鄒平學

(深圳大學法學院，廣東 深圳 518060)

關于特別行政區(qū)制度研究的若干思考

鄒平學

(深圳大學法學院，廣東 深圳 518060)

目前憲法學界和政治學界有關以特別行政區(qū)制度研究為論題的論著很少，這一現(xiàn)狀與學界對“一國兩制”方針政策、港澳基本法的理論與實踐研究成果十分豐碩相比存在明顯落差，不足以反映特別行政區(qū)制度的重要地位和作用，亦不適應它在港澳相繼成功實施已有十余年并將長期堅持和完善的任務，需要引起高度重視。展開對特別行政區(qū)制度的研究具有多方面的意義和價值，其中如何認識和界定特別行政區(qū)制度在我國社會主義民主政治制度中地位和作用是一個尚未解決的重大問題。

政治制度 特別行政區(qū)制度 國家基本政治制度

一、為什么要重視特別行政區(qū)制度的研究

近代以來的法學、政治學、經濟學以及社會學的論著里，“制度”研究可謂這些學科共有的現(xiàn)象。為什么呢？古希臘的亞里士多德說過，“人是天生的政治動物”，近代的盧梭也說過，“人生來是自由的，卻無往不在枷鎖之中”。其實在現(xiàn)代語境下，我們也不妨說“人是制度動物”，因為不論你是否喜歡制度，你都離不開制度。所有的人、人所組成的社會都離不開各種制度，因此，所有的社會科學都需要研究制度。

著名經濟學家諾斯指出：“制度是一個社會的游戲規(guī)則，或者更正式地，是定義人類交往的人為的約束?！盵1]P78中國有學者認定制度就是關于人們(包括組織)行為的規(guī)則，是關于人們的權力、義務和禁忌的規(guī)則。任何一項制度，從國家憲法到鄉(xiāng)規(guī)民約，都是為人們的行為劃定一個可行和不可行的界限，都是為人們的行為確定一些規(guī)則。有些制度似乎與人們行為無關，但實際上人們可領會到它對行為的約束。①而政治制度是關于政治的游戲規(guī)則或者說規(guī)范體系，這套政治規(guī)范體系的功能是定義、規(guī)范和約束政治行為的，政治行為則是由具有主觀能動性的政治主體(人或組織)來行使的。英國政治學家A·H·伯奇就認為：“可把政治制度簡單地界定為一套政治行為，這套政治行為與另外的政治行為有功能上的關聯(lián)，并且具有時間上的連續(xù)性?！盵2]P19質言之，政治制度就是“政治社會領域中要求政治實體遵行的各類準則(或規(guī)范)”，[3]P4它是規(guī)限在一定歷史條件下形成的政治關系和約束政治主體政治行為的規(guī)范體系。毫無疑問，特別行政區(qū)制度屬于政治制度的范疇，這一政治制度是由全國人大根據憲法以香港、澳門基本法規(guī)定，是“一國兩制、高度自治、港(澳)人治港(澳)”原則的制度化、具體化載體。

特別行政區(qū)制度相繼在香港和澳門付諸實施，迄今已成功運行十多年。特別行政區(qū)制度的成功實踐，充分證明它是中國特色單一制的制度創(chuàng)新，是黨和政府管治好港澳的國家制度，是實現(xiàn)和平統(tǒng)一祖國戰(zhàn)略思想、解決歷史遺留問題的憲制安排，必將為和平解決臺灣問題提供有益探索。盡管沒人懷疑這一制度的重要地位和作用，但目前國內外學界以特別行政區(qū)制度為研究論題的專門論著很少，從制度角度特別是從國家基本政治制度的視角研究這一制度的論著更是鳳毛麟角。檢索結果表明，目前國內外尚無一本以“特別行政區(qū)制度”為題名的著作，有關的論文也極少。②這使得這一制度的制度基礎、制度價值、制度構成、制度原則及制度運行規(guī)律等等重大問題缺乏系統(tǒng)研究。與此同時，學界對“一國兩制”方針政策、港澳基本法的理論與實踐研究論著堪稱汗牛充棟，筆者認為，這一現(xiàn)狀值得玩味，也需要給予重視，更應當盡快改觀。筆者之所以在此呼吁應重視對特別行政區(qū)制度的研究，有以下幾點理由：

第一，特別行政區(qū)制度是我國憲法、法律所規(guī)定的國家政治制度?！稇椃ā返?1條規(guī)定：“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定。”香港基本法和澳門基本法都分別在序言最后一段規(guī)定：根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國香港(澳門)特別行政區(qū)基本法，規(guī)定香港(澳門)特別行政區(qū)實行的制度，以保障國家對香港(澳門)的基本方針政策的實施。立法法第8條規(guī)定“下列事項只能制定法律：……(三)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；……?！庇纱丝梢姡鳛橐豁棏椃ê蛻椃ㄐ苑删o予規(guī)定的如此重要的國家政治制度，我們沒有理由在學術研究中忽視它、輕視它。

第二，特別行政區(qū)制度是根據我國憲法和憲法性法律制定的，它一開始就是中國政治制度、憲政體制的有機組成部分。政治制度具有多層次的結構，“是一個廣涵的、龐雜的體系，既包含那些根本性的制度，也包含著各類具體的制度”。它的“內層(核心層)是國體”，“中層是政體(國家政權組織形式)、國家結構形式(單一制或聯(lián)邦制)以及政黨、公民等的基本行為準則；外層是可供政治實體直接操作的各類具體的規(guī)則、程序、方式等。三個層次的關系是外層體現(xiàn)中層、中層體現(xiàn)核心層。同時，核心層制約中層，中層制約外層”。[3]P4根據這一點，我們可以斷言,特別行政區(qū)制度受制于國家的憲政體制、服務于國家的憲政體制。不承認這一點，我們就不可能正確認識特別行政區(qū)制度之內的特區(qū)高度自治權的性質和運行原則，不可能正確把握處理特區(qū)與中央關系的基本原則。

第三，“凡是制度，都具有較強的穩(wěn)定性。朝令夕改、權宜之計，便成不了制度。制度的穩(wěn)定性表現(xiàn)為，制度要求人們反復遵行，不可輕率變更”。[3]P6黨的十五大報告指出“發(fā)展社會主義民主，制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！敝贫人哂械妮^強的穩(wěn)定性的特點，是與制度賴以存在的規(guī)范體系具有的權威性、明確性和穩(wěn)定性相關的。制度要求穩(wěn)定，尤其是政治制度，其穩(wěn)定性更強。重視對特別行政區(qū)制度的研究，一是有助于克服以往“一國兩制”和基本法研究中法律話語、政治話語、意識形態(tài)話語混雜、容易引起爭拗的不足，為建立具有廣泛共識性的基本法理論體系做出智識貢獻。二是有助于在學理上闡明特別行政區(qū)制度一經制定，不宜輕易修改和任意變動的道理。維護政治制度的必要穩(wěn)定性和權威性，是所有政治實體應有的政治理性和政治責任。那種天天鼓吹政制發(fā)展、炒作政治改革，企圖把政治制度作為任意玩塑的泥巴，本身就是非理性、非建設性的行為，是對政治制度具有破壞性的行為。這絕非社會之福、民眾之福。

第四，制度總是需要完善的，制度的穩(wěn)定性固然不意味著它一成不變，政治制度也是如此。政治制度從根本上說是為人服務的，必須符合人的需要，體現(xiàn)人的意志，實現(xiàn)人的利益。政治人是政治制度變革的主體，社會的發(fā)展終究會創(chuàng)造出促使政治人對相關制度進行變革的壓力和動力。但是，政治制度的變革必須保持動態(tài)平衡和循序漸進。因此，政治制度的變革至少有四個原則性因素必須考量：一是變革不能破壞原有制度的穩(wěn)定基礎，政治制度的發(fā)展完善不能脫離實際，不能好高騖遠，更不可能一蹴而就。二是挑戰(zhàn)政治制度的缺陷和不足必須在現(xiàn)有的制度體制內、在現(xiàn)存有效的秩序程序中去挑戰(zhàn)，在現(xiàn)有制度體制外、在現(xiàn)有秩序程序之外去挑戰(zhàn)制度缺陷不是真正的變革，而是革命和破壞。三是變革政治制度、發(fā)展政治制度也必須在現(xiàn)有的制度體制內、在現(xiàn)存有效的秩序程序中去變革和完善，在現(xiàn)有制度體制外、在現(xiàn)有秩序程序之外去追求所謂政制發(fā)展，實質上是另起爐灶，推倒重來。四是政治制度往往構成一個體系或者制度群，改革某一政治制度，必須考慮到它與所處的內層及外層其他政治制度的匹配互動關系。就此而言，特別行政區(qū)制度所包含的一些制度構成如政制體制不是不能發(fā)展和完善的問題，而是如何發(fā)展和完善的問題。因此，研究特別行政區(qū)制度，有助于正確把握特區(qū)政制發(fā)展的基本原則和基本要求。

二、如何認識特別行政區(qū)制度在國家憲政體制中的定位

檢視權威文獻，特別行政區(qū)制度能否作為我國社會主義民主政治制度中的一項基本政治制度，尚未獲得明確認可。1997年黨的十五大政治報告提出要堅持和完善將人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度。2002年的十六大政治報告提出要繼續(xù)堅持和完善這三項政治制度，并對發(fā)展基層民主做了部署。2007年的十七大政治報告則進一步提出要堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進社會主義政治制度自我完善和發(fā)展。這說明目前權威文獻確認的我國的民主政治制度主要是指上述四項制度。

擇取從1997年以來國內出版的16本闡述民族區(qū)域自治制度的代表性著作，不僅書名都以民族區(qū)域自治制度為題名，而且絕大部分著作都明確認定民族區(qū)域自治制度是我國的三大基本政治制度之一，[4]P113部分著作則對民族區(qū)域自治制度與特別行政區(qū)制度做比較研究，但沒有一本著作把特別行政區(qū)制度作為基本政治制度看待，其實兩者的地位、價值、功能理應不分伯仲。檢視從2000以來國內出版的部分學者研究中國政治或政府制度的15本專著或者教材，只有兩本著作設專章闡述特別行政區(qū)制度，③闡述中提及或論及特別行政區(qū)制度的有6本，但均未展開，如楊光斌主編《政治學導論第2版》只在國家結構形式一章中提及特別行政區(qū)制度是一種特殊制度；[5]P112陳振明主編的《政治學——概念、理論和方法》僅談了特別行政區(qū)制度豐富了我國國家結構形式理論。[6]P117其余論著則沒有論及甚至提及，而且也沒有一本論著把特別行政區(qū)制度作為基本政治制度來看待。有的只是將民族區(qū)域自治制度與特別行政區(qū)制度并列為我國單一制的突出特點，或者稱這兩個制度為我國單一制的兩大特色，或者稱特別行政區(qū)制度是一種特殊制度或特殊的地方政府形式。

檢視憲法學界對此的研究，通過收集整理1989年以來國內出版的77種由著名憲法學者主編或編著的各種版本的憲法、憲法學或中國憲法教材以及少量專著，發(fā)現(xiàn)將特別行政區(qū)制度列為國家基本制度范疇并設專章或專節(jié)論及的只有4部著作。④在國家結構形式、地方制度、地方自治制度、基本地方制度、國家權力配置、自治制度及其機構或者行政區(qū)劃等章節(jié)之下專論特別行政區(qū)制度的有近20部，但闡述詳略不一。未設專門的章節(jié)但著作中闡述或提及特別行政區(qū)制度的有10余部。未提及特別行政區(qū)制度”但在相關章節(jié)下專門闡述過特別行政區(qū)、“一國兩制”、一國兩制與港澳基本法、特別行政區(qū)國家機關、特別行政區(qū)自治機關、單一制下的多元化——港澳特區(qū)、特區(qū)自治等內容的有30余部，如許崇德主編《中國憲法》(中國人民大學出版社1989年版)在地方制度內專設一節(jié)論特別行政區(qū)，未提及制度二字。未專門論及上述內容的有7 部，如李步云主編的《憲法比較研究》(法律出版社1998 年版)以及張慶福主編的《憲法學基本理論》(社會科學文獻出版社1994 年版)等。盡管前述著作中有4部著作將之作為國家基本制度進行闡述，還有的著作將特別行政區(qū)制度與民族區(qū)域自治制度并列為一種重要的地方制度，但憲法學界尚無一本著作明確將特別行政區(qū)制度作為國家基本政治制度來加以闡述。筆者也注意到，盡管許崇德、胡錦光、韓大元等編寫的《憲法》就認為民族區(qū)域自治制度是“解決民族問題的基本制度”，“特別行政區(qū)制度”是“實現(xiàn)祖國和平統(tǒng)一的基本方針”；[7]P169王惠巖主編的《政治學原理》第2 版也明確指出，民族區(qū)域自治制度和特別行政區(qū)制度為我國單一制的兩大特色。[8]P130這些都是很有道理的觀點，可惜尚未成為流行的觀點。

再看基本法研究領域，情況基本類似。筆者收集到部分學者撰寫的專論基本法或“一國兩制”法制問題的教材、專著、論文集近50種，無一本著作就特別行政區(qū)制度是我國基本政治制度做出專門闡述，甚至幾乎所有著作只論及“特別行政區(qū)”而沒有提及特別行政區(qū)制度。

綜上所述，可以說，特別行政區(qū)制度是國家基本政治制度這一命題尚未得到國內法學界和政治學界主流觀點的認可，主流的觀點仍然視之為一種特殊的國家結構形式的制度創(chuàng)新、或國家結構的例外形式、或特殊的地方制度或者地方自治制度、或特殊情況和特殊地域內的一種例外等，與前述著作對民族區(qū)域自治制度給予的地位評價有明顯的落差。盡管本文對有關論著的收集并不全面充分，但大致可以預計，其他未收集到的論著對此的闡述情況大同小異。

筆者認為，目前國內學界對特別行政區(qū)制度的研究現(xiàn)狀沒有足夠反映和符合特別行政區(qū)制度作為我國國家結構形式的一種重大制度創(chuàng)新。作為我們黨新時期治國理政、管理好香港和澳門的一種重要的國家管理制度，以及作為實現(xiàn)和平統(tǒng)一祖國戰(zhàn)略思想，解決歷史遺留問題的國家憲政制度安排的重要地位和作用，也與這一制度成功實施十多年的實踐并將長期堅持和完善的目標不相符合。黨的十七大指出，保持港澳長期繁榮穩(wěn)定是黨在新形勢下治國理政面臨的重大課題。毫無疑問，如果說，“一國兩制”理論是中國特色社會主義理論的組成部分，那么特別行政區(qū)制度就應當構成我國國家管理制度的重要組成部分，是中國特色政治文明的重大制度創(chuàng)新；如果說，我國的國家結構形式是具有中國特色的單一制，其中國特色主要表現(xiàn)在它與民族區(qū)域自治制度和特別行政區(qū)制度的結合上，那么特別行政區(qū)制度就應當是與民族區(qū)域自治制度平行的基本政治制度；如果說單一制下的民族區(qū)域自治是新中國解決民族問題的成功模式的話，那么特別行政區(qū)制度則是解決國家統(tǒng)一問題的新創(chuàng)造。目前，學界公認人民代表大會制度是國家的根本政治制度，共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度是國家的基本政治制度，而在《立法法》第8條規(guī)定何種事項只能制定法律的條文中，明確把特別行政區(qū)制度與民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度相提并論，這是特別行政區(qū)制度應當具有和民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度相同法律地位的明證。但是，目前對特別行政區(qū)制度的研究現(xiàn)狀不足以反映它的重要地位和作用，亦不適應它在港澳相繼成功實施已有十余年并將長期堅持和完善的任務。

特別行政區(qū)制度為什么仍不被主流學界視為國家的基本政治制度，原因恐怕有兩點：一是這一制度實施的實踐較短，只有十多年的歷史，還需要更多的實踐來增強人們對它地位和作用的認識。而人民代表大會制度自1954年第一屆全國人大民代表大會召開開始計算，已有五十六年的歷史。民族區(qū)域自治制度的確立可以從1949年的起臨時憲法作用的《共同綱領》里面找到明確的依據。共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度也可以說是從1949年召開的中國人民政治協(xié)商會議為確立的標志。盡管基層群眾性自治組織這一概念首見于1982年制定的現(xiàn)行憲法，但基層群眾性自治制度雛形出現(xiàn)卻是與新中國的建立基本同步?！熬用裎瘑T會作為基層群眾性自治組織的一種形式，在50年代就已存在。早在1950年我國人民代表大會制度還未正式建立的時候，天津就成立了我國的第一個居民委員會”。[9]P222“村民自治及其組織形式——村民委員會，是黨的十一屆三中全會以后隨著我國廣泛而深刻的農村改革而出現(xiàn)并逐步發(fā)展起來的……”。[3]P500二是不排除有人認為特別行政區(qū)制度是權宜之計。產生這一想法無可厚非，因為兩個基本法都在第5條規(guī)定了特區(qū)不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。也就是“一國兩制”政策五十年不變，這樣一來，五十年以后是否會變，人們自然會產生疑問。這個疑問不僅在中國政府宣布將采取“一國兩制”政策解決香港問題時就存在，即使今天這一政策已經開花結果，成功實施十多年后仍然存在。

筆者認為，特別行政區(qū)制度的實踐歷程尚短的問題將隨著時間的推移而改變，而且完全可以預計，這個制度至少將運行五十年。剩下的問題是五十年后會不會有大的改變(這里所說的大的改變特指該制度是否有繼續(xù)存在的必要，而不是指因地因時制宜的小改小革)，我們可以肯定地說，五十年后也不會改變，這是基于以下幾個判斷：

第一，不少史料可以證明，“一國兩制”政策在新中國成立后中國共產黨高層考慮對香港問題的政策立場時就已有雛形，一直延續(xù)至十一屆三中全會后逐步定型，成為和平統(tǒng)一祖國戰(zhàn)略思想的政策表述，它體現(xiàn)了幾代中共領導人的長期戰(zhàn)略思維和決策，是一脈相承的，絕不是權宜之計。

第二，鄧小平同志對此問題有精辟的闡述和論證。1984年6月他在會見香港人士時指出：“核心的問題，決定的因素，是這個政策對不對。如果不對，就可能變。如果是對的，就變不了。進一步說，中國現(xiàn)在實行對外開放、對內搞活經濟的政策，有誰改得了？如果改了，中國百分之八十的人的生活就要下降，我們就會喪失人心。我們的路走對了，人民贊成，就變不了。”[10]P591987年4月16日他在會見香港特別行政區(qū)基本法起草委員會委員時再次鮮明地指出：“今天我想講講不變的問題。就是說，香港在一九九七年回到祖國以后五十年政策不變，包括我們寫的基本法，至少要管五十年。我還要說，五十年后以后更沒有變的必要。香港的地位不變，對香港的政策不變，對澳門的政策也不變，對臺灣的政策按照‘一國兩制’方針解決統(tǒng)一問題后五十年也不變，我們對內開放和對外開放政策也不變。”[10]P2151988年6月3日他在會見“九十年代的中國與世界”國際會議全體與會者時再次重申：“對香港的政策，我們承諾了一九九七年以后五十年不變，這個承諾是鄭重的。為什么說五十年不變呢？這是有根據的，不只是為了安定香港的人心，而是考慮到香港的繁榮和穩(wěn)定同中國的發(fā)展戰(zhàn)略有著密切的關聯(lián)。中國的發(fā)展戰(zhàn)略需要的時間，除了這個世紀的十二年以外，下個世紀還要五十年，那么五十年怎么能變呢？……實際上，五十年只是一個形象的講法，五十年以后也不會變。前五十年是不能變，五十年之后是不需要變”。[10]P267

第三，黨的新一屆領導集體對于繼續(xù)堅定不移地貫徹執(zhí)行“一國兩制”方針、嚴格按照基本法辦事也有堅定的承諾。例如胡錦濤總書記在1999年7月1日主持香港紀念碑揭幕禮講話時指出：“事實雄辯證明，‘一國兩制’方針和基本法符合國家的根本利益，符合香港的根本利益，也符合各國投資者的利益，是香港長期繁榮穩(wěn)定的根本保障。”2007年6月30日，他在香港特區(qū)歡迎晚宴上講話指出：“事實證明，鄧小平先生提出的‘一國兩制’科學構想，不僅是解決歷史遺留下來的香港問題的最佳方案，也是香港回歸祖國后保持長期繁榮穩(wěn)定的最佳制度安排?！覀儓孕牛S著時間的推移和實踐的深化，‘一國兩制’的強大生命力必將進一步顯現(xiàn)出來，必將獲得越來越廣泛的認同和擁護?！彼诘诙鞈c祝香港回歸十周年大會暨香港特別行政區(qū)第三屆政府就職典禮上講話指出：“中央政府關于香港大政方針的宗旨，就是為了香港好、為了香港明天更好，就是為了香港同胞好、為了香港同胞明天更好?！?009年12月20日，胡錦濤在澳門回歸10周年大會上發(fā)表重要講話，他鄭重重申：“中央政府將繼續(xù)堅定不移貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針，嚴格按照香港基本法、澳門基本法辦事，全力支持香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)行政長官和特區(qū)政府依法施政。中央政府對香港、澳門采取的任何方針政策措施，都會始終堅持有利于保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定，有利于增進香港、澳門全體市民福祉，有利于推動香港、澳門和國家共同發(fā)展的原則?！?/p>

綜上所述，無論是從國家政策上還是理論上擬或實踐上，我們完全可以證成特別行政區(qū)制度是國家基本政治制度。只有從國家基本政治制度角度來研究特別行政區(qū)制度，才可能準確闡明和把握它的價值功能與科學內涵，準確勾勒它的基本原則和制度構成，建立完整、準確的特別行政區(qū)制度理論體系；才可能避免在基本法的研究中長期存在的政治、法律和意識形態(tài)話語混雜，容易引起爭拗的不足，為建立具有廣泛共識性的基本法理論貢獻智識；同時，也有助于總結這一制度運行的經驗和規(guī)律，發(fā)現(xiàn)解決實際問題，不斷推進其發(fā)展完善，發(fā)揮制度功效。

三、如何確定特別行政區(qū)制度研究的基本進路及基本內容

任何制度都是由一系列具有內在邏輯關系的規(guī)范所構成，因此，制度研究應當抓住文本，突出規(guī)范分析；一定的政治法律規(guī)范和政治法律制度的存在，總是離不開一定的理論和原理的指導，總是反映著一定的政治法律規(guī)律，因此，探究制度的理論基礎和指導思想，是制度研究的前提和基礎；任何政治法律規(guī)范、政治法律制度以及背后的理論和原理都不可能孤立存在，它們都要行之于社會、受制于環(huán)境，與社會的、政治的、經濟的、文化的甚至國際環(huán)境形成互動關系，與其他的政治法律制度構成整合機制，因此，制度研究必須充分地分析制度運行的實踐以及制度體系中各種制度之間的相互關系。

基于上述考慮，筆者認為，對特別行政區(qū)制度的研究應當有一個從宏觀到中觀、微觀的進路，宜采取從宏觀到微觀，從理論基礎到規(guī)范基礎、到制度內容及其實踐的思路，注重學理建構，突出問題意識和對策研究，并綜合運用文獻分析、政策分析、規(guī)范分析、政治分析、實證分析、系統(tǒng)分析、比較分析等研究方法。鑒于特別行政區(qū)制度是中國政治制度的組成部分,它本身又是一個廣涵和多層次的體系，特別需要把特別行政區(qū)制度放在中國國家憲政制度的框架中加以研究,同時也應當全面剖析其內在的制度構成，分析組成該制度的一系列具體制度。

(一)特別行政區(qū)制度的理論基礎

有兩個重點需要研究：一是制度的政策基礎，概括總結作為一種國家管治方式和解決歷史遺留問題、最終實現(xiàn)祖國統(tǒng)一的“一國兩制”方針政策的實質和內容；二是制度的憲制基礎(或法理基礎)，特別行政區(qū)憲制性法律文件是指憲法和兩個基本法。應當著重闡述憲法有關特別行政區(qū)的規(guī)定是特殊歷史背景下做出的特殊安排以及憲法與基本法的關系。憲法對特別行政區(qū)具有法律效力，憲法在特別行政區(qū)的適用、特別行政區(qū)制度設計遵循的原則以及港澳基本法作為授權法的性質與意義等難點問題，同時還要清晰地闡述特別行政區(qū)的法律體系和具體制度。

(二)特別行政區(qū)制度的制度基礎及運行原則

制度基礎有五個重點需要探討：一是特別行政區(qū)制度的特征及實行條件。特別行政區(qū)制度是我國對香港、澳門實施管理的制度，其基本特征就是在特別行政區(qū)保持原有的資本主義制度，實行“港人治港”、“澳人治澳”，高度自治。盡管特別行政區(qū)制度具有設置上的特殊性、區(qū)域地位的復合性、制度實施的差異性、權力享有的超越性、制度價值的多樣性，但其特征總是建立在“一國”共性的基礎上。需要深入論證，對個別地方采用特別行政區(qū)制度實施管理是有前提和條件的，除了考慮到歷史和現(xiàn)實的因素外，必須強調堅持“一個中國”是實行“兩種制度”的前提。堅持國家主體實行社會主義制度是香港、澳門保持資本主義制度的前提；二是單一制國家結構形式與特別行政區(qū)制度的關系。重點發(fā)掘該制度對單一制國家結構形式和中國傳統(tǒng)的中央與地方關系格局帶來的制度創(chuàng)新價值；三是人民代表大會制度與特別行政區(qū)制度的關系。從國家憲政體制中的權力來源來看，不可否認，特別行政區(qū)制度與人民代表大會制度之間具有直接或間接的權力派生關系，特區(qū)的高度自治權來源于全國人民代表大會的授權，這種中央與特區(qū)的“主權——授權”的權力邏輯關系決定了特別行政區(qū)制度的運行與中央的權力、與國家的政權組織形式不是絕緣的，而是要受到主權的制約，受到國家憲政體制的制約；四是中國的政黨制度與特別行政區(qū)制度的關系。盡管特區(qū)不實行社會主義制度，但“兩制”的前提是“一國”，而共產黨是“一國”的執(zhí)政黨，因此，特別行政區(qū)制度的運行絕對不能逾越否定執(zhí)政黨的合法執(zhí)政地位的底線，決不允許特別行政區(qū)成為顛覆內地社會主義制度和共產黨領導地位的基地；五是民族區(qū)域自治自治制度與特別行政區(qū)制度的關系。

特別行政區(qū)制度的運行原則包括兩個方面：一是制度運行的基本原則，具體包括遵循憲法，符合國家憲政體制；符合國家對港澳的基本方針政策。二是制度運行的具體原則：具體包括堅持一個國家，維護國家主權；堅持兩種制度，保障高度自治；堅持基本不變，保障繁榮穩(wěn)定。

(三)特別行政區(qū)制度的制度內容及其實踐運行需研究的重點問題

1.特別行政區(qū)法律地位及其權力來源?；痉▽嵤┦嗄陙恚M管大家已經普遍接受中央對特別行政區(qū)具有完整管治權力，特別行政區(qū)是根據國家管理需要設立的，是直轄于中央人民政府的地方行政區(qū)域；中央在保留必不可少的權力的同時，授權特別行政區(qū)實行高度自治；基本法是一部授權法。但香港仍有不少人認為中央與特別行政區(qū)之間是分權關系，試圖用分權理論來解釋中央與特別行政區(qū)的權力關系，還有極少數(shù)人把特別行政區(qū)的高度自治與中央的管治權對立起來。因此，需要正確闡述授權理論，廓清中央與特區(qū)“主權——授權”的權力邏輯關系，以適應進一步實施基本法的需要。

2.中央與特別行政區(qū)的權力運作關系制度。特別行政區(qū)制度表明，一個主權之下實行不同制度的地區(qū)可行使主權者授予的權力，甚至某些主權性質的權力(如財政稅收權、鑄幣權、終審權等)，這是對傳統(tǒng)主權理論的突破，但這種突破也帶來了一些實施困擾，需要深入研究。在特別行政區(qū)制度下，對特別行政區(qū)實施管理，既有中央的權力，也有特別行政區(qū)的權力，中央的權力是通過國家政治體制來行使的，特別行政區(qū)的權力是通過特別行政區(qū)政治體制來行使的，這決定了中央國家機關與特別行政區(qū)政權機關存在著聯(lián)系，基本法的許多規(guī)定都體現(xiàn)了這一點。因此，需要結合基本法的實踐，深入闡述中央與特別行政區(qū)的權力運作關系，闡述中央代表國家對特別行政區(qū)行使主權(權力)以及特別行政區(qū)高度自治權的權力性質、內容及特點，使中央與特別行政區(qū)政權機關密切地合作，以確保特區(qū)實現(xiàn)良好管治。

3.特別行政區(qū)的政治體制及行政管理權?；痉樘貏e行政區(qū)設計行政主導的政治體制，這一體制在實際運作中產生了一些新問題：在香港方面集中體現(xiàn)為行政主導不起來；在澳門則表現(xiàn)為行政機關行使權力缺乏必要的監(jiān)督；以及幾個涉及澳門行政法規(guī)的判決所帶來的法律爭議。因此，需要深入分析這套政治體制在實際運作中遇到的新情況新問題，提出正確貫徹落實基本法規(guī)定的政治體制的解決措施。

4.特別行政區(qū)的立法機關及其立法權。基本法實施以來，香港和澳門的立法機關的權力行使出現(xiàn)兩種不同的現(xiàn)象，香港立法會出現(xiàn)了擴權的現(xiàn)象，而澳門立法會則存在權力行使不夠充分的問題。香港方面，1998年第一屆立法會在制定議事規(guī)則時，特別行政區(qū)政府提出，按照《基本法》第74條的規(guī)定，立法會議員不僅不能提出涉及公共開支、政治體制和政府運作的法律草案，在立法會審議法律草案過程中，也不能提出涉及公共開支、政治體制和政府運作的修正案，但立法會不接受這一主張，這是特別行政區(qū)政府與立法會產生的第一次沖突。從1998年到現(xiàn)在，立法會的擴權不僅表現(xiàn)在議員提出法案修正案上，還表現(xiàn)在以涉及公共利益為由行使調查權、對主要官員和公務員提出不信任案，提出平反“六四”等涉及中央事務的動議并進行辯論等。澳門方面則體現(xiàn)出澳門立法會權力行使不充分，特別是對政府的財政監(jiān)督上。按照基本法的規(guī)定，特別行政區(qū)政府財政預算案需要立法會批準，但澳門沿用回歸前的做法，政府只向立法會提交預算綱要，具體的預算案是不經立法會批準的，這是造成政府開支不受立法會控制的根本原因。因此，需要針對特別行政區(qū)立法會的具體運作情況，通過闡述基本法規(guī)定的方式，指出其運作中出現(xiàn)的問題。

5.特別行政區(qū)的民主發(fā)展。這是一個與政治體制密切相關的問題，從廣義上講，它不僅包括兩個產生辦法修改問題，而且包括特別行政區(qū)居民中的中國公民參與國家管理的民主權利、香港和澳門居民對特別行政區(qū)實行民主管理的各種制度。從狹義上講，特別行政區(qū)的民主發(fā)展問題，特指行政長官和立法會產生辦法的修改問題。按照全國人大常委會的有關決定，香港現(xiàn)在已就2012年兩個產生辦法修改問題提出建議方案,需要研究其中的重點難點問題。同時，按照全國人大常委會的有關決定，2017年香港特區(qū)行政長官可以采用普選產生的辦法，在行政長官由普選產生后，立法會全部議員可以采用由普選產生的辦法。從現(xiàn)在開始也要著手研究具體的普選辦法。澳門方面，2009年兩個產生辦法沒有做出修改，現(xiàn)在修改兩個產生辦法的壓力正在逐步增大，需要著手研究未來兩個產生辦法的修改問題。在香港，隨著民主的發(fā)展，還出現(xiàn)了政黨，并在一定程度上存在政黨政治的現(xiàn)象，這也是研究香港民主發(fā)展時必須著重研究的一個難點。

6.特別行政區(qū)的司法機關及其司法權和終審權。港澳享有終審權，需要從比較憲法的角度研究作為地方行政區(qū)的獨立司法權和終審權之性質和特點。在香港方面，存在司法機關擴權或者司法積極主義傾向的問題，還有濫用司法復核權的問題。怎樣處理這方面的問題，需要深入研究并提出正確的觀點。

7.特別行政區(qū)的公務員制度。兩部基本法實施后，香港曾推行公務員減薪、澳門推行公務員納稅，兩地的公務員團體都以其待遇不如回歸前為由告特區(qū)政府違反基本法。香港方面，在公務員制度上還有一個新發(fā)展，即從2000年開始推行政治委任制度，形成政治委任官員與長俸制公務員并行的情況。如何處理好兩者之間的關系，迄今仍然是一個重大問題。澳門方面，主要是如何改變回歸前已存在并沿襲至今的很多陋習，進一步規(guī)范公務員制度的問題。

8.特別行政區(qū)的區(qū)域組織或市政機構及其制度。香港基本法規(guī)定，香港特別行政區(qū)可以設立非政權性區(qū)域組織，澳門基本法規(guī)定澳門特別行政區(qū)可以設立非政權性的市政機構。兩個特區(qū)成立后，香港撤銷了兩個市政局，澳門撤銷了兩個市政廳，把市政局或市政廳負責提供的民政服務收歸政府?，F(xiàn)在香港一直在爭議擴大區(qū)議會的權力，澳門則有人主張恢復市政廳。這方面的問題需要深入研究并提出正確的觀點。

9.特別行政區(qū)維護國家安全的制度。根據兩部基本法23條的規(guī)定，特別行政區(qū)應自行立法維護國家安全?，F(xiàn)在澳門已經通過了維護國家安全法，香港還沒有進行這方面的立法，這本身就是一個重要的研究課題?，F(xiàn)在看來，建立特別行政區(qū)維護國家安全制度是十分重大的研究課題，它不僅涉及實施基本法23條立法，還需要進行各方面的制度建設。盡管存在敏感性,但從學術上研究香港適時重啟基本法23條立法可能面臨的種種挑戰(zhàn)和問題還是很有必要的。

10.特別行政區(qū)處理對外事務的制度。香港和澳門回歸祖國后，在外交權屬于中央的原則下，按照基本法的規(guī)定和中央政府的授權和安排，廣泛地參與國際組織的活動，參加了許多國際公約。在單一制的國家中，地方行政區(qū)域享有如此廣泛的處理對外事務的權力，是史無前例的。因此，需要對港澳特區(qū)締結和參加國際條約的權力及其實踐進行深入研究，并在理論上進行探討。

11.特別行政區(qū)保護居民基本權利和自由的制度。由于歷史原因，香港和澳門保護居民基本權利和自由的理論和法律制度，與內地的法律制度相比有較大的差別。比如在香港方面，兩個國際人權公約成為了法院判案的主要依據，并引入了許多極端的人權觀念。要通過深入地研究兩個人權公約和國際勞工公約在香港的適用問題，提煉香港有關保護人權方面的案例，總結香港回歸后保護人權制度的發(fā)展和變化，尤其是對維護國家權力的影響，闡述正確的基本法保護人權觀念。

12.特別行政區(qū)的出入境管制制度。基本法授權特區(qū)對世界各國、各地區(qū)進入香港、澳門的人進行出入境管制。對內地進入特區(qū)的人，要經過中央政府批準，同時特別行政區(qū)也要有管制措施。這方面規(guī)定的執(zhí)行情況總體上是好的，主要問題出在香港對基本法居留權條文的理解。香港法院把基本法24條視為人權條款，因此，做出最寬松的解釋。但基本法第24條到底是人權條款還是移民管制條款，是一個有爭議的問題。如果是人權條款，香港法院的解釋就是正確的；如果是移民管制條款，香港法院的大部分解釋就是錯誤的。這個問題需要從理論上加以探討，并深入地加以闡述。

13.特別行政區(qū)的經濟、教育、文化、宗教、社會服務和勞工制度。這方面尚可以細分為若干具體的制度?；痉ㄓ嘘P特別行政區(qū)經濟、教育、文化、宗教、社會服務和勞工方面的規(guī)定有一個特點，這就是在保留原有制度的同時，授權特區(qū)自行制定有關法律和政策，同時可以因應時代的發(fā)展而發(fā)展。這些規(guī)定的總體實施情況良好，但在某些領域也出現(xiàn)一些問題，通常表現(xiàn)為港澳居民對某些方面的制度和政策出現(xiàn)不滿，但當政府提出改革時，又遇到很大阻力，最后演變?yōu)椤半p輸”局面。因此，需要根據不斷發(fā)展變化的形勢，對基本法關于特別行政區(qū)經濟、教育、文化、宗教、社會服務和勞工方面的制度和政策進行研究，為特別行政區(qū)施政開拓空間。

14.特別行政區(qū)與全國其他地方司法機關的司法互助制度。兩部基本法都規(guī)定，特別行政區(qū)可與全國其他地方的司法機關通過協(xié)商依法建立司法聯(lián)系和相互提供協(xié)助。目前，在民商事方面，內地司法機關與兩個特別行政區(qū)的司法機關達成幾項司法協(xié)助安排,但適用空間很有限。在刑事方面，內地執(zhí)法部門與港澳地區(qū)執(zhí)法機關也建立一些協(xié)作關系。這方面還需要繼續(xù)深入研究。

15.特別行政區(qū)與全國各地方的協(xié)作關系。兩部基本法只規(guī)定，中央有關部門和各地方不得干預特區(qū)的事務，對于特區(qū)與全國各地方的協(xié)作關系，沒有做出專門的規(guī)定。2004年6月，內地九個省和香港、澳門特區(qū)簽署了《泛珠三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》(即“9+2”)，2009年國務院批準的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》、《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》等，兩個特別行政區(qū)與內地各地方尤其是珠江三角洲有關省、自治區(qū)的合作關系有了很大的發(fā)展。如何從基本法的規(guī)定出發(fā)，為這種發(fā)展提供更強有力的法律支持，是擺在我們面前的一個現(xiàn)實法律問題。

16.基本法的解釋制度。香港回歸后，全國人大常委會已經三次解釋基本法的有關規(guī)定，香港法院在審理案件時經常對基本法進行解釋；在澳門，也出現(xiàn)了法院解釋基本法的案件。因此，對基本法解釋制度進行深入研究，在理論上闡述基本法的解釋制度和機制十分重要。

17.基本法的修改制度。盡管目前沒有修改基本法的需要，但應當未雨綢繆,對基本法的修改制度問題展開必要的研究。

18.對基本法實施的監(jiān)督制度?？茖W的監(jiān)督機制是保障基本法順利實施的前提和基礎。需要研究解決三個問題：一是對基本法實施的監(jiān)督在整個國家的憲法和法律監(jiān)督體制中的地位、作用和價值是什么；二是基本法實施的監(jiān)督機制的構成，包括主體、職權、方式、程序等。這其中中央監(jiān)督主體與特區(qū)監(jiān)督主體的權限劃分和相互關系是重點，最高國家權力機關的立法監(jiān)督模式(備案制度、解釋制度、修改制度)及特區(qū)法院的司法監(jiān)督是難點；三是目前基本法實施監(jiān)督方面存在哪些不足，如何完善。

注釋：

① 參見張旭昆：《制度的定義和分類》，載《浙江社會科學》(杭州)2002年第6期。該學者質疑美國新制度經濟學家諾思的制度定義，認為制度不宜被定義為博弈的參與者，尤其是組織；也不宜被一概定義為博弈的均衡解。因為并非任何博弈的均衡解都是制度，起碼一次性囚犯博弈的均衡解就不能稱為制度。如果制度被如此解釋，那將表明無人不遵守制度，但這不符合事實。

② 筆者在中國期刊網全文數(shù)據庫、中國博士學位論文全文數(shù)據庫、中國優(yōu)秀碩士學位論文全文數(shù)據庫搜素，僅僅發(fā)現(xiàn)7篇論文，分別是鄒平學：《論特別行政區(qū)制度的中國特色》，載《長沙理工大學學報》(社會科學版)2009年第1期；李元起、黃若谷：《論特別行政區(qū)制度下的“剩余權力”問題》，載《北方法學》2008年第2期；肖陸軍：《民族區(qū)域自治制度與特別行政區(qū)制度之比較探析》，載《哈爾濱學院學報》2003年第11期；張素蘭、魏紅英：《中國特別行政區(qū)制度的“特別”之處》，載《許昌師專學報》2002年第6期；王樹春、徐敏：《港澳特別行政區(qū)制度須列入憲法教學體系之中》，載《浙江萬里學院學報》2002年第2期；李琦：《中國憲法第三十一條:意蘊與補足——對特別行政區(qū)制度的國家利益解讀》，載《廈門大學法律評論 》2001年第2期；李夫運：《南京國民政府前十年邊疆型特別行政區(qū)制度述論》， 河南大學2008碩士學位論文。除此之外，在2009年澳門召開的“基本法與澳門特區(qū)的第二個十年學術研討會”上，楊允中教授發(fā)表了《我對特別行政區(qū)制度的理解》一文。

③ 分別是浦興祖主編：《中華人民共和國政治制度》，上海人民出版社2005年版；曾偉、羅輝主編：《地方政府管理學》，北京大學出版社2006年版。

④ 比如董和平、韓大元、李樹忠合著的《憲法學》(法律出版社2000年版)，專設一章論及特別行政區(qū)制度，與人民民主專政制度、人民代表大會制度、民族區(qū)域自治度、選舉制度、政黨制度、經濟制度作為憲法基本制度并列各章闡述；焦洪昌主編的《憲法》(中國政法大學出版社 2007年版)將“特別行政區(qū)制度”一節(jié)置于“國家的基本制度”一章之下，參見該教材第106頁；胡錦光主編的《憲法學原理與案例教程》(中國人民大學出版社2006年版)在憲法基本制度一編中專設一章闡述“特別行政區(qū)制度”；胡錦光主編的《憲法》 (清華大學出版社 2008年版)將“特別行政區(qū)制度”與“民族區(qū)域自治制度”作為國家基本制度置于“國家結構形式”一章之下進行闡述。

[1] 姚洋.制度與效率——與諾斯對話[M].成都：四川人民出版社,2002.

[2] [英]A·H·伯奇.代表制度[M].1971年倫敦英文版.

[3] 浦興祖主編.中華人民共和國政治制度[M].上海：上海人民出版社，2005.

[4] 吳仕民.新時期民族區(qū)域自治制度與法制建設[A].人民日報評論員文章匯編.論堅持和完善民族區(qū)域自治制度[C].北京：民族出版社，2009.

[5] 楊光斌主編.政治學導論第2版[M].北京：中國人民大學出版社,2004

[6] 陳振明主編.政治學——概念、理論和方法[M].北京：中國社會科學出版社，2003.

[7] 許崇德等.憲法[M].北京：中國人民大學出版社,2007.

[8] 王惠巖主編.政治學原理[M].北京：高等教育出版社,2006.

[9] 周葉中主編.憲法[M].北京：高等教育出版社、北京大學出版社，2002.

[10] 鄧小平文選(第三卷)[M].北京：人民出版社，1993.

ReflectionsontheStudyofSpecialAdministrationRegionSystem

ZouPing-xue

(Law School of Shenzhen University,Shenzhen Guangdong 518060)

Presently, very few theses and treatises have discussed the topic of research on the System of Special Administrative Region in the field of constitution jurisprudence and political science, which apparently falls behind the very fruitful research on the guidelines and policies of 'One Country, Two Systems', and the theories and practices of the basic laws of the two special administrative regions in academic area, and could not reflect the significant role of the System of SAR, which is not compatible with the successful practice of the System of SAR in Hong Kong and Macao during the past over ten years and the long-term uphold and development of the System. Therefore, it needs to pay close attention. To extend the research on the System of SAR will have many-faceted meanings and values. One of the unsettled major problems is how to understand and define the status and role that the System of SAR plays in our socialist democratic political system.

political system;System of Special Administrative Region;national basic political system

1002—6274(2010)06—013—09

DF29

A

鄒平學(1965-)，男，湖南長沙人，法學博士, 教授，深圳大學法學院副院長，深圳大學港澳基本法研究中心常務副主任，當代中國政治研究所兼職研究員、憲政與人權研究中心主任，武漢大學兼職博士生導師，研究方向為憲法學、港澳基本法等。

(責任編輯：唐艷秋)