jī)管理適用上的臨時(shí)性和預(yù)備性,實(shí)施過(guò)程具有很強(qiáng)的行政緊急性,因此有必要確立監(jiān)獄在危機(jī)管理中的應(yīng)急管理原則。它包含有兩方面涵義:其一,意味著監(jiān)獄對(duì)各種類(lèi)型危機(jī)的全方位應(yīng)急管理;其二,意味著監(jiān)獄對(duì)危機(jī)事件與危機(jī)狀態(tài)進(jìn)行全過(guò)程的應(yīng)急管理。監(jiān)獄所面臨的危機(jī)是各種各樣的。每一種危機(jī)的成因不同、特點(diǎn)不同,此外各種危機(jī)之間也有相互的關(guān)聯(lián)性,危機(jī)之間的相互關(guān)聯(lián)使得某一種單一的危機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)化為復(fù)雜性危機(jī)。因此,監(jiān)獄危機(jī)管理要從單一危機(jī)處理的方式轉(zhuǎn)化為全面應(yīng)急管理的方式,監(jiān)獄需要針對(duì)不同的危機(jī)制定戰(zhàn)略、政策、危機(jī)管理計(jì)劃、進(jìn)行組織安排、調(diào)配資源支持等等。監(jiān)獄危機(jī)管理不能僅僅著眼于某一個(gè)環(huán)節(jié),而應(yīng)該是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程,其中可能包括危機(jī)緩和、準(zhǔn)備、回應(yīng)、處理、恢復(fù)、重建等多個(gè)環(huán)節(jié)。

(二)信息公開(kāi)原則。信息公開(kāi)原則是監(jiān)獄行政的基本要求,處置突發(fā)危機(jī)事件,必須主動(dòng)引導(dǎo)輿論,做到信息公開(kāi)快速準(zhǔn)確。監(jiān)獄危機(jī)信息公開(kāi)可以讓公眾最大程度的了解危機(jī)真相,及時(shí)作好應(yīng)對(duì)危機(jī)準(zhǔn)備,可以提高公眾對(duì)監(jiān)獄行為的理解和配合,從而提高行政效率。同時(shí),危機(jī)信息的公開(kāi)可以讓監(jiān)獄行為透明化,抑制執(zhí)法權(quán)濫用的可能性。

(三)權(quán)利保障原則。有效預(yù)防和化解危機(jī),保障監(jiān)獄警察、職工和罪犯的生命、財(cái)產(chǎn)安全,保障監(jiān)管場(chǎng)所的安全穩(wěn)定是監(jiān)獄的基本任務(wù)。應(yīng)在監(jiān)獄管理實(shí)踐中創(chuàng)造一種警察和罪犯權(quán)利保障的文化和環(huán)境;應(yīng)積極支持各種危機(jī)管理的計(jì)劃和項(xiàng)目,并確立優(yōu)先發(fā)展的次序;應(yīng)通過(guò)制度、政策和管理的創(chuàng)新來(lái)有效預(yù)防和回應(yīng)危機(jī)。

(四)積極預(yù)防原則。"凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢"。危機(jī)雖然多是突發(fā)性的,但危機(jī)并非不可預(yù)測(cè)與預(yù)防⑥尹華飛:《監(jiān)獄安全的內(nèi)涵和外延初探》,《廣東司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)刊》2005年第2期。。監(jiān)獄危機(jī)管理應(yīng)奉行積極預(yù)防的原則。監(jiān)獄必須在危機(jī)沒(méi)有發(fā)生時(shí),科學(xué)預(yù)測(cè)、正確判斷、未雨綢繆,以高度的責(zé)任感做好各種防范工作,將危機(jī)的發(fā)生幾率降低到最小。當(dāng)代監(jiān)獄危機(jī)管理必須走前瞻性的道路,在危機(jī)尚未發(fā)生之前,提前做出預(yù)測(cè)和判斷,周密策劃好各種問(wèn)題的處置預(yù)案,防止事到臨頭,情況不明、倉(cāng)促上陣、心里沒(méi)底、辦法不妥、效果不佳。前瞻性的監(jiān)獄危機(jī)管理才是有效的危機(jī)管理,一方面監(jiān)獄能在危機(jī)發(fā)生之前防患于未然;另一方面監(jiān)獄在危機(jī)發(fā)生前就有了充分準(zhǔn)備;在發(fā)生以后,就能夠快速反應(yīng),為各種危機(jī)提供有效的應(yīng)對(duì)措施,從而將危機(jī)的損害降低到最小。

三、實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄危機(jī)管理法治化的基本要素

(一)法律授權(quán)---建立監(jiān)獄應(yīng)急法規(guī)體系

1、監(jiān)獄在緊急狀態(tài)下的應(yīng)變能力與應(yīng)急管理的權(quán)威性、主動(dòng)性,以及對(duì)整體資源的統(tǒng)一調(diào)配能力,不應(yīng)當(dāng)是監(jiān)獄自發(fā)性反應(yīng),而應(yīng)當(dāng)是法律規(guī)定與授權(quán)的結(jié)果。我國(guó)監(jiān)獄雖然沒(méi)有具有法律效應(yīng)的應(yīng)急法規(guī),但各個(gè)監(jiān)獄結(jié)合實(shí)際出臺(tái)了一些應(yīng)急預(yù)案,適時(shí)組織實(shí)戰(zhàn)推演,其目的在于預(yù)防和平息獄內(nèi)監(jiān)管安全上發(fā)生突發(fā)事件,如罪犯脫逃、行兇、鬧監(jiān)、暴亂、破壞、劫獄等。充其量只能稱作是為應(yīng)對(duì)獄內(nèi)發(fā)生突發(fā)事件事先所作出的工作部署,設(shè)定的對(duì)象僅限于獄內(nèi)服刑人員,處置人員僅限于監(jiān)獄人民警察與駐監(jiān)武警部隊(duì)。就其所涉及的內(nèi)容、范圍及約束力和調(diào)整對(duì)象等諸多方面看,制約因素頗多。監(jiān)獄應(yīng)急法規(guī)應(yīng)當(dāng)以《憲法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律為依據(jù),修改《監(jiān)獄法》,增設(shè)監(jiān)獄突發(fā)事件應(yīng)急處置章節(jié)內(nèi)容,從立法的高度規(guī)定危急狀態(tài)下監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力體系;監(jiān)獄突發(fā)事件應(yīng)急處置的基本準(zhǔn)則;應(yīng)急事件中監(jiān)獄的行政處置權(quán);重大監(jiān)獄事件信息通告與發(fā)布制度;監(jiān)獄突發(fā)事件類(lèi)別和標(biāo)準(zhǔn);應(yīng)急預(yù)案及啟動(dòng)程序;監(jiān)獄警察在應(yīng)急管理的職責(zé);罪犯的義務(wù)與與責(zé)任等,以保證在發(fā)生突發(fā)事件時(shí),監(jiān)獄可根據(jù)法律授權(quán)和基本規(guī)定來(lái)迅速應(yīng)對(duì),在解決危機(jī)過(guò)程中遵循一定的原則,進(jìn)而提高監(jiān)獄應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。最重要的是,監(jiān)獄應(yīng)對(duì)危機(jī)的關(guān)鍵不是依靠領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)水平和判斷能力,而是實(shí)現(xiàn)有法可依。

2、監(jiān)獄應(yīng)急法規(guī)應(yīng)從單一、片面化向?qū)I(yè)、體系化方向加以規(guī)范。監(jiān)獄制定、實(shí)施的應(yīng)急預(yù)案,具有圍繞獄內(nèi)突發(fā)事件實(shí)施處置的單一性,處置過(guò)程呈現(xiàn)出只有監(jiān)獄警察參與的片面性,不利于獄內(nèi)危機(jī)管理能力最大化的發(fā)揮,不利于社會(huì)危機(jī)管理資源的充分利用⑦參見(jiàn)楊玉林:《構(gòu)建監(jiān)獄監(jiān)管安全預(yù)警機(jī)制的探討》,《中國(guó)監(jiān)獄學(xué)刊》2007年第5期。。監(jiān)獄危機(jī)事件的發(fā)生原因或后果很多是綜合性的,單一性的突發(fā)事件也會(huì)因處理不當(dāng)引發(fā)成為復(fù)合型的監(jiān)獄危機(jī),因而傳統(tǒng)的單一性處置方法很難適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展和監(jiān)獄工作需要,應(yīng)當(dāng)建立權(quán)責(zé)明確、系統(tǒng)規(guī)范的危機(jī)管理機(jī)制。首先要整合監(jiān)獄現(xiàn)有的各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案和各種處置制度,在法規(guī)層面上明確監(jiān)獄在緊急狀態(tài)下相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利,做到危機(jī)應(yīng)對(duì)的協(xié)調(diào)運(yùn)作。其次應(yīng)建立監(jiān)獄危機(jī)信息的分析、預(yù)警系統(tǒng),加強(qiáng)職能部門(mén)的機(jī)制建設(shè),全面、及時(shí)地把各類(lèi)相關(guān)的危機(jī)信息及時(shí)分析、匯總,實(shí)現(xiàn)一整套預(yù)測(cè)、預(yù)警、預(yù)控機(jī)制⑧楊輝解:《緊急狀態(tài)與公安機(jī)關(guān)應(yīng)急機(jī)制研究》,中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2009年版。。

3、監(jiān)獄應(yīng)急法規(guī)建設(shè)應(yīng)符合社會(huì)應(yīng)對(duì)危機(jī)的要求,主動(dòng)將自身的危機(jī)處理融入社會(huì)危機(jī)處理體系。在全球重大自然災(zāi)害頻繁發(fā)生、重大疫情傳播范圍不斷擴(kuò)大、能源資源逐漸緊缺、生態(tài)環(huán)境日益惡化、事故災(zāi)難不斷的情況下,監(jiān)獄作為社會(huì)整體中的一個(gè)特殊部分,如何增強(qiáng)危機(jī)管理能力,正確認(rèn)知和妥善應(yīng)對(duì)包括獄內(nèi)突發(fā)事件在內(nèi)的各類(lèi)突發(fā)性危機(jī),應(yīng)該成為監(jiān)獄機(jī)關(guān)必須面對(duì)的課題。監(jiān)獄應(yīng)急法制建設(shè),不僅要立足于自身,更重要的是主動(dòng)與社會(huì)危機(jī)處理體系接軌,不僅要具有實(shí)戰(zhàn)性,而且要具有完備的法規(guī)規(guī)范性。在危機(jī)事件應(yīng)對(duì)中,要不斷擴(kuò)大監(jiān)獄內(nèi)外公眾參與的廣度,拓寬參與的渠道,豐富參與的形式。無(wú)數(shù)事實(shí)證明,有效應(yīng)對(duì)獄內(nèi)突發(fā)事件、監(jiān)獄危機(jī)事件應(yīng)當(dāng)充分借用社會(huì)的力量,不能僅靠監(jiān)獄機(jī)關(guān)內(nèi)部單打獨(dú)斗⑨薛瀾、張強(qiáng)、鐘開(kāi)斌:《危機(jī)管理:轉(zhuǎn)型期中國(guó)政府面臨的挑戰(zhàn)》,清華大學(xué)出版社2009年版。。

(二)規(guī)范處置---健全監(jiān)獄危機(jī)管理制度

1、完善危機(jī)事件的信息管理和發(fā)布制度。在傳媒已覆蓋社會(huì)各個(gè)角落的今天,把媒體排斥在危機(jī)管理之外,不善于利用媒體解決危機(jī)事件,是不明智的。一方面,人們一般有追求新奇和先入為主的習(xí)慣,所以采取主動(dòng)態(tài)勢(shì)與媒體溝通,可以形成正確的輿論導(dǎo)向。監(jiān)獄機(jī)關(guān)要有目的、有計(jì)劃、主動(dòng)與新聞媒體接觸,如實(shí)介紹情況。在與新聞媒體積極溝通的同時(shí),要注意網(wǎng)絡(luò)信息。事實(shí)上,近來(lái)各地監(jiān)獄發(fā)生的事情,首先見(jiàn)之于互聯(lián)網(wǎng),對(duì)此也要采取積極態(tài)度,并作出必要的回應(yīng),實(shí)現(xiàn)互動(dòng),化被動(dòng)為主動(dòng)。另一方面,謠言止于公開(kāi)。突發(fā)公共事件發(fā)生后,如果通過(guò)媒體及時(shí)傳達(dá)權(quán)威的主流信息,使公眾了解真相,祛除恐懼,從而能消除危機(jī)造成的流言、恐慌等副產(chǎn)品,起到穩(wěn)定社會(huì)、恢復(fù)秩序的作用。因此,監(jiān)獄應(yīng)建立健全危機(jī)事件的信息管理和發(fā)布制度。要堅(jiān)持團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定、正面宣傳為主的方針,做好危機(jī)事件的輿論引導(dǎo)工作。危機(jī)事件的信息管理和發(fā)布,還要通過(guò)電子政務(wù)系統(tǒng)提高工作效率,趨利避害,扶正祛邪。

2、健全監(jiān)獄突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。按危機(jī)管理的過(guò)程理論,危機(jī)管理一般包括三個(gè)階段,即危機(jī)狀態(tài)發(fā)生前的預(yù)防與準(zhǔn)備、危機(jī)狀態(tài)持續(xù)過(guò)程中的應(yīng)對(duì)、危機(jī)消除后的恢復(fù)與重建。危機(jī)前預(yù)警是危機(jī)管理第一階段的主要任務(wù),也是危機(jī)管理的第一道防線。監(jiān)獄要為突發(fā)事件處置提前做好準(zhǔn)備,包括必需品儲(chǔ)備、危機(jī)管理預(yù)案的制定,以及與上級(jí)部門(mén)、地方政府、武警部隊(duì)、社會(huì)組織與社區(qū)群眾各種關(guān)系的建立等,確保危機(jī)發(fā)生時(shí)應(yīng)急預(yù)案能夠快速啟動(dòng),并得到各方面的有力支援?？焖?、及時(shí)、高效應(yīng)對(duì)處置監(jiān)獄突發(fā)事件,有賴于建立現(xiàn)代危機(jī)管理組織體系。監(jiān)獄要成立應(yīng)急指揮中心,實(shí)行24小時(shí)總值班制度;通過(guò)與全省監(jiān)獄系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)、政府應(yīng)急指揮中心網(wǎng)絡(luò)互通互聯(lián),共建應(yīng)急指揮平臺(tái)和集合排摸、整理、傳遞、研判、反饋于一體的信息共享平臺(tái)。鑒于應(yīng)急預(yù)案在監(jiān)獄危機(jī)管理中的重要作用,應(yīng)通過(guò)法律和行政手段提升監(jiān)獄危機(jī)預(yù)案的地位和效力,使預(yù)案制度化、規(guī)范化、高效化。

3、建立監(jiān)獄危機(jī)管理的評(píng)價(jià)體系。危機(jī)狀態(tài)下監(jiān)獄的管理工作千頭萬(wàn)緒、情況復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)很大,需要整合、動(dòng)用大量的人力資源,影響到監(jiān)獄警察家庭生活秩序和合法權(quán)利,這對(duì)監(jiān)獄及其職能部門(mén)的執(zhí)法能力和管理水平提出了更高的要求。對(duì)此,應(yīng)在提高有關(guān)部門(mén)和監(jiān)獄警察的執(zhí)法能力和水平,加強(qiáng)執(zhí)法工作的同時(shí),建立有效的監(jiān)獄危機(jī)管理評(píng)價(jià)體系⑩李春林:《論危機(jī)管理法治化》,《民主與法制》2009年第6期。。一是內(nèi)部評(píng)價(jià)。宜由政工、監(jiān)察、法制、審計(jì)等部門(mén)共同參與,評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)及時(shí)上報(bào)上級(jí)監(jiān)獄主管部門(mén),并對(duì)被評(píng)價(jià)部門(mén)及相關(guān)人員情況及時(shí)反饋和向社會(huì)公布。二是第三方評(píng)價(jià)。對(duì)于已發(fā)生的危機(jī)事件,要設(shè)立第三方性質(zhì)的獨(dú)立調(diào)查制度,公正甄別事件誘因,舉一反三,吸取教訓(xùn),最大限度地杜絕和減少監(jiān)獄危機(jī)事件的再度發(fā)生。

(三)法律保護(hù)---理順監(jiān)獄危機(jī)管理職責(zé)權(quán)利

1、明確部門(mén)及人員職責(zé)。監(jiān)獄機(jī)關(guān)作為特殊場(chǎng)所,始終處在"火山口"、"炸藥庫(kù)"的最前沿,承擔(dān)著為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,構(gòu)建和諧社會(huì)保駕護(hù)航的重任,危機(jī)管理體現(xiàn)在監(jiān)獄突發(fā)事件來(lái)臨之前、發(fā)生之初的重要性,顯示做好預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、獄情監(jiān)測(cè)、信息預(yù)警工作的迫切性。只有事先完善應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件的規(guī)范處置體系,才能做到有規(guī)可循,才能按計(jì)劃應(yīng)急演練,才能按規(guī)范來(lái)考核職能部門(mén)及相關(guān)人員在突發(fā)事件處置中的表現(xiàn)情況和存在問(wèn)題?參見(jiàn)袁達(dá)松:《危機(jī)管理的法治化-兼論危機(jī)管理法學(xué)的建構(gòu)與應(yīng)用》,《政治與法律》,2009年第2期。。細(xì)化、明確部門(mén)及相關(guān)人員職責(zé),將危機(jī)管理作為重要組成部分,納入到監(jiān)獄績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。由于當(dāng)前監(jiān)獄實(shí)績(jī)考評(píng)中,注重顯指標(biāo),忽視各部門(mén)在危機(jī)管理中的職能責(zé)任,因此要進(jìn)一步在安全方面的責(zé)任細(xì)化,細(xì)分為可操作的、可量化的考核指標(biāo),納入監(jiān)獄績(jī)效評(píng)估體系,以落實(shí)全體警察應(yīng)對(duì)危機(jī)責(zé)任。

2、建立和完善責(zé)任追究機(jī)制。監(jiān)獄危機(jī)處理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是維護(hù)刑罰執(zhí)行工作的順利進(jìn)行。監(jiān)獄機(jī)關(guān)在面臨突發(fā)事件的緊急狀態(tài)下的有法可依、有規(guī)可循,是監(jiān)獄機(jī)關(guān)依法行政的重要標(biāo)志,其行政緊急行為應(yīng)具有現(xiàn)實(shí)性、專屬性、程序性、適當(dāng)性等特征。一要建立和完善責(zé)任機(jī)制。做到分工明確,責(zé)任明確,危機(jī)化解的途徑、方法明確,獎(jiǎng)懲依據(jù)明確。要不斷豐富與完善責(zé)任追究制,并對(duì)危機(jī)發(fā)展的各個(gè)階段進(jìn)行責(zé)任追究,防止責(zé)任追究不到位。更為重要的是,要建立違法責(zé)任、過(guò)錯(cuò)責(zé)任以及無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任多重相統(tǒng)一的歸責(zé)原則。二是要強(qiáng)制性手段與柔性手段并舉。非常態(tài)下執(zhí)法公權(quán)力的行使,必須依托的手段是強(qiáng)制性,強(qiáng)制性手段必然會(huì)對(duì)其他權(quán)利構(gòu)成傷害。因此,監(jiān)督與制約機(jī)制應(yīng)作為監(jiān)獄危機(jī)管理的重要組成部分,要將激勵(lì)措施、行政管理等作為柔性手段,以彌補(bǔ)強(qiáng)制性手段實(shí)施中的不足。三是監(jiān)獄危機(jī)處置過(guò)程中的權(quán)利救濟(jì)。個(gè)人權(quán)利之于公共利益的從屬性、多方受限制性,決定了在危機(jī)治理過(guò)程中應(yīng)辯證研究正當(dāng)權(quán)利救濟(jì)的有限性,要建立從實(shí)體到程序、從外部到內(nèi)部行政等全面救濟(jì)機(jī)制。

(四)人員素質(zhì)---提升警察危機(jī)管理意識(shí)

1、建立危機(jī)管理的教育和培訓(xùn)機(jī)制。為適應(yīng)監(jiān)獄危機(jī)管理,必須強(qiáng)化監(jiān)獄警察的危機(jī)意識(shí),加強(qiáng)訓(xùn)練?楊順建:《論危機(jī)管理中的權(quán)力配置與責(zé)任機(jī)制民主與法制》,2008年第2期。。"居安思危,思則有備,有備無(wú)患"。監(jiān)獄欲想應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)游刃有余,就必須在日常工作中開(kāi)展危機(jī)教育,樹(shù)立危機(jī)意識(shí)。危機(jī)教育的方式可以多種多樣。比如監(jiān)獄突發(fā)事件案情分析、比較研究等,易被監(jiān)獄警察所接受。還可以通過(guò)負(fù)面強(qiáng)化教育,通過(guò)語(yǔ)言、文字、圖片、錄像等方式展示監(jiān)獄危機(jī)決策失誤所帶來(lái)的巨大損失,能比較形象、直觀地激發(fā)監(jiān)獄警察的危機(jī)意識(shí),收效較好。

2、加強(qiáng)監(jiān)獄危機(jī)管理的理論研究。加大與政府、高校合作的力度,大力推進(jìn)危機(jī)管理的研究和實(shí)踐活動(dòng)。從建國(guó)以來(lái)全國(guó)監(jiān)獄系統(tǒng)發(fā)生的危機(jī)事件,選擇典型案件建立監(jiān)獄危機(jī)管理案例庫(kù),并實(shí)施從理論總結(jié)到實(shí)踐操作的全方位管理,積極尋求符合我國(guó)監(jiān)獄實(shí)際的解決方案及措施,在此基礎(chǔ)上編寫(xiě)出具有指導(dǎo)性的監(jiān)獄危機(jī)處置實(shí)用教材,在全國(guó)監(jiān)獄系統(tǒng)推廣使用。加強(qiáng)全國(guó)監(jiān)獄警察危機(jī)管理的理論交流,吸取國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)理念,是提高我國(guó)監(jiān)獄警察隊(duì)伍素質(zhì)的重要途徑。受傳統(tǒng)習(xí)慣因素的影響,大多數(shù)監(jiān)獄警察常年不外出交流學(xué)習(xí),對(duì)新思想、新觀念、新方法、新技術(shù)不了解,其原有的知識(shí)水平得不到更新,使許多有見(jiàn)解和創(chuàng)新的學(xué)術(shù)思想和觀點(diǎn)沒(méi)有得到重視和發(fā)揮?孫平:《獄政管理》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版。。因此,我們建議定期組織全國(guó)監(jiān)獄系統(tǒng)該領(lǐng)域的專家、學(xué)者進(jìn)行研討、講座。結(jié)合當(dāng)前監(jiān)獄警察的職業(yè)特點(diǎn),加強(qiáng)危機(jī)警務(wù)訓(xùn)練內(nèi)容的全面探討和研究,形成有中國(guó)特色的系統(tǒng)的適合當(dāng)前監(jiān)獄實(shí)際工作需要的危機(jī)管理理論體系。

(責(zé)任編輯 魯嘉微)

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