□ 張濱輝

一、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的土地成因分析

進(jìn)入新世紀(jì)以來，中央和地方政府努力構(gòu)建并實(shí)踐新農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略：2006年在全國(guó)范圍內(nèi)停止對(duì)農(nóng)業(yè)稅的征收；提高農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)性價(jià)值，縮小工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差；家電、農(nóng)機(jī)、化肥下鄉(xiāng)；對(duì)農(nóng)村人口在一定程度上實(shí)行醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)；實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育；盡可能擴(kuò)大農(nóng)村富余人口的城市就業(yè)；讓農(nóng)民離土離鄉(xiāng)進(jìn)城打工，等等。中央的惠農(nóng)利好政策在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時(shí)，城鄉(xiāng)間的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、地區(qū)非均衡性運(yùn)行缺陷，則不斷加速農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的速度，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不斷萎縮、農(nóng)業(yè)生態(tài)急驟惡化的狀況。而城市在未做好充分準(zhǔn)備的情況下，因外來人口急驟擴(kuò)張而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)方面的矛盾與問題。

由于存在解決“三農(nóng)”問題的政策無助于阻止城鄉(xiāng)非均衡性發(fā)展的現(xiàn)狀，因此在深圳（原廣東省保安縣）城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的既典型又具有一定普遍性的“小產(chǎn)權(quán)房”的政策難題成為了中央政府和地方政府的“燙手山芋”。國(guó)土資源部徐紹史部長(zhǎng)在第二次土地調(diào)查等工作的電視電話會(huì)議中指出，“土地利用總體規(guī)劃劃定的城市和建設(shè)范圍外的集體建設(shè)用地，要區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性。公益性用地繼續(xù)由國(guó)家征用，經(jīng)營(yíng)性用地、農(nóng)村集體土地可以不同方式參與經(jīng)營(yíng)開發(fā)，要保障農(nóng)民合法權(quán)利”。然而，現(xiàn)實(shí)中的中央土地使用政策的原則性和地方政府土地使用的操作性卻存在許多問題。

由于地方政府極大的土地政策自由裁量權(quán)，以公益性用地為標(biāo)志的城市建設(shè)用地和農(nóng)村集體土地參與式經(jīng)營(yíng)開發(fā)用地的政策存在著不同等性。長(zhǎng)期以來，我國(guó)城市與農(nóng)村的建設(shè)用地一直存在著雙重標(biāo)準(zhǔn)，在土地的價(jià)值、使用價(jià)值、使用權(quán)限等諸方面的不對(duì)等，使城鄉(xiāng)在土地資源（本）獲取及使用上存在著嚴(yán)重的起始不公平，尤其是人們對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的價(jià)值評(píng)判存在著偏差，在缺乏相關(guān)合理性土地制度安排的情況下，城市建設(shè)的“公益性用地”便可以凌駕于農(nóng)民的“非公益性用地”，進(jìn)而導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步拉大。目前農(nóng)村集體土地所有的虛擬性設(shè)定，使農(nóng)民個(gè)體并無土地、宅基地等具體的穩(wěn)定的所有權(quán)；而城市所謂公益性用地（包括城市建設(shè)、黨政機(jī)構(gòu)建設(shè)、商品住宅建設(shè)、工業(yè)用地等）均以土地的國(guó)有性質(zhì)或公益性為依據(jù)，劃撥及近似無償?shù)厥褂?。黨的十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要按照“產(chǎn)權(quán)明晰，用途管制，節(jié)約集約，嚴(yán)格管理”的原則進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度；強(qiáng)調(diào)完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地的“用益物權(quán)”。①十七屆三中全會(huì)報(bào)告《：中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，人民日?qǐng)?bào)，2008年10月13日。本文以浙江杭州農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”經(jīng)營(yíng)性開發(fā)為案例，試圖從“村中城”建設(shè)戰(zhàn)略性意義的視角，對(duì)有利于縮小城鄉(xiāng)差距的農(nóng)村宅基地資本性經(jīng)營(yíng)進(jìn)行政策及制度層面的探索。

二、“產(chǎn)權(quán)房”與“小產(chǎn)權(quán)房”比較分析

農(nóng)村的集體土地資源（本）所有屬性是農(nóng)民社會(huì)性職業(yè)定位的前提和基礎(chǔ)。在農(nóng)村工業(yè)化及城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，我國(guó)憲法中對(duì)土地的國(guó)有性質(zhì)和集體所有性質(zhì)的定位出現(xiàn)了歸屬性、價(jià)值性、操作性、可行性等新問題。

1.“產(chǎn)權(quán)房”與“小產(chǎn)權(quán)房”的法律意義

“產(chǎn)權(quán)房”和“小產(chǎn)權(quán)房”的所屬和法律意義是：按產(chǎn)權(quán)證的發(fā)證機(jī)構(gòu)區(qū)分，國(guó)家所發(fā)的產(chǎn)權(quán)證為“大產(chǎn)權(quán)”；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所發(fā)的產(chǎn)權(quán)證為“小產(chǎn)權(quán)”。國(guó)家發(fā)證是指縣（市）以上政府通過土地拍賣、市場(chǎng)化運(yùn)作并繳納土地出讓金，房屋開發(fā)商經(jīng)拍賣獲得土地有限使用權(quán)，交納履行市政配套、市政基礎(chǔ)建設(shè)、地下防空設(shè)施及一切相應(yīng)的規(guī)費(fèi)并得到承認(rèn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小產(chǎn)權(quán)房”并不具備以上授權(quán)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作行為，不構(gòu)成法律意義上的國(guó)家頒布的房屋產(chǎn)權(quán)。

2.“產(chǎn)權(quán)房”與“小產(chǎn)權(quán)房”的比較分析

首先，城市化進(jìn)程中農(nóng)村集體所有制土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有制性質(zhì)土地，其公平、正義、程序等都受到質(zhì)疑：政府對(duì)農(nóng)民的農(nóng)用、農(nóng)保及宅基地，僅以幾萬(wàn)、十幾萬(wàn)的價(jià)格強(qiáng)制性地收購(gòu)，將其變?yōu)閲?guó)家土地所有性質(zhì)，隨之又以公益、工業(yè)、商業(yè)、商住等項(xiàng)目經(jīng)市場(chǎng)拍賣，以幾倍、十幾倍甚至幾百倍的價(jià)格出售。政府在獲得巨額的土地及各種配套收入的同時(shí)，（國(guó)土資源部發(fā)言人稱，中國(guó)房屋土地價(jià)值比日本、韓國(guó)低。據(jù)600個(gè)城市的抽樣數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)房屋土地價(jià)值平均占房屋成本價(jià)23.2％，最低13％，最高已達(dá)60％以上。）農(nóng)民失去了賴以為生的土地和安身立命的宅基地，無社會(huì)性保障的失土農(nóng)民真的“失業(yè)了”。

其次，在城市化進(jìn)程中，僅有“用益物權(quán)”的農(nóng)民失去了承包地而依靠?jī)H有的宅基地艱難生存。由于農(nóng)村土地是集體所有性質(zhì)，農(nóng)民建于宅基地上的房子僅有使用權(quán)而不具有城市商品房所具有的轉(zhuǎn)讓權(quán)、出賣權(quán)和抵押權(quán)。于是，本地農(nóng)民利用承包地征收后的留用地及宅基地進(jìn)行生活資料生產(chǎn)性的資本化經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，即蓋了一些被稱為“小產(chǎn)權(quán)”房屋，對(duì)有限的房屋使用權(quán)進(jìn)行出讓、出租以及商業(yè)化運(yùn)作。農(nóng)民努力地尋求一種能被政府與社會(huì)所認(rèn)同的資產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)方式以獲取合法性的土地收入。由于“小產(chǎn)權(quán)房”與“產(chǎn)權(quán)房”處在不對(duì)等的制度天平兩端，“小產(chǎn)權(quán)房”不受法律制度的保障。

第三，“小產(chǎn)權(quán)房”在價(jià)格上對(duì)城市“產(chǎn)權(quán)房”（商品房）形成一定的沖擊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各種以集體名義興建或農(nóng)民自行建造的“小產(chǎn)權(quán)房”在全國(guó)數(shù)量龐大。目前我國(guó)住宅總量在186億平方米左右，其中有高達(dá)66億平方米面積屬“小產(chǎn)權(quán)房”，占比超過30％。在深圳這類新興城市中，經(jīng)營(yíng)“小產(chǎn)權(quán)房”的現(xiàn)象更為突出。2007年，深圳有“城中村”農(nóng)民房或其它私人自建房逾35萬(wàn)棟，總建筑面積約1.2億平方米，將近占全市住房的50％。②《華商報(bào)》，2009年6月1日。而業(yè)內(nèi)人士的統(tǒng)計(jì)則超出了這一數(shù)字，集資所建“小產(chǎn)權(quán)房”起碼在50萬(wàn)套以上。與深圳同樣地段或同樣品質(zhì)的商品房相比，“小產(chǎn)權(quán)房”的價(jià)格要便宜40-60％。若這些“小產(chǎn)權(quán)房”獲的“準(zhǔn)生證”而進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，對(duì)銀行信貸、政府的土地財(cái)政及各種規(guī)費(fèi)的運(yùn)作都會(huì)產(chǎn)生較大的沖擊，正規(guī)房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求關(guān)系也將難以平衡。

3.公平、正義的社會(huì)價(jià)值理念與農(nóng)民第二次收入翻身的途徑選擇

1949年9月21日召開的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議及1954年9月20日通過的第一部《中華人民共和國(guó)憲法》都明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國(guó)家”；“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！雹佟吨袊?guó)共產(chǎn)黨七十年》，中共黨史出版社，1991年8月，第304頁(yè)。伴隨著新中國(guó)的成立，廣大農(nóng)民在政治上翻了身而成為國(guó)家的主人。然而，在城市化進(jìn)程中，廣大農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益和權(quán)益一直未能得到充分的尊重與保障。針對(duì)以往農(nóng)村人口按相對(duì)城市人口1/4的比例當(dāng)選人大代表的不公正問題，黨的十七大報(bào)告明確指出，“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表；……”②《中共十七大黨代表大會(huì)報(bào)告》，人民日?qǐng)?bào)，2007年10月25日。2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)就《推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題》創(chuàng)造性提出了戰(zhàn)略性、制度性、程序性、原則性的意見。由此，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益、地位、權(quán)益問題不斷被提出并逐步得到尊重與改善。筆者認(rèn)為，農(nóng)民的國(guó)家主人翁的政治地位的確立，首先要基于保證農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益不受損害，否則農(nóng)民政治地位的提高就毫無實(shí)際意義?；诖耍r(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)及宅基地資產(chǎn)（本）性定位運(yùn)作就具有極重要的意義，而與此相關(guān)的“小產(chǎn)權(quán)房”的政策定位、制度設(shè)定就是值得進(jìn)一步思考與研究的問題。

三、農(nóng)村宅基地經(jīng)營(yíng)性開發(fā)案例分析

近年來，浙江特別是杭州由“農(nóng)家樂”逐漸形成的所謂“小產(chǎn)權(quán)房”的存在，具有歷史與現(xiàn)實(shí)、主觀與客觀的多方面原因，對(duì)浙江農(nóng)村區(qū)域的“小產(chǎn)權(quán)房”多角度地進(jìn)行評(píng)價(jià)與總結(jié)是十分必要的。

為推進(jìn)液空中國(guó)數(shù)字化運(yùn)營(yíng)中心的建立和運(yùn)作，液空中國(guó)將最新開發(fā)的數(shù)字化工具引入中國(guó)。一是通過大數(shù)據(jù)分析進(jìn)一步提高設(shè)備故障的早期預(yù)防診斷，以避免非計(jì)劃停車，減少設(shè)備故障停車損失及對(duì)客戶的影響，從而進(jìn)一步提高產(chǎn)品供應(yīng)的可靠性和客戶滿意度。二是進(jìn)一步升級(jí)現(xiàn)有的效率監(jiān)測(cè)工具，建立基于大數(shù)據(jù)分析的效率監(jiān)控平臺(tái)，協(xié)助運(yùn)行團(tuán)隊(duì)實(shí)時(shí)監(jiān)控并改善裝置運(yùn)行效率。三是結(jié)合液體市場(chǎng)需求，開發(fā)新的工具以進(jìn)一步優(yōu)化液體生產(chǎn)和運(yùn)輸，降低總成本。

1.整體性經(jīng)濟(jì)躍進(jìn)帶來的生活方式變化促使“小產(chǎn)權(quán)房”經(jīng)營(yíng)性運(yùn)作

2008年，浙江經(jīng)濟(jì)總量GDP為21486.9億元，增長(zhǎng)10.1％，位于廣東、山東、江蘇之后排第四位；人均GDP達(dá)到6078美元，杭州甚至超過人均1萬(wàn)美元；城市人均收入22727元，農(nóng)村人均9258元。③《浙江統(tǒng)計(jì)年鑒》，浙江人民出版社，2009年。浙江省農(nóng)民人均收入已連續(xù)25年位于全國(guó)第一，城市人均收入連續(xù)7年位于全國(guó)第一（除北京、上海、天津外）。一般地說，當(dāng)發(fā)展中國(guó)家人均收入達(dá)3000美元時(shí)，人們的衣食住行便開始發(fā)生方式上的變化。浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，農(nóng)民的生產(chǎn)與生活方式已明顯發(fā)生變化，杭州周邊縣市的“農(nóng)家樂”、分時(shí)渡假、農(nóng)家酒店、度假村及“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)運(yùn)而生，市場(chǎng)的供求規(guī)律起著調(diào)節(jié)作用。

2.城鄉(xiāng)二元差距及互補(bǔ)性要求

2008年全國(guó)城鄉(xiāng)基尼系數(shù)3.4∶1，城鄉(xiāng)間差距仍然存在并有擴(kuò)大的趨勢(shì)。浙江基尼系數(shù)低于全國(guó)平均水平，為2.49∶1；嘉興地區(qū)最低，為1.9∶1。浙江充分發(fā)揮與調(diào)動(dòng)農(nóng)村巨大的資源環(huán)境和人力市場(chǎng)的作用，以農(nóng)村發(fā)展為城市工業(yè)化奠定基礎(chǔ)；而城市工業(yè)化的發(fā)展又輻射帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其中農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展尤為快速。進(jìn)入21世紀(jì)，城市與農(nóng)村的互動(dòng)使農(nóng)村從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的商業(yè)性、消費(fèi)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為城市市民生活多樣化帶來了可能，同時(shí)也提升和加速了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)代化發(fā)展。

3.觀念與制度嬗變中的政府創(chuàng)新實(shí)踐

我國(guó)城鄉(xiāng)差距的拉大導(dǎo)致了各階層、各利益集團(tuán)間的社會(huì)性、地區(qū)性矛盾不斷尖銳化。農(nóng)村渴望盡快融入現(xiàn)代化城市生活中，政府也盡可能使“三農(nóng)”問題得到有效解決，然而各級(jí)政府又難以在短時(shí)間內(nèi)拿出巨額資金投入農(nóng)村。如何將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的渴望變成現(xiàn)實(shí)?人們一直在尋找和探索新的發(fā)展方式，以改革傳統(tǒng)體制中違背農(nóng)民利益訴求的不合法制度。對(duì)新農(nóng)村建設(shè)來說，經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的合理構(gòu)建具有極其重要的意義。因此，要在深刻認(rèn)識(shí)與理解黨的十七大關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)精神及把握十七屆三中全會(huì)關(guān)于新農(nóng)村的制度建設(shè)深遠(yuǎn)意義的基礎(chǔ)上，按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的原則，有區(qū)別、有針對(duì)性、有可行性、有現(xiàn)實(shí)性地對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行創(chuàng)新性的探索。

浙江省及杭州地區(qū)圍繞農(nóng)村變樣、農(nóng)業(yè)升級(jí)的目標(biāo)，在以往實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上圍繞新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)，以農(nóng)民房屋宅基地的“用益物權(quán)”法制化制度規(guī)范生活資料生產(chǎn)化。

其一，農(nóng)民宅基地使用性質(zhì)。農(nóng)民宅基地屬于農(nóng)村集體土地所有制性質(zhì)，農(nóng)民具有宅基地的“用益物權(quán)”。土地是農(nóng)民安身立命的生活基礎(chǔ)和基本保障，政策規(guī)定集體土地不具有轉(zhuǎn)讓、出賣、互換、抵押等屬性。多年來，農(nóng)民宅基地上的建筑物都遵循這一規(guī)則。黨的十七屆三中全會(huì)《決定》創(chuàng)新性地指出，“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。④十七屆三中全會(huì)報(bào)告《：中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，人民日?qǐng)?bào)，2008年10月13日?！稕Q定》在規(guī)范農(nóng)戶宅基地管理的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)宅基地的“用益物權(quán)”是對(duì)農(nóng)民生活資料的尊重和保證，這為農(nóng)民的生活資料向生產(chǎn)資料的轉(zhuǎn)變留下了理論和制度的創(chuàng)新空間。

其二，黨的十七屆三中全會(huì)《決定》指出，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)并保障農(nóng)民合法權(quán)益?！雹佗龠@一土地使用原則以保障農(nóng)民合法權(quán)益為原則與目的，為農(nóng)村集體土地非公益開發(fā)提供了政策性支持。

其三，加快制定“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革”。②十七屆三中全會(huì)報(bào)告：《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，人民日?qǐng)?bào)，2008年10月13日。這一政策原則的開創(chuàng)性與靈活性為農(nóng)村商業(yè)性使用土地增加了底氣。

4.“聯(lián)眾模式”效果分析

“聯(lián)眾集團(tuán)”是受杭州市政府支持的從事鄉(xiāng)村資源開發(fā)投資管理的有限責(zé)任公司，是具有一定代表性的休閑度假集團(tuán)公司?！奥?lián)眾”的運(yùn)行模式是：公司在政府政策支持下幫助農(nóng)民對(duì)宅基地進(jìn)行整體性、規(guī)范性、現(xiàn)代化的開發(fā)，宅基地的所有權(quán)、使用權(quán)（用益物權(quán)）仍歸屬于農(nóng)民，農(nóng)民除自住部分外的住房的休閑、度假的經(jīng)營(yíng)性運(yùn)作所得收益是公司的投資回報(bào)?？梢哉f，投資公司是在一定時(shí)間內(nèi)的農(nóng)戶房屋的使用承租者，在30年的使用期內(nèi)進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作。政府、農(nóng)戶、公司三者間聯(lián)動(dòng)形成了經(jīng)濟(jì)效應(yīng)：一是在政府政策引導(dǎo)下，運(yùn)用社會(huì)投資資金改變了單靠政府和農(nóng)村農(nóng)民力量難以在短期內(nèi)改變的農(nóng)村村居落后狀況，加快和縮小了城鄉(xiāng)間居住環(huán)境的差距；二是投資公司運(yùn)用資本進(jìn)行商業(yè)性的經(jīng)營(yíng)性運(yùn)作，推動(dòng)了農(nóng)村宅基地由生活資料變?yōu)樯a(chǎn)資料，在拉動(dòng)城市消費(fèi)的同時(shí)增加了農(nóng)民收入，而農(nóng)民收入的提高則縮小了城鄉(xiāng)在收入、環(huán)境、居住、文化和習(xí)慣等方面的差距；三是基于宅基地而發(fā)展起來的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)民就地就業(yè)闖出了一條新路。農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展使農(nóng)村的生活環(huán)境得到改善，也使農(nóng)民的收入大幅度增加；四是城市居民的養(yǎng)老休閑與度假的空間擴(kuò)大，城市居民可以用5-10萬(wàn)元獲得30年的房屋使用權(quán)，還可以反租給投資經(jīng)營(yíng)公司。城市居民每年除有一定時(shí)段在“小產(chǎn)權(quán)房”自住休假，還可獲得房屋反租的投資回報(bào)。筆者曾調(diào)研考察了距杭州約80公里的臨安市西天目鄉(xiāng)徐村的“清泉居”小產(chǎn)權(quán)房。投資公司的整體資本投入約2000萬(wàn)左右，對(duì)全村37戶人家進(jìn)行了整體性的規(guī)劃與重建，實(shí)現(xiàn)的“村中城”從整體品質(zhì)上得到了躍進(jìn)。農(nóng)民不投入一分錢就可獲得價(jià)值40-50萬(wàn)元、面積為500-600平方米的住宅，除一層自住外，二、三、四層租給投資公司，房屋30年轉(zhuǎn)租之后的使用權(quán)仍屬農(nóng)民，如雙方合作滿意還可以繼續(xù)簽定新的合同。農(nóng)民從參于租房的客戶服務(wù)及轉(zhuǎn)讓房屋使用權(quán)中獲得了長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入。從實(shí)踐效果來看，這種利用出租自蓋房使用權(quán)而獲得回報(bào)的宅基地靈活經(jīng)營(yíng)方式，既對(duì)城市消費(fèi)群體產(chǎn)生巨大的吸引力，而且農(nóng)民的管理與服務(wù)收入增加也是顯著的。

任何一種新事物都可能存在各種不同認(rèn)識(shí)的困惑與操作層面的問題，杭州所謂“小產(chǎn)權(quán)房”的經(jīng)營(yíng)性運(yùn)作也是如此：其一，浙江的“村中城”小產(chǎn)權(quán)房運(yùn)作并未違反國(guó)家土地政策，不占國(guó)家一分農(nóng)用耕地，反而政策杠桿的運(yùn)用有利于利用社會(huì)資金及農(nóng)民宅基地的整合開發(fā)來提高土地的使用價(jià)值和經(jīng)濟(jì)收益，加快農(nóng)村面貌的改變。要保障農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”的順暢運(yùn)行，“小產(chǎn)權(quán)房”必須獲得法律層面的肯定與保護(hù)；其二，一些投機(jī)者利用30年使用權(quán)的“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行非規(guī)范性運(yùn)作；其三，受“城中村”在房子定價(jià)、利益切割、國(guó)家制度保障方面一系列政策的影響，浙江的“村中城”的“小產(chǎn)權(quán)房”在觀念、制度、政策諸方面也存在困惑，并受到限制與沖擊；其四，杭州的“聯(lián)眾模式”具有地區(qū)性特色，受一定的經(jīng)濟(jì)、交通、文化、環(huán)境等因素的制約，并不一定適合所有地區(qū)。由于杭州“聯(lián)眾模式”的鄉(xiāng)村城市化，“小產(chǎn)權(quán)房”的經(jīng)營(yíng)性開發(fā)與運(yùn)作并不直接對(duì)城市房?jī)r(jià)形成沖擊，同時(shí)也不會(huì)對(duì)城市的房地產(chǎn)土地稅收形成影響與沖擊。

四、農(nóng)村“村中城”建設(shè)的戰(zhàn)略性意義

為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，浙江省和杭州市政府在制度創(chuàng)新、法律規(guī)范、政府服務(wù)等方面作了大量的試驗(yàn)與探索。近十年來，浙江在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)踐中，政府從本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和區(qū)域文化現(xiàn)狀出發(fā)，運(yùn)用政策杠桿探索符合浙江農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的土地經(jīng)營(yíng)模式，在中央關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的精神指導(dǎo)下，在不改變農(nóng)民宅基地性質(zhì)及保證農(nóng)民享有宅基地“用益物權(quán)”的前提下，運(yùn)用政策杠桿允許社會(huì)資本（投資公司）幫助農(nóng)民，將農(nóng)民的宅基地和集體用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)性的資本運(yùn)作，使農(nóng)民和政府（國(guó)家）在不進(jìn)行大量資金投入的情況下，借用社會(huì)資本進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性運(yùn)作來提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益，使浙江在新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐中探索出了一條符合浙江農(nóng)村實(shí)際的具有“村中城”特色的土地使用權(quán)經(jīng)營(yíng)化的新路子。所謂“村中城”是指基于農(nóng)村宅基地商業(yè)化運(yùn)作的整體性開發(fā)與建設(shè)，因而“村中城”有利于形成城鄉(xiāng)互動(dòng)式的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合。

1.“村中城”建設(shè)有利于加快城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程

工業(yè)化和后工業(yè)化國(guó)家建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)就是重城市發(fā)展而輕鄉(xiāng)村建設(shè)的錯(cuò)誤傾向，以至城鄉(xiāng)間差別不斷擴(kuò)大而導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)滯后，進(jìn)而又反過來制約了城市化的快速推進(jìn)。對(duì)宅基地政策靈活性地予以調(diào)整，在不違反其土地屬性的同時(shí)激活土地的使用價(jià)值，就能使農(nóng)民得到更多本該得到的土地權(quán)益。浙江農(nóng)村“村中城”建設(shè)的實(shí)踐表明，若政府在管理觀念與管理方式上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，我國(guó)城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)方面存在的矛盾沖突就能得到緩和。

2.“村中城”建設(shè)增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)渠道，減輕了城市就業(yè)壓力

中國(guó)的城市化、工業(yè)化及城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，必須基于中國(guó)農(nóng)村的土地資源、勞動(dòng)力資源等狀況。我國(guó)每年需解決就業(yè)和下崗再就業(yè)的勞動(dòng)力約為1500-2000萬(wàn)，每年還約有600萬(wàn)大學(xué)畢業(yè)生要就業(yè)。目前全國(guó)已有約2.2億農(nóng)民在城市就業(yè)，約1.2億農(nóng)民在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，顯然依賴城市安排就業(yè)難以充分解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)的問題，而必須拓寬思路尋找新的就業(yè)途徑。鄉(xiāng)村區(qū)域的“村中城”建設(shè)需要一批有文化和現(xiàn)代素質(zhì)的建設(shè)者?！按逯谐恰钡慕ㄔO(shè)可以為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供一條充分就業(yè)的渠道，而“村中城”的逐步繁榮同時(shí)也會(huì)吸引大批農(nóng)村勞動(dòng)力和大學(xué)生。

3.“村中城”建設(shè)有利于調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及城鄉(xiāng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨著剩余勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)性調(diào)整?！按逯谐恰睉?zhàn)略是試圖利用農(nóng)村相對(duì)富裕的土地及農(nóng)產(chǎn)品資源，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向服務(wù)、餐飲、休閑、旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展。無疑，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型將為城市生活方式的轉(zhuǎn)變提供可能，將使數(shù)億人有可能回到農(nóng)村享受田園風(fēng)光，享受服務(wù)業(yè)多樣化促成的現(xiàn)代生活方式。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，城市與鄉(xiāng)村約有3-4億人的生活、生產(chǎn)方式將會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，這使“村中城”更有發(fā)展的必要和潛力。城鄉(xiāng)間在經(jīng)濟(jì)層面的互動(dòng)不僅可以彌補(bǔ)兩者之間的發(fā)展差距，也能在政治層面縮小和彌補(bǔ)不平衡及緩解矛盾沖突。

4.“村中城”建設(shè)減輕了城市就業(yè)、住房、人口壓力

近二十多年來，農(nóng)村為城市提供了超過2億人口的勞動(dòng)力，增補(bǔ)了城市勞動(dòng)力的缺口，但同時(shí)增加了城市的資源與環(huán)境壓力。當(dāng)城市擴(kuò)展條件還不充分時(shí)，一部分農(nóng)業(yè)人口在本地解決就業(yè)，顯然能減輕城市的就業(yè)壓力、住房壓力及人口快速增長(zhǎng)的壓力。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，浙江農(nóng)村“三產(chǎn)”服務(wù)業(yè)以鄉(xiāng)村旅游、“農(nóng)家樂”、“村中城”等不同方式解決了數(shù)以百萬(wàn)的農(nóng)村人口就業(yè)。城市人來到農(nóng)村，拉動(dòng)了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)及房屋租賃價(jià)格的提高，城鄉(xiāng)間互補(bǔ)性地協(xié)調(diào)發(fā)展，使具有“村中城”特色的新農(nóng)村建設(shè)及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展更具有持續(xù)性與效益性。

5.“村中城”建設(shè)有利于保護(hù)環(huán)境和提高生活質(zhì)量

城市人出行大多依靠機(jī)動(dòng)車輛，人們的住所在冬夏大多依靠空調(diào)，加上城市人口過度集中造成的交通阻塞，使城市環(huán)境負(fù)擔(dān)和運(yùn)行成本不斷增大。而適度的城市人口季節(jié)性地流動(dòng)到農(nóng)村居住，減少了城市的擁擠，降低了城市的碳排放量，有效地減緩了城市的環(huán)境惡化問題。杭州臨安的西天目、湖州莫干山，夏天溫度大致比杭州低6-8度，很多“村中城”甚至夏天不用空調(diào)，而當(dāng)?shù)刎S富的農(nóng)副產(chǎn)品供給及大自然無私的饋贈(zèng)，使人們的生活更加環(huán)保、綠色和健康。

改革開放以來，浙江農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)已發(fā)生了巨大的變革。可以相信，伴隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，“村中城”的實(shí)踐和創(chuàng)新仍將繼續(xù)。為此，各級(jí)政府必須要發(fā)揮執(zhí)政黨的政治優(yōu)勢(shì)，以保障農(nóng)民利益為第一要義，還權(quán)于民，還利于民，使農(nóng)民從宅基地資本化經(jīng)營(yíng)中獲得經(jīng)濟(jì)權(quán)益，以促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。□