蘇號(hào)朋

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院,北京100029)

食品安全直接影響到人民的健康與生命,關(guān)系到國(guó)家的穩(wěn)定和社會(huì)的和諧。近年來(lái),我國(guó)食品安全事故屢屢發(fā)生,且危害程度非常嚴(yán)重,食品安全已經(jīng)成為社會(huì)各界普遍關(guān)注的問(wèn)題,我國(guó)加快了食品安全立法與食品安全監(jiān)管的步伐。2009年6月1日施行的《食品安全法》是我國(guó)食品安全的基本法。該法就食品安全監(jiān)管作了較為詳細(xì)的規(guī)定,試圖仿照西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)建立從“農(nóng)田到餐桌”的無(wú)縫監(jiān)管模式。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),該法的實(shí)施將為我國(guó)提高食品安全監(jiān)管水平提供基本的法律保障。但是,如果認(rèn)為一部法律的實(shí)施就能根本性地改善我國(guó)的食品安全狀況,那就有些天方夜譚了。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)對(duì)食品安全監(jiān)管的歷史觀察,它們無(wú)不是通過(guò)長(zhǎng)期的探索,往往也是在重大食品安全事故的促使下,才建立起較為完善的監(jiān)管體系。因此,我國(guó)對(duì)食品安全的監(jiān)管只是剛剛起步,仍然存在許多不足與缺陷。本文擬在尊重我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上,適當(dāng)借鑒國(guó)外監(jiān)管經(jīng)驗(yàn),從食品安全立法體系、食品安全監(jiān)管模式和食品安全監(jiān)管措施三個(gè)方面對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行檢討。

一、我國(guó)食品安全立法體系之檢討

隨著《食品安全法》的施行,我國(guó)由法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章組成的食品安全立法體系初步形成。

在這一立法體系中,法律主要包括《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、《農(nóng)業(yè)法》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《動(dòng)物防疫法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》、《漁業(yè)法》、《種子法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》;行政法規(guī)主要包括《食品安全法實(shí)施條例》(新通過(guò)立法①)、《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》、《生豬屠宰管理?xiàng)l例》、《食鹽專營(yíng)辦法》、《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《學(xué)校衛(wèi)生條例》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《獸藥管理?xiàng)l例》、《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》、《糧食流通管理?xiàng)l例》、《糧食收購(gòu)條例》、《認(rèn)證認(rèn)可條例》;部門(mén)規(guī)章主要包括《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》(新通過(guò)立法)、《食品流通許可證管理辦法》(新通過(guò)立法)、《衛(wèi)生行政許可管理辦法》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則(試行)》、《生豬定點(diǎn)屠宰廠(場(chǎng))病害豬無(wú)害化處理管理辦法》、《水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理規(guī)定》、《集貿(mào)市場(chǎng)食品衛(wèi)生管理規(guī)范》、《消毒管理辦法》、《農(nóng)藥限制使用管理規(guī)定》、《食用菌菌種管理辦法》、《動(dòng)物免疫標(biāo)識(shí)管理辦法》、《無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》、《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》、《食品添加劑衛(wèi)生管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》、《餐飲業(yè)食品衛(wèi)生管理辦法》、《食物中毒事故處理辦法》、《飼料添加劑和添加劑預(yù)混合飼料產(chǎn)品批準(zhǔn)文號(hào)管理辦法》、《食品廣告發(fā)布暫行規(guī)定》、《學(xué)生集體用餐衛(wèi)生監(jiān)督辦法》、《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》、《保健食品管理辦法》、《街頭食品衛(wèi)生管理暫行辦法》、《綠色食品標(biāo)志管理辦法》、《衛(wèi)生監(jiān)督員管理辦法》、《陶瓷食具容器衛(wèi)生管理辦法》、《食品包裝用原紙衛(wèi)生管理辦法》、《食品容器內(nèi)壁涂料衛(wèi)生管理辦法》、《食品用橡膠制品衛(wèi)生管理辦法》、《蜂蜜衛(wèi)生管理辦法》、《食糖衛(wèi)生管理辦法》、《食用植物油衛(wèi)生管理辦法》等。

就規(guī)范內(nèi)容而言,上述立法文件大致可以分為如下幾類:(1)實(shí)施食品安全監(jiān)管的基本法,即《食品安全法》及其實(shí)施條例;(2)就食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的特定環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)管的立法,如《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》;(3)就特定類型食品進(jìn)行安全監(jiān)管的立法,如《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》;(4)就與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)管的立法,如《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》;(5)并非專門(mén)用于食品安全監(jiān)管,但仍然作為食品安全監(jiān)管依據(jù)的立法,如《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、《動(dòng)物防疫法》;(6)其他相關(guān)立法,如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》。

在這一立法體系中,《食品安全法》處于核心地位。該法的如下規(guī)定極大地提高了我國(guó)食品安全監(jiān)管水平:(1)對(duì)“食品”、“食品安全”、“食品添加劑”、“用于食品的包裝材料和容器”、“用于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備”、“食品安全事故”等重要概念下了定義,從而為行政機(jī)關(guān)明確了監(jiān)管對(duì)象和執(zhí)法范圍(第99條);(2)該法對(duì)整個(gè)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)鏈進(jìn)行了全程監(jiān)管,即所謂的“從農(nóng)田到餐桌”的監(jiān)管(第2條);(3)為了提高監(jiān)管權(quán)威,加強(qiáng)監(jiān)管效率,協(xié)調(diào)部門(mén)執(zhí)法,特別設(shè)立食品安全委員會(huì)(第4條);(4)為了避免出現(xiàn)監(jiān)管真空和交叉,明確了各個(gè)負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管職責(zé)的機(jī)關(guān)監(jiān)督管理的范圍(第4條);(5)首次規(guī)定了食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估(第2章)、食品召回(第53條)等制度,完善了監(jiān)管內(nèi)容,既防患于未然,又亡羊補(bǔ)牢;(6)通過(guò)制度設(shè)計(jì),提高食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的違法成本,加強(qiáng)了對(duì)消費(fèi)者的保護(hù),如消費(fèi)者可以要求生產(chǎn)或銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)者或銷售者支付相當(dāng)于價(jià)款10倍的賠償金(第96條);[1]P114(7)以食品安全標(biāo)準(zhǔn)作為唯一的食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),細(xì)化了標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容,避免了現(xiàn)存的政出多門(mén),多種食品標(biāo)準(zhǔn)并存的混亂局面(第19條);(8)強(qiáng)化了信息發(fā)布制度,提高了食品安全的透明度(第82條);(9)取消了免檢這一不合理的監(jiān)管制度(第60條);(10)充分重視科學(xué),如規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)和支持開(kāi)展與食品安全有關(guān)的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究(第9條)、將食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)食品安全實(shí)施監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)(第16條)。

2009年7月20日施行的《食品安全法實(shí)施條例》進(jìn)一步補(bǔ)充、完善和細(xì)化了《食品安全法》的規(guī)定,具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性、針對(duì)性和操作性。

就立法數(shù)量和規(guī)范內(nèi)容觀察,我國(guó)食品安全監(jiān)管已經(jīng)有了最基本的法律保障,從而使相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作可以依法進(jìn)行。筆者認(rèn)為,這一立法體系可以大致描述為“傘狀”結(jié)構(gòu),從橫向和縱向兩個(gè)方面對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管。橫向式的立法是指覆蓋所有食品或是一組食品的某一方面的立法;而縱向式立法則是針對(duì)某項(xiàng)產(chǎn)品或是適用于某一食品的所有相關(guān)的具體標(biāo)準(zhǔn)。[2]P17前者如關(guān)于流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管、食品安全事故反應(yīng)、農(nóng)藥、食品容器、添加劑、標(biāo)簽等的規(guī)定,后者如關(guān)于乳品、食鹽、轉(zhuǎn)基因食品等的規(guī)定。而處于傘端的則是作為食品安全監(jiān)管基本法的《食品安全法》。

不過(guò),這把食品安全監(jiān)管立法之“傘”并非完全能夠遮風(fēng)避雨,原因在于它仍然存在結(jié)構(gòu)性缺陷,主要體現(xiàn)為三個(gè)方面:(1)立法新舊不一,存在不夠協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的問(wèn)題。由于《食品安全法》剛剛實(shí)施不久,而作為各行政機(jī)關(guān)監(jiān)管依據(jù)的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章卻絕大多數(shù)是在《食品安全法》施行之前制定的。由于時(shí)間的原因,這些行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章尚未得到及時(shí)的修改,這勢(shì)必造成作為食品安全監(jiān)管基本法的《食品安全法》與其他行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章之間在立法內(nèi)容不一致、影響監(jiān)管效果的問(wèn)題;(2)立法層級(jí)普遍偏低且缺乏相互間的銜接、配合。我國(guó)有關(guān)食品安全的絕大多數(shù)監(jiān)管立法均為部門(mén)規(guī)章,它們往往是由某一部委制定,各自為政,銜接、配合不夠,容易導(dǎo)致部門(mén)協(xié)調(diào)上的困難,不利于我國(guó)實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管中的“無(wú)縫連接”;(3)不少立法需要進(jìn)行整合。例如,我國(guó)關(guān)于食品容器的部門(mén)規(guī)章就有《陶瓷食具容器衛(wèi)生管理辦法》、《鋁制食具容器衛(wèi)生管理辦法》、《食品容器內(nèi)壁涂料衛(wèi)生管理辦法》等數(shù)個(gè),完全可以將其合并入一個(gè)法律文件之中。這樣的情形在食品安全監(jiān)管立法體系中并不罕見(jiàn),在食鹽、農(nóng)藥、轉(zhuǎn)基因食品等領(lǐng)域都可以發(fā)現(xiàn)。這樣的立法模式既降低了立法效率,又容易出現(xiàn)相互重復(fù)或者不一致的內(nèi)容,因此有必要在今后的立(修)法過(guò)程中避免這一現(xiàn)象。國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局為了貫徹落實(shí)《食品安全法》及其實(shí)施條例,確保餐飲服務(wù)食品安全,在2009年下半年起草了《餐飲服務(wù)食品安全管理辦法》、《學(xué)生集體用餐食品安全監(jiān)督辦法》、《餐飲服務(wù)食品安全行政處罰辦法》、《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理程序》和《餐飲服務(wù)食品安全行政執(zhí)法文書(shū)規(guī)范》五個(gè)部門(mén)規(guī)章。之后該局決定將上述五個(gè)規(guī)章歸并整合為《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》,并公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)。②國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的這一做法值得肯定,并應(yīng)為其他相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所借鑒;(4)在基于《食品安全法》建立的監(jiān)管模式中,有些監(jiān)管環(huán)節(jié)尚未建立相應(yīng)的具體執(zhí)法依據(jù)。依《食品安全法》的規(guī)定,進(jìn)行食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是衛(wèi)生行政部門(mén),具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)是質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)、工商行政管理部門(mén)、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)。目前,除國(guó)家工商總局制定了《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》、《食品流通許可證管理辦法》,其他部門(mén)尚未制定一些重要的執(zhí)法依據(jù),包括《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》、《食品安全事故調(diào)查處理辦法》、《食品生產(chǎn)許可證管理辦法》。(5)對(duì)某些類型食品的監(jiān)管尚未規(guī)定或規(guī)定不夠全面。在這方面最突出表現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是對(duì)兒童食品缺乏立法;二是未就酒類食品的監(jiān)管作出全面立法。

基于上述分析,筆者認(rèn)為,我國(guó)食品安全立法應(yīng)當(dāng)作如下改進(jìn):(1)中央政府各相關(guān)部門(mén)及各省應(yīng)當(dāng)盡快完成《食品安全法》配套法律的立法工作,使食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的各環(huán)節(jié)監(jiān)管均有相應(yīng)的法律依據(jù);(2)因《食品安全法》的實(shí)施,應(yīng)全面更新該法實(shí)施之前的相關(guān)立法內(nèi)容,使其在立法原則、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和措施等方面符合《食品安全法》的要求;(3)跟蹤食品技術(shù)的發(fā)展,及時(shí)修改相應(yīng)立法,避免出現(xiàn)監(jiān)管真空;(4)整合立法內(nèi)容,提高立法效率,盡可能使同一類型的監(jiān)管對(duì)象列入一部法律作出規(guī)定(如食品容器、標(biāo)簽、廣告、農(nóng)藥、轉(zhuǎn)基因食品);(5)提高立法層級(jí),將重要領(lǐng)域的監(jiān)管立法由部門(mén)規(guī)章提升為行政法規(guī),如針對(duì)食品生產(chǎn)(經(jīng)營(yíng))許可證、保健品、飲用酒的監(jiān)管立法;(6)盡快完善立法體系,避免立法真空,研擬兒童食品立法。

二、我國(guó)食品安全監(jiān)管模式之檢討

《食品安全法》第4條就中央政府層面的食品安全監(jiān)管模式作出如下規(guī)定:國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì),其工作職責(zé)由國(guó)務(wù)院規(guī)定。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé),負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定,組織查處食品安全重大事故。國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé),分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。

另外,根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》、《生豬屠宰管理?xiàng)l例》、《食鹽專營(yíng)辦法》、《酒類流通管理辦法》等的規(guī)定,特定食品安全的監(jiān)管部門(mén)還包括農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)(農(nóng)產(chǎn)品、轉(zhuǎn)基因生物)、畜牧獸醫(yī)主管部門(mén)(乳品)、商務(wù)主管部門(mén)(生豬屠宰、酒類流通)、工業(yè)與信息化部(食鹽)。

由此可見(jiàn),就中央政府層面,負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的部門(mén)及其職責(zé)包括:(1)食品安全委員會(huì),該機(jī)構(gòu)尚未成立,具體職責(zé)亦未確定;(2)衛(wèi)生行政部門(mén),承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé);(3)質(zhì)量監(jiān)督部門(mén),負(fù)責(zé)對(duì)食品生產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督管理;(4)工商行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)食品流通實(shí)施監(jiān)督管理;(5)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理;(6)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)、商務(wù)主管部門(mén)、工業(yè)與信息化部則就特定食品生產(chǎn)或流通環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)督管理。因此,在中央政府層面,食品安全監(jiān)管由七個(gè)部門(mén)直接負(fù)責(zé):衛(wèi)生部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、工業(yè)與信息化部。

《食品安全法》第5、6條就地方政府層面的食品安全監(jiān)管模式作出如下規(guī)定:縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作,建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制;統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作;完善、落實(shí)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制,對(duì)食品安全監(jiān)督管理部門(mén)進(jìn)行評(píng)議、考核?？h級(jí)以上地方人民政府依照本法和國(guó)務(wù)院的規(guī)定確定本級(jí)衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)?？h級(jí)以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作,并應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通、密切配合。上級(jí)人民政府所屬部門(mén)在下級(jí)行政區(qū)域設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)下,依法做好食品安全監(jiān)督管理工作。根據(jù)上述規(guī)定,地方政府應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)氐氖称钒踩O(jiān)管負(fù)總責(zé),相關(guān)部門(mén)既要分工負(fù)責(zé),又要相互配合。

《食品安全法》確立的這一食品安全監(jiān)管模式可以描述為“分段監(jiān)管為主,品種監(jiān)管為輔”,即絕大多數(shù)食品的安全監(jiān)管由不同行政機(jī)關(guān)分段(生產(chǎn)、流通、消費(fèi))監(jiān)管,少數(shù)品種的食品則由某一部門(mén)全程監(jiān)管(如食鹽、農(nóng)產(chǎn)品)。這一模式是以2004年9月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》為基礎(chǔ),于2005年后形成的,并以國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局的成立為標(biāo)志。[3]P7不過(guò),在設(shè)計(jì)之初,各部門(mén)職責(zé)與《食品安全法》的規(guī)定并不完全一致,其主要內(nèi)容是:農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)初級(jí)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管,質(zhì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管,工商部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管,衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管,食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。這種分段監(jiān)管模式既借鑒了國(guó)外監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)(如食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)的設(shè)立即參考了美國(guó)食品藥品管理局的模式),又尊重了我國(guó)國(guó)情,充分考慮了各個(gè)職能部門(mén)在食品鏈中的傳統(tǒng)地位和專業(yè)優(yōu)勢(shì),具有其合理性。不過(guò),分段式監(jiān)管體制要高效運(yùn)轉(zhuǎn)是需要許多前提條件的,如信息溝通順暢、檢測(cè)資源充分共享、相鄰環(huán)節(jié)監(jiān)管責(zé)任無(wú)縫對(duì)接、執(zhí)法行動(dòng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等。[3]P7但是,眾多食品安全事故的發(fā)生表明,這些條件未能得到滿足,因此這種模式未能充分發(fā)揮作用,尤其是曾經(jīng)被寄予厚望的食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)由于成立時(shí)間短,機(jī)構(gòu)內(nèi)部資源配置不到位,以及原藥監(jiān)部門(mén)網(wǎng)絡(luò)體系單薄,無(wú)法實(shí)施對(duì)食品領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)控,該機(jī)構(gòu)一直未能很好地履行職責(zé),致使我國(guó)食品安全監(jiān)管體系沒(méi)有形成一個(gè)強(qiáng)有力的指揮中心。在2005年的“阜陽(yáng)奶粉”事件中,食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)的監(jiān)管不到位的問(wèn)題已暴露無(wú)遺,這也成為日后監(jiān)管制度變革的一個(gè)主要原因。2008年3月,國(guó)務(wù)院開(kāi)始了新一輪的機(jī)構(gòu)改革。在這次改革中,中央政府層面的食品安全監(jiān)管制度發(fā)生了重大變化,衛(wèi)生行政部門(mén)成為食品安全綜合協(xié)調(diào)的總指揮,憑借其專業(yè)背景和執(zhí)法力量重新獲得全國(guó)食品安全監(jiān)管體系的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),而《食品安全法》則確認(rèn)了這一變革。

《食品安全法》設(shè)計(jì)的食品安全監(jiān)管模式具有如下特點(diǎn):(1)建立了“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管,食品從生產(chǎn)、流通到消費(fèi)均有相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu);(2)不僅對(duì)食品進(jìn)行監(jiān)管,而且還對(duì)與食品相關(guān)的產(chǎn)品或活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管,包括食品添加劑的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng);用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工業(yè)、設(shè)備的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng);食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者使用食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品;對(duì)食品添加劑和食品相關(guān)產(chǎn)品的安全管理;(3)衛(wèi)生行政部門(mén)承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé),質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)分段負(fù)責(zé);(4)要求各監(jiān)管部門(mén)之間加強(qiáng)溝通,密切配合;(5)要求縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作,從而明確了地方政府在食品監(jiān)管上的職責(zé),并為重大食品安全事故責(zé)任追究提供了法律依據(jù);(6)接受了數(shù)次重大食品安全事故的教訓(xùn),特別是建立了食品安全事故處理機(jī)制。

出于對(duì)以往的“分段監(jiān)管”模式的不信任,而《食品安全法》又未對(duì)此作根本上改變,所以許多人對(duì)該法關(guān)于行政監(jiān)管模式的設(shè)計(jì)表示了質(zhì)疑和反對(duì),認(rèn)為在分段監(jiān)管模式下,衛(wèi)生部是否具備足夠的權(quán)力與資源履行“綜合協(xié)調(diào)”的職能。雖然該法規(guī)定設(shè)立食品安全委員會(huì),但能否因此有效彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞仍有待觀察。③

筆者認(rèn)為,《食品安全法》設(shè)計(jì)的食品安全監(jiān)管架構(gòu)雖然延續(xù)了“分段監(jiān)管”模式,但并非一成不變地被動(dòng)接受,而是做了相當(dāng)程度的改進(jìn),是目前可以接受的方案。筆者認(rèn)為,這一框架建立在以下判斷的基礎(chǔ)之上:(1)尊重相關(guān)行政機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)監(jiān)管領(lǐng)域。早在《食品衛(wèi)生法》的規(guī)定下,衛(wèi)生行政部門(mén)就是食品安全的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu),而質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)和工商行政管理部門(mén)分別負(fù)責(zé)監(jiān)管食品生產(chǎn)和食品流通亦與其傳統(tǒng)的職責(zé)范圍相符;(2)鑒于食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)的先天不足及此前在食品安全監(jiān)管中的疏失,雖然該機(jī)構(gòu)本應(yīng)成為食品安全監(jiān)管的主要乃至統(tǒng)籌機(jī)構(gòu),但《食品安全法》卻僅安排其負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)活動(dòng)的監(jiān)管,的確名不符實(shí),也造成了該機(jī)構(gòu)日益尷尬的地位。不過(guò),由于該機(jī)構(gòu)難以擔(dān)當(dāng)重任,讓其參與食品安全監(jiān)管中并非最重要的餐飲服務(wù)活動(dòng)確是無(wú)奈之舉;(3)在整個(gè)食品鏈中,各職能部門(mén)的監(jiān)管范圍較為確定,改變了以往模糊不清的局面,質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)各自負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)、食品流通和餐飲服務(wù)活動(dòng)的監(jiān)管,應(yīng)當(dāng)說(shuō)分工較為清晰;(4)出于對(duì)衛(wèi)生行政部門(mén)的信任,《食品安全法》賦予其食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。應(yīng)當(dāng)說(shuō),就專業(yè)能力和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)而言,該部門(mén)是我國(guó)目前政府機(jī)構(gòu)中最適合擔(dān)當(dāng)這一角色的。另外,為了避免衛(wèi)生行政部門(mén)的權(quán)威受到挑戰(zhàn),《食品安全法》特別設(shè)立食品安全委員會(huì),作為最高級(jí)別的食品安全監(jiān)管統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)。

當(dāng)然,這一監(jiān)管模式并非完美無(wú)缺,它畢竟是在沒(méi)有根本性地改變被人詬病的“分段監(jiān)管”模式的基礎(chǔ)上建立的,因此需要在運(yùn)行過(guò)程中不斷進(jìn)行磨合,對(duì)出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行修正。目前最需要進(jìn)行的工作是:(1)盡快建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。到目前為止,國(guó)家食品安全委員會(huì)尚未成立,這不能不說(shuō)是一件非常遺憾的事情。為了切實(shí)貫徹《食品安全法》有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)定,提高食品安全監(jiān)管的權(quán)威,增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政府的信心,應(yīng)當(dāng)盡快成立國(guó)家食品安全委員會(huì),各地政府亦應(yīng)成立本地的食品安全委員會(huì);(2)要注重安排食品安全委員會(huì)與衛(wèi)生行政部門(mén)在職責(zé)范圍上的區(qū)別與銜接。筆者認(rèn)為,食品安全委員會(huì)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)食品安全決策,尤其是在食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全事故處置方面掌握決定權(quán)。該委員會(huì)成立后,宜將其辦事機(jī)構(gòu)放在衛(wèi)生行政部門(mén)。(3)盡快確定各機(jī)構(gòu)的食品安全監(jiān)管職責(zé)。目前,有些地方政府在食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)及分工上并不完全符合《食品安全法》的規(guī)定。為了達(dá)到《食品安全法》的要求,這些地方應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革時(shí),調(diào)整機(jī)構(gòu)職責(zé),建立分工明確、符合法律要求的監(jiān)管模式;(4)認(rèn)真研究各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與配合。在分段監(jiān)管模式之下,各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的相互銜接與配合對(duì)完成食品安全監(jiān)管的“無(wú)縫連接”至關(guān)重要。

三、我國(guó)食品安全監(jiān)管制度與措施之檢討

在食品安全監(jiān)管制度方面,《食品安全法》主要設(shè)計(jì)了如下內(nèi)容:(1)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度;(2)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度;(3)食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定制度;(4)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度;(5)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程的監(jiān)管制度;(6)食品安全追溯制度;(7)食品檢驗(yàn)制度;(8)食品進(jìn)出口檢驗(yàn)制度;(9)食品安全事故處置制度;(10)食品安全信息統(tǒng)一公布制度。

在食品安全監(jiān)管措施方面,《食品安全法》主要設(shè)計(jì)了如下內(nèi)容:(1)進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查;(2)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn);(3)查閱、復(fù)制有關(guān)合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關(guān)資料;(4)查封、扣押有證據(jù)證明不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品,違法使用的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品,以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者被污染的工具、設(shè)備;(5)查封違法從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的場(chǎng)所;(6)沒(méi)收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品;(7)罰款;(8)責(zé)令改正,予以警告;責(zé)令停產(chǎn)停業(yè),吊銷許可證;(9)責(zé)令召回不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或停止經(jīng)營(yíng)。

這是我國(guó)首次如此全面、具體地規(guī)定食品安全監(jiān)管制度和措施,其意義非常重大。雖然《食品安全法》未就食品安全監(jiān)管的基本原則作出明確規(guī)定,但其具體規(guī)范體現(xiàn)出了已被發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)普遍接受的監(jiān)管準(zhǔn)則。早在2002年,歐盟《通用(一般)食品法》就確立基本原則:風(fēng)險(xiǎn)分析原則、預(yù)防原則、保護(hù)消費(fèi)者利益原則和透明度原則。[1]P112我國(guó)《食品安全法》第二章規(guī)定了食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估,確立了風(fēng)險(xiǎn)分析原則;該法要求對(duì)食品生產(chǎn)的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管,尤其是建立了不安全食品召回制度,確立了保護(hù)消費(fèi)者利益原則;該法明確規(guī)定建立食品安全信息統(tǒng)一公布制度,要求公布的信息應(yīng)當(dāng)做到準(zhǔn)確、及時(shí)、客觀,確立了透明度原則?？梢?jiàn),我國(guó)食品安全監(jiān)管制度和措施體現(xiàn)出了先進(jìn)理念,改變了過(guò)去那種僅注重事后彌補(bǔ),不注重事前風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估的落后做法,是監(jiān)管思維的根本性轉(zhuǎn)變。

不過(guò),我國(guó)《食品安全法》沒(méi)有建立預(yù)防原則,有些美中不足。預(yù)防原則亦為歐盟《通用(一般)食品法》確立的食品法原則,即在某些情況下,基于對(duì)現(xiàn)有信息的評(píng)估,認(rèn)定存在對(duì)健康構(gòu)成有害性結(jié)果的可能性,但這種結(jié)論尚存在科學(xué)的不確定性,在等待進(jìn)一步的科學(xué)信息之前,政府有權(quán)采取臨時(shí)性風(fēng)險(xiǎn)管理措施以保證高標(biāo)準(zhǔn)的健康保護(hù)。[1]P112根據(jù)《食品安全法》第16條的規(guī)定,只有當(dāng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果得出食品不安全結(jié)論時(shí),監(jiān)管部門(mén)才能采取相應(yīng)措施。很明顯,我國(guó)在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)域沒(méi)有采納預(yù)防原則。筆者認(rèn)為,雖然歐盟對(duì)這一原則的堅(jiān)持與貫徹引發(fā)了某些國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端,但歐盟仍然沒(méi)有改變其立場(chǎng),以保護(hù)消費(fèi)者利益。我國(guó)食品安全立法也應(yīng)當(dāng)從保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的立場(chǎng)出發(fā),逐步將預(yù)防原則接受為我國(guó)食品安全監(jiān)管的指導(dǎo)原則,從而在一些風(fēng)險(xiǎn)不確定的食品進(jìn)口到我國(guó)時(shí),可以該原則為依據(jù)采取監(jiān)管措施。

在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域,科學(xué)的作用不可替代。因此,讓科學(xué)家參與相關(guān)監(jiān)管程序不可避免。我國(guó)《食品安全法》亦就此作出了規(guī)定,如食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)是由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營(yíng)養(yǎng)等方面的專家組成的,負(fù)責(zé)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;再如該法規(guī)定食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)審查通過(guò),而該委員會(huì)主要由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營(yíng)養(yǎng)等方面的專家組成。不過(guò),由于《食品安全法》對(duì)兩個(gè)委員會(huì)的組成規(guī)定較為簡(jiǎn)略,在具體運(yùn)作中如何保證委員會(huì)成員的獨(dú)立性及杜絕利益關(guān)系,就成為需要解決的問(wèn)題。

結(jié)語(yǔ)

《食品安全法》及其實(shí)施條例的施行,大大提高了我國(guó)食品安全監(jiān)管水平。但是,好的法律未必能夠有好的執(zhí)法效果,這在我國(guó)已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮,更何況《食品安全法》本身亦有其不足之處。因此,如何將食品安全監(jiān)管真正落到實(shí)處,尊重科學(xué),嚴(yán)格執(zhí)法,仍然是一個(gè)嚴(yán)峻的課題。

注釋:

① 本文所稱“新通過(guò)立法”是指《食品安全法》施行后新制定或修改的立法。

② 參見(jiàn)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局:《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》公開(kāi)征求意見(jiàn),載國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局網(wǎng)站:http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0014/40595.html(2009/10/18)。

③ 參見(jiàn)劉京京:《國(guó)家食品安全委員會(huì)即將成立》,財(cái)經(jīng)網(wǎng)://www.caijing.com.cn/2009-04-13/110142197.html(2009/10/14)。

[1] 韓永紅.歐盟食品安全法評(píng)析[J].延邊大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2008,6.

[2] 孫娟娟.歐盟食品安全監(jiān)管的理論與實(shí)踐[J].太平洋學(xué)報(bào),2008,7.

[3] 周清杰.論食品安全監(jiān)管中的北京模式[J].中國(guó)工商管理研究,2009,2.