□ 陳 宇

近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)已進(jìn)入了社會(huì)的轉(zhuǎn)型期和矛盾的凸顯期，各類(lèi)深層次矛盾和糾紛逐漸顯露，由于街道和社區(qū)處于政府和社會(huì)組織的最基層，社區(qū)成為當(dāng)前大多數(shù)矛盾糾紛的交匯地、直接發(fā)生地。如何建立一種行之有效的多元糾紛化解機(jī)制，力求將矛盾解決在內(nèi)部、化解在基層、消除在萌芽，有力地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社區(qū)自治，是當(dāng)前乃至今后一段時(shí)期的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。

一、矛盾糾紛及其解決途徑的相關(guān)理論

糾紛（dispute）作為人類(lèi)的一種生存常態(tài)，它所指稱的意義是易感知而又模糊不易界定的。它更多地具有的是社會(huì)學(xué)上的意義而非一個(gè)嚴(yán)格的法學(xué)概念，常與“沖突”、“爭(zhēng)端”、“爭(zhēng)議”等詞交互使用。其比較有代表性的定義如下：

1.指一定范圍的社會(huì)主體相互之間喪失均衡（equilibrium）關(guān)系的狀態(tài)。包括對(duì)爭(zhēng)（contention）、爭(zhēng)論（dispute）、競(jìng)爭(zhēng)（competition）、混爭(zhēng)（disturbance）、糾紛（conflict）五種基本類(lèi)型①[日]千葉正士：《法與糾紛》，轉(zhuǎn)引自劉榮軍：《程序保障的理論視角》，法律出版社1999年。。

2.從法意義上認(rèn)識(shí)社會(huì)沖突，我們所力圖揭示的是這樣的機(jī)理：社會(huì)沖突一一無(wú)論是統(tǒng)治階層內(nèi)部的沖突還是統(tǒng)治階層外部的沖突都是與現(xiàn)實(shí)統(tǒng)治秩序（從而也是與法律秩序）不相協(xié)調(diào)的，嚴(yán)重的社會(huì)沖突都危及著統(tǒng)治秩序或法律秩序的穩(wěn)定②顧培東：《社會(huì)沖突與訴訟機(jī)制》，第20頁(yè)，四川人民出版社1991年。。

3.可以權(quán)且將沖突看作是有關(guān)價(jià)值、對(duì)稀有地位的要求，權(quán)力和資源的斗爭(zhēng)，在這種斗爭(zhēng)中，對(duì)立雙方的目的是要破壞以至傷害對(duì)方①[美]科塞著，孫立平等譯《：社會(huì)沖突的功能》“前言”，華夏出版社1989年。。

4.是雙方當(dāng)事人根植于實(shí)際生活中的真正的利害關(guān)系的對(duì)立而施行的相反、對(duì)向的行為②[日]六本佳平《：糾紛與法》，轉(zhuǎn)引自劉榮軍《：程序保障的理論視角》.第3頁(yè)，法律出版社1999年。。

以上定義或是單從糾紛主體的外部行為予以描述：或是認(rèn)定糾紛只是一種“惡”，是對(duì)秩序的破壞。沖突論學(xué)者如米爾斯、科塞、達(dá)倫多夫等人認(rèn)為，社會(huì)和法律都不是建立在“共識(shí)”的基礎(chǔ)上，而是建立在沖突的基礎(chǔ)上。平衡不是社會(huì)的正常狀態(tài)，沖突、斗爭(zhēng)才是正常的；社會(huì)是統(tǒng)治階級(jí)依靠暴力、依靠意識(shí)形態(tài)的“霸權(quán)”維持的；法根源于社會(huì)沖突，法的歷史就是統(tǒng)治階級(jí)追求對(duì)權(quán)力的鞏固和控制的歷史，因此它往往集中在由法律制度所鞏固和發(fā)展的社會(huì)不平等問(wèn)題上③朱景文《：現(xiàn)代西方法社會(huì)學(xué)》，第23頁(yè)，法律出版1994年。。沖突論的觀點(diǎn)對(duì)于認(rèn)識(shí)糾紛的本質(zhì)及糾紛解決的相關(guān)問(wèn)題有重要意義。

齊美爾、科塞、羅斯等人都肯定糾紛具有積極功能，并視糾紛為社會(huì)秩序的基礎(chǔ)之一?？迫敿?xì)列舉了沖突（糾紛）具有的機(jī)能：（1）提高社會(huì)單位的更新力和創(chuàng)造力水平；（2）使仇恨在社會(huì)單位分裂之前得到宣泄和釋放；（3）促進(jìn)常規(guī)性沖突關(guān)系的建立；（4）提高對(duì)現(xiàn)實(shí)性后果的意識(shí)程度；（5）社會(huì)單位間的聯(lián)合得以加強(qiáng)。并指出這些機(jī)能的實(shí)現(xiàn)，能使社會(huì)整體的整合度和適應(yīng)外部環(huán)境的能力得到提高和加強(qiáng)④[美]科塞著，孫立平等譯《：社會(huì)沖突的功能》，第17頁(yè)，華夏出版社1989年。。顯然，沖突論者把沖突視為社會(huì)的常態(tài)，是社會(huì)的一種生理現(xiàn)象。從秩序的動(dòng)態(tài)意義講，糾紛并不存在于秩序之外，而保持著與秩序內(nèi)在的連續(xù)性。二者之間的關(guān)系是相互轉(zhuǎn)換的，糾紛往往是生成新秩序的途徑。糾紛使原來(lái)無(wú)意識(shí)或無(wú)須意識(shí)的秩序成了一個(gè)問(wèn)題，通過(guò)對(duì)糾紛的解決，把人們往往是無(wú)意識(shí)地服從秩序的行為變成了有意識(shí)地經(jīng)營(yíng)秩序的行為。由上可以看出，糾紛作為主體相互行為的社會(huì)運(yùn)動(dòng)過(guò)程，其功能和價(jià)值一方面通過(guò)其自身體現(xiàn)，但更重要的還是通過(guò)糾紛解決的過(guò)程來(lái)達(dá)到和實(shí)現(xiàn)的。

在當(dāng)代，糾紛解決機(jī)制雖然己經(jīng)發(fā)展到以法律（訴訟）為中心來(lái)進(jìn)行的。但不可否認(rèn)的是，各種民間的、非法律體系的社會(huì)控制力量依然存在，法律（訴訟）并非解決糾紛的唯一方式。對(duì)于糾紛的解決，實(shí)際上訴訟模式（司法、公權(quán)）與非訴訟模式（自治、私權(quán)）一直是并存的，只是在不同的時(shí)期，二者的地位和作用有所不同。近代以來(lái)，在社會(huì)控制方面，強(qiáng)化法律中心論的趨勢(shì)是顯而易見(jiàn)的，60年代美國(guó)的“偉大國(guó)家”的福利計(jì)劃，更是將這一實(shí)踐推向了顛峰。對(duì)于這種現(xiàn)象，許多學(xué)者都進(jìn)行了分析批判，例如哈耶克就將這種趨勢(shì)稱之為“通向奴役的道路”⑤[英]哈耶克著，王明毅等譯《：通往奴役之路》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1997年。。這種國(guó)家權(quán)力膨脹的結(jié)果，并沒(méi)有帶來(lái)預(yù)想的秩序越來(lái)越好的結(jié)果，同時(shí)由于社會(huì)控制成本的增加，加劇了社會(huì)的矛盾和沖突。因此，以科斯為代表的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)運(yùn)動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生，并在實(shí)踐中取得了重大的成就，它通過(guò)控制政府的過(guò)度規(guī)則，減少國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管制，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和個(gè)人自由得到了強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)開(kāi)始了新的發(fā)展⑥羅伯特·C“埃里克森著，蘇力譯《：無(wú)需法律的秩序—鄰人如何人解決糾紛》，第3-5頁(yè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年。?？梢哉f(shuō)這種削弱國(guó)家司法和公權(quán)、強(qiáng)化自治與私權(quán)的社會(huì)控制力量的變革趨勢(shì)使非訴訟糾紛解決機(jī)制的復(fù)興成為必然。作為一種糾紛解決方式，訴訟不可避免地存在著其固有的弊端，如法律規(guī)則與社會(huì)規(guī)范的矛盾；程序公正與實(shí)體公正的矛盾：法律事實(shí)與客觀事實(shí)的矛盾；公平與效率的矛盾，作為判決之特征的“非黑即白”的解決結(jié)果與當(dāng)事人期望之間的矛盾，事件涉及的簡(jiǎn)單權(quán)利義務(wù)關(guān)系與糾紛背后的復(fù)雜社會(huì)關(guān)系之間的矛盾，這些在很大程度上限制了訴訟作為糾紛解決手段的功能和效果。同時(shí)，由于訴訟爆炸問(wèn)題和訴訟成本的高昂和程序的嚴(yán)重拖延使人無(wú)法忍受，人們轉(zhuǎn)而求助于各種非訴訟的糾紛解決方式。

二、社區(qū)：化解多元矛盾糾紛的第一平臺(tái)

從根本上說(shuō)，社區(qū)矛盾是各種社會(huì)矛盾在基層的表現(xiàn)。能否最大程度上將矛盾化解在社區(qū)，這是反映社會(huì)有序化程度和社會(huì)自治水平的一個(gè)重要標(biāo)志。社區(qū)的矛盾產(chǎn)生的直接和間接原因是多種多樣的，這也決定了化解矛盾機(jī)制必需多元化。

（一）多元矛盾糾紛化解機(jī)制促使社區(qū)走向善治

所謂善治（good govemance），是指最大限度地推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的前提下，建立政府公共組織與公民社會(huì)之間的合作關(guān)系，其本質(zhì)是政府與公民社會(huì)對(duì)公共事物的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治的基本要素有以下幾個(gè)方面：（1）合法性（2）透明性（3）責(zé)任性（4）法治（5）回應(yīng)性（6）有效性（7）參與。①俞可平：“治理與善治引論”，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，1999年第5期。

1.多元矛盾糾紛化解機(jī)制強(qiáng)調(diào)了對(duì)百姓需求的回應(yīng)

服務(wù)型政府要求政府能快速回應(yīng)民眾的需求，謀求更多公民的積極參與?；貞?yīng)性包含三層意思：一是政府面對(duì)民眾的呼聲和需求采取何種態(tài)度?，F(xiàn)代社會(huì)矛盾沖突之所以極易演化成惡性事件和群體性事件，其中很關(guān)鍵的因素在于執(zhí)政者回避矛盾、壓制矛盾，無(wú)視百姓的正當(dāng)權(quán)益和合法要求。多元糾紛化解機(jī)制之所以有效，在于它并未回避沖突，而是正視沖突的存在，分析沖突的原因，因勢(shì)利導(dǎo)地對(duì)不同的沖突采用合適的方式來(lái)進(jìn)行化解。其次在回應(yīng)民眾需求上，是否具有時(shí)效性。多元解糾機(jī)制強(qiáng)調(diào)了時(shí)效性，即第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，第一時(shí)間處理問(wèn)題，第一時(shí)間解決問(wèn)題，既提高了工作效率，同時(shí)又使得當(dāng)事人的心理或身體免受長(zhǎng)期的折磨，有利于和諧社會(huì)的形成。再次在回應(yīng)民眾需求上，是否具有全局性和社會(huì)性。民眾反映的社會(huì)矛盾糾紛也許只是一個(gè)點(diǎn)，從這個(gè)點(diǎn)可以折射出政府決策與服務(wù)的不足和失誤，政府應(yīng)從這些矛盾糾紛中反思總結(jié)，不斷增強(qiáng)決策的民主化科學(xué)化，形成“決策-執(zhí)行-反饋-調(diào)整”的良性決策機(jī)制。

2.多元矛盾糾紛化解機(jī)制強(qiáng)調(diào)了民主、互動(dòng)和參與

多元矛盾糾紛化解機(jī)制強(qiáng)調(diào)在化解矛盾過(guò)程中，引入公民和社會(huì)組織來(lái)化解矛盾，公民既可以是矛盾化解的主體，也可以是矛盾化解的調(diào)停者、參與者、建議者，在此過(guò)程中，公民與公民、公民與政府、公民與社會(huì)組織之間不斷實(shí)現(xiàn)著良性互動(dòng)。

3.多元矛盾化解糾紛機(jī)制鼓勵(lì)寬容和妥協(xié)，彰顯社會(huì)和諧

和諧社會(huì)強(qiáng)調(diào)糾紛的及時(shí)解決和社會(huì)秩序的安定，這也是善治的本質(zhì)要求。多元化糾紛解決機(jī)制就是充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源，考慮多樣化的社會(huì)關(guān)系，調(diào)動(dòng)糾紛當(dāng)事人間的積極因素并著眼于未來(lái)，鼓勵(lì)寬容與妥協(xié)，這是多元化糾紛解決機(jī)制所彰顯的和諧理念。在中國(guó)傳統(tǒng)革命斗爭(zhēng)年代，寬容和妥協(xié)被等同于失敗和投降。但是在一個(gè)成熟的公民社會(huì)，寬容和妥協(xié)是每一個(gè)公民必須具備的素質(zhì)，妥協(xié)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益均衡、保持社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展要素，寬容是化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧的必備要素。有寬容和妥協(xié)才有團(tuán)結(jié)，有團(tuán)結(jié)才會(huì)有合作，一個(gè)健全的公民社會(huì)必須要以團(tuán)結(jié)、合作作為基礎(chǔ)。因此，多元化解糾紛機(jī)制實(shí)際上培育公民文化，讓百姓從矛盾和沖突化解中成長(zhǎng)為理性的公民。

（二）社區(qū)矛盾糾紛多元化解的必要性

社區(qū)成員構(gòu)成的多元化、社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜化、社區(qū)管理和服務(wù)方式的多樣化，決定了社區(qū)矛盾糾紛需要建立多元化解的制度和機(jī)制。

1.社區(qū)參與主體的多元化決定糾紛化解方式多元化

當(dāng)前社區(qū)主體成分相當(dāng)多元，既有個(gè)人、也有社會(huì)中介組織和各種類(lèi)型的企業(yè)，既有社區(qū)居民也有外來(lái)流動(dòng)人口，既有大量的勞動(dòng)人口，也有眾多的企業(yè)退休職工和下崗失業(yè)人員。由于不同類(lèi)型群體的需求不一，甚至有些群體的需求是相互沖突的，因而產(chǎn)生大量的社會(huì)矛盾，對(duì)此，只能針對(duì)不同群體的不同特點(diǎn)，采取不同的矛盾化解方式，才有可能化解社會(huì)沖突，解決社會(huì)問(wèn)題。

2.社區(qū)社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜化決定矛盾糾紛化解機(jī)制的多元化

隨著單位體制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變加速和城市化的快速推進(jìn)，社區(qū)的社會(huì)問(wèn)題也呈現(xiàn)日益增多的趨勢(shì)。社區(qū)環(huán)境污染問(wèn)題、綠化設(shè)置問(wèn)題、撤村建居的補(bǔ)償問(wèn)題、物業(yè)管理不到位等問(wèn)題不僅受到廣大居民的強(qiáng)烈關(guān)注，而且極易產(chǎn)生大量的矛盾糾紛。這些問(wèn)題或者涉及政府管理，或者涉及經(jīng)濟(jì)利益，一旦處理不當(dāng)，矛盾極易激化，使一般糾紛激化為群體上訪，局部性問(wèn)題擴(kuò)大為全局性問(wèn)題。因此，對(duì)這些問(wèn)題產(chǎn)生的根源需要做深入細(xì)致的分析，不同的問(wèn)題采取不同的矛盾化解機(jī)制。

3.社區(qū)管理和服務(wù)方式的多樣化決定矛盾糾紛化解機(jī)制的多元化

近年來(lái)，隨著“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變，社區(qū)社會(huì)管理的覆蓋面越來(lái)越廣，企業(yè)退休職工社會(huì)化管理、勞動(dòng)保障和就業(yè)服務(wù)社會(huì)化管理、對(duì)困難群眾幫扶救助等工作均落實(shí)到社區(qū)層面。同時(shí)科教、文化、體育、衛(wèi)生、環(huán)保、法律、警務(wù)等公共服務(wù)“進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)，將服務(wù)延伸到社區(qū)，社區(qū)提供的管理與服務(wù)越來(lái)越多樣化。但是，在這些多樣化的服務(wù)中，存在大量的矛盾。一方面，居民對(duì)社區(qū)服務(wù)的期望值非常高，但是當(dāng)前社區(qū)的管理和服務(wù)還跟不上居民的需求，從而產(chǎn)生大量矛盾；另一方面，有些矛盾發(fā)生在社區(qū)，但是社區(qū)卻并無(wú)權(quán)力或者能力去解決。如退休職工不滿企業(yè)改制，認(rèn)為沒(méi)享受到改革的成果的問(wèn)題，軍轉(zhuǎn)干部的待遇落實(shí)等問(wèn)題，以及大量的勞動(dòng)用工糾紛等問(wèn)題，都在社區(qū)發(fā)生，需要社區(qū)全力或者配合去解決，對(duì)于此類(lèi)矛盾糾紛，只能依據(jù)矛盾的不同性質(zhì)和內(nèi)容，采取多元化的方式去解決。

2002年，最高人民法院頒行了《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，該司法解釋首次明確了人民調(diào)解協(xié)議書(shū)的法律效力?！兑?guī)定》確認(rèn)：經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除調(diào)解協(xié)議。只要人民調(diào)解協(xié)議不違反法律法規(guī)和社會(huì)公共利益，法院應(yīng)認(rèn)定其合法有效。最高院的規(guī)定從法律的角度明確了調(diào)解協(xié)議書(shū)的效力，有利于人民調(diào)解工作的進(jìn)一步發(fā)展。

2.探索“警民聯(lián)調(diào)”調(diào)解新機(jī)制，力爭(zhēng)糾紛化解在派出所

“警民聯(lián)調(diào)”調(diào)解新機(jī)制是杭州市通過(guò)整合派出所、街道司法所和法律事務(wù)所三方力量，摸索出一整套“警民聯(lián)調(diào)”工作機(jī)制，既解放了大量警力，同時(shí)也有效提高了各類(lèi)矛盾糾紛的調(diào)處成功率。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008年在杭州市各基層派出所110接警案件中，有近75%屬非警務(wù)事件，而其中又有50%屬于民間糾紛。如何在接警后對(duì)當(dāng)事人的報(bào)案快速回應(yīng)，并有效處理是“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制建立的初衷。

“警民聯(lián)調(diào)”工作室設(shè)在派出所，由一名民警、一名街道司法所調(diào)解員、一名社區(qū)調(diào)委會(huì)主任組成。110接警后對(duì)糾紛依法進(jìn)行分類(lèi)，治安、刑事案件由民警處置，其中鄰里糾紛引起的治安調(diào)解可以依法邀請(qǐng)人民調(diào)解員參加；民間糾紛由人民調(diào)解員單獨(dú)或邀請(qǐng)民警參加。為使調(diào)解工作更合法、更公正，警民聯(lián)調(diào)工作室還引入了法律事務(wù)所的力量，對(duì)一些較難說(shuō)服的當(dāng)事人做重點(diǎn)開(kāi)導(dǎo)工作?！熬衤?lián)調(diào)”機(jī)制實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解和警務(wù)工作互相配合、互相補(bǔ)充。

“警民聯(lián)調(diào)”模式現(xiàn)已初見(jiàn)成效。以下城區(qū)石橋街道為例，聯(lián)調(diào)室成立后，調(diào)解數(shù)從每年400余起提高到1200余起，調(diào)解成功率從50%提高到92%。不僅解放了大量警力，還有效提高調(diào)解成功率。同時(shí)由于慎用行政處罰手段，通過(guò)調(diào)解機(jī)制予以及時(shí)處置，實(shí)現(xiàn)了法律效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

3.探索“和事佬協(xié)會(huì)”調(diào)解等新機(jī)制，力爭(zhēng)糾紛化解不出樓道

2008年初，“和事佬協(xié)會(huì)”在杭州市下城區(qū)文暉

三、杭州市構(gòu)建社區(qū)矛盾糾紛化解機(jī)制的探索及其特點(diǎn)

（一）杭州社區(qū)矛盾糾紛化解機(jī)制的探索①文中所用數(shù)據(jù)材料為作者赴杭州市下城區(qū)、上城區(qū)、喬司鎮(zhèn)調(diào)研所得。

積極探索社會(huì)矛盾糾紛解決的多樣化、合理化機(jī)制，既是當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的迫切需要，又是成熟法治社會(huì)的標(biāo)志。杭州市對(duì)此已有積極有效的探索，并形成一張矛盾化解網(wǎng)。

1.探索法院調(diào)解進(jìn)社區(qū)的新機(jī)制，力爭(zhēng)糾紛化解在社區(qū)

法院調(diào)解進(jìn)社區(qū)是人民法院在承擔(dān)訴訟裁決職能之外，探索訴訟制度與人民調(diào)解制度相銜接的新舉措。當(dāng)民間糾紛難以彌合時(shí)，人們往往只考慮到訴訟這條解決問(wèn)題的途徑，但是訴訟的高成本與耗時(shí)耗力有時(shí)卻讓當(dāng)事人望而卻步。人民調(diào)解素來(lái)被稱為是“東方經(jīng)驗(yàn)”，但如何使人民調(diào)解具有相當(dāng)?shù)姆尚Я?，使古老的人民調(diào)解制度產(chǎn)生新的活力，又能節(jié)約訴訟成本，有效化解基層矛盾，是法院探索調(diào)解進(jìn)社區(qū)的初衷。杭州市下城區(qū)法院在社區(qū)設(shè)立調(diào)解庭，法院主動(dòng)走進(jìn)社區(qū)進(jìn)行庭前調(diào)解，消解當(dāng)事雙方的極端抵觸情緒，緩和對(duì)立與沖突。街道成立，它是對(duì)社區(qū)調(diào)解組織機(jī)制建設(shè)的有益探索創(chuàng)新。“和事佬協(xié)會(huì)”是建在社區(qū)內(nèi)的民間調(diào)解組織，一般由社區(qū)內(nèi)具有一定威信的離退休黨員、干部、教師、政法部門(mén)工作人員和社區(qū)樓宇居民自治會(huì)長(zhǎng)、單元居民自治小組長(zhǎng)擔(dān)當(dāng)“和事佬”，并設(shè)會(huì)長(zhǎng)一名，充分體現(xiàn)協(xié)會(huì)民主自治原則?！昂褪吕小眰兎止へ?fù)責(zé)、分片包干、分頭落實(shí)，將糾紛調(diào)解、普法宣傳、居民聯(lián)絡(luò)工作拓展到社區(qū)每一幢居民樓、每一個(gè)樓道。通過(guò)每一名“和事佬”平時(shí)在群眾間調(diào)和、促和、維和的細(xì)致工作，力求群眾內(nèi)部的矛盾、居民的生活訴求、社區(qū)住戶的問(wèn)題反映能夠在第一時(shí)間被收集、處理和解決。為了更好地促進(jìn)工作，協(xié)會(huì)制定了《和事佬協(xié)會(huì)工作聯(lián)絡(luò)細(xì)則》、《和事佬協(xié)會(huì)工作細(xì)則》、《和事佬協(xié)會(huì)會(huì)員職責(zé)》等工作細(xì)則。協(xié)會(huì)會(huì)員組成及人員變動(dòng)情況在社區(qū)登記的基礎(chǔ)上，向街道司法所備案。“和事佬”協(xié)會(huì)成立后，工作成效顯著，僅2009年1季度，下城區(qū)71個(gè)社區(qū)“和事佬”協(xié)會(huì)共計(jì)參與社區(qū)公共事務(wù)協(xié)調(diào)190起，預(yù)防、調(diào)解糾紛248件，向黨委、政府反映社情民意158件?！昂褪吕小眳f(xié)會(huì)為社區(qū)調(diào)解工作探索出了新的載體。

“鄰里值班室”是預(yù)防和化解社區(qū)矛盾的新形式。杭州市紫陽(yáng)街道上羊市街居委會(huì)成立的“鄰里值班室”比較具有典型意義?！班徖镏蛋嗍摇币?00戶為一個(gè)管轄區(qū)域，由居民代表自主管理。值班長(zhǎng)自由組合三至四名熱心于社區(qū)服務(wù)的辦事班子，季度性值班，循環(huán)輪流熱心為居民服務(wù)?！班徖镏蛋嗍摇敝饕袚?dān)鄰里關(guān)系的協(xié)調(diào)工作，共同商討調(diào)解居民關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。通過(guò)互助服務(wù)，將居民自治的理念延伸到樓道，形成“情況在樓道了解、問(wèn)題在樓道解決、自治在樓道體現(xiàn)”的良好氛圍。

4.探索物業(yè)糾紛調(diào)委會(huì)、綜治中心等多渠道調(diào)解機(jī)制，使矛盾糾紛通過(guò)不同層面得以解決

當(dāng)前物業(yè)糾紛是社區(qū)矛盾糾紛的主要類(lèi)型之一。針對(duì)物業(yè)糾紛專(zhuān)業(yè)性比較強(qiáng)，調(diào)解難度大的特點(diǎn)，杭州市上城區(qū)紫陽(yáng)街道于2008年初成立物業(yè)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，主要調(diào)解業(yè)主與物業(yè)公司、業(yè)主與業(yè)主之間觸及具體物業(yè)管理和公共區(qū)域的糾紛。調(diào)委會(huì)組成人員為街道司法所（法律服務(wù)所）有關(guān)人員、有關(guān)職能部門(mén)（房管、行政執(zhí)法、派出所、工商所）、物管人員、業(yè)委會(huì)、社區(qū)調(diào)委會(huì)主任及有關(guān)法律專(zhuān)業(yè)人員。物業(yè)糾紛調(diào)委會(huì)的成立，發(fā)揮了在小區(qū)物業(yè)糾紛調(diào)解中的幾方面作用：一是建立起仲裁平臺(tái)，起到公平、公正的作用；二是專(zhuān)業(yè)人士的導(dǎo)入，增強(qiáng)了技術(shù)上判斷的權(quán)威性；三是職能部門(mén)參與，加強(qiáng)了行政執(zhí)法的權(quán)威性；四是律師參與調(diào)解，減少了訴訟程序和時(shí)間。

杭州市余杭區(qū)喬司鎮(zhèn)位于城郊結(jié)合部，針對(duì)當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)人口多，管理困難的狀況，喬司于2004年初組建綜治工作中心，由鎮(zhèn)綜治辦牽頭，集司法所、信訪辦、治安聯(lián)防隊(duì)、流動(dòng)人口管理辦、警務(wù)室、聯(lián)調(diào)室七個(gè)部門(mén)為一體，在辦公一體、組織體系一體、工作一體的構(gòu)架下，實(shí)行聯(lián)勤、聯(lián)防、聯(lián)調(diào)、聯(lián)治、聯(lián)創(chuàng)的“五聯(lián)”工作機(jī)制和統(tǒng)一管理、統(tǒng)一分流、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一歸檔的“五統(tǒng)一”工作規(guī)程，形成了較為合理的矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制、社會(huì)穩(wěn)定預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制，使調(diào)解工作扎實(shí)有效。

（二）杭州實(shí)踐的主要特點(diǎn)

杭州的實(shí)踐表明，多元矛盾糾紛化解機(jī)制不僅有效地回應(yīng)了百姓的需求，增強(qiáng)了政府與公民之間的合作、互動(dòng)以及民眾的參與，培育了公民文化，而且減少了社會(huì)的糾紛與摩擦，促使社會(huì)走向秩序與和諧。

1.參與主體復(fù)合化

從杭州的實(shí)踐可以看出，為了有效化解基層矛盾，參與主體呈現(xiàn)多元化。行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織、社區(qū)居民都作為參與主體，建立了不同層次、不同形式的合作關(guān)系。無(wú)論是法院調(diào)解進(jìn)社區(qū)，還是警民聯(lián)調(diào)、和事佬協(xié)會(huì)、物業(yè)調(diào)解委員會(huì)，都有一個(gè)共同特點(diǎn)即參與化解矛盾的主體是多元復(fù)合的，其主體既有行政機(jī)關(guān)工作人員，司法機(jī)關(guān)工作人員，也有法律工作者和社區(qū)工作人員，甚至還有具有專(zhuān)業(yè)技能或熱心于公益事業(yè)的居民參與。多元復(fù)合主體的形成，不僅充分調(diào)動(dòng)參與各方的積極性，而且各方力量能夠各取所長(zhǎng)，形成合力，有效化解社會(huì)矛盾。通過(guò)不同層次、不同形式的合作，不僅起到了防微杜漸和防患于未然的效果，而且也建立了不同機(jī)構(gòu)、不同群體之間的信任關(guān)系。

2.化解矛盾源頭化

社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，從杭州的實(shí)踐來(lái)看，呈現(xiàn)的一個(gè)典型特征是力爭(zhēng)將矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)在社區(qū)，排查在社區(qū)，解決在社區(qū)。因此，建立多層次多渠道的矛盾發(fā)現(xiàn)機(jī)制，觀察社情民意，了解百姓想法就十分重要。杭州實(shí)踐中的“鄰里值班室”和“和事佬協(xié)會(huì)”，其成員的重要職責(zé)就是搜集百姓信息，了解百姓想法，理順百姓情緒，從而把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。而警民聯(lián)調(diào)機(jī)制和法院調(diào)解進(jìn)社區(qū)則從矛盾發(fā)生學(xué)的角度，防止將矛盾從小演變?yōu)榇蟮膶用鎭?lái)進(jìn)行化解。

3.調(diào)解機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化

當(dāng)前，民間矛盾糾紛已日益復(fù)雜，涉法問(wèn)題及一些專(zhuān)業(yè)性的問(wèn)題不斷增加，原有傳統(tǒng)的人民調(diào)解組織和方式已不能完全勝任新時(shí)期的矛盾化解需求了。針對(duì)層出不窮的矛盾糾紛，建立相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)化調(diào)解組織，有效化解疑難糾紛，將是人民調(diào)解工作在新時(shí)期的發(fā)展趨勢(shì)和方向，也是人民調(diào)解更好地履行職責(zé)，真正發(fā)揮社會(huì)“穩(wěn)壓器”、“防震器”的必然要求。從社區(qū)層面來(lái)看，物業(yè)糾紛調(diào)解委員會(huì)、勞動(dòng)權(quán)益保障調(diào)解委員會(huì)、治安案件警民聯(lián)調(diào)組織等都屬于專(zhuān)業(yè)化的調(diào)解組織，它們對(duì)于更好地保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，提高調(diào)解的效率、提升調(diào)解人員的素質(zhì)都會(huì)帶來(lái)顯而易見(jiàn)的效果。

4.排查糾紛制度化

當(dāng)前社區(qū)是大量社會(huì)矛盾的匯集地，社會(huì)矛盾的消解勢(shì)必需要一系列的制度為支撐。在杭州的實(shí)踐中，根據(jù)矛盾產(chǎn)生和發(fā)展的過(guò)程，分別建立了矛盾糾紛預(yù)防機(jī)制、矛盾糾紛排查機(jī)制和矛盾糾紛發(fā)生后的化解機(jī)制。在各種機(jī)制中，又有一系列細(xì)化的制度作為支撐。如上城區(qū)紫陽(yáng)街道社區(qū)堅(jiān)持“小矛盾不出樓道、大矛盾不出社區(qū)”的原則，千方百計(jì)地把矛盾控制在萌芽狀態(tài)，建立了矛盾糾紛定期排查制度、矛盾糾紛排查“零報(bào)告”制度、矛盾糾紛聯(lián)動(dòng)排查和聯(lián)席會(huì)議制度和矛盾糾紛限期處理制度。在喬司鎮(zhèn)的糾紛排查機(jī)制中，建立了矛盾糾紛排查調(diào)處工作流程、工作人員的職責(zé)制度和村、社區(qū)、企業(yè)綜治組織規(guī)范化建設(shè)規(guī)章制度。在杭州市下城區(qū)的“和事佬”協(xié)會(huì)中，建立了串門(mén)促和制、坐堂問(wèn)診制、聯(lián)席會(huì)診制、信息反饋制、糾紛回訪制、工作記錄制、評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)優(yōu)制等一系列工作機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)調(diào)解員和信息員的積極主動(dòng)性，群策群力，將矛盾消解在萌芽狀態(tài)。

5.調(diào)處成本分散化

矛盾的化解需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。如果完全由社區(qū)承擔(dān)，社區(qū)居委會(huì)勢(shì)必難以為繼。如果由當(dāng)事人完全承擔(dān)，則有可能將矛盾進(jìn)一步激化。因此，合理的利益分擔(dān)機(jī)制十分重要，既有助于將矛盾消除在萌芽或者微小狀態(tài)，又能夠有效調(diào)動(dòng)各方的積極性。當(dāng)前在實(shí)踐中，主要有兩種利益分擔(dān)機(jī)制：一是以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式對(duì)社區(qū)的專(zhuān)兼職調(diào)解員進(jìn)行補(bǔ)貼，以調(diào)動(dòng)他們調(diào)解矛盾的積極性；二是由引發(fā)矛盾負(fù)有責(zé)任的當(dāng)事人、當(dāng)事人單位、當(dāng)?shù)卣鞒袚?dān)一定比例的調(diào)處成本。

四、多元矛盾糾紛化解機(jī)制在社區(qū)的建構(gòu)

從建構(gòu)多元矛盾化解機(jī)制的高度，杭州的做法及其經(jīng)驗(yàn)對(duì)其它地方具有重要的啟示意義。

1.以社區(qū)黨組織為化解矛盾糾紛的第一道防線，建立矛盾的預(yù)防、排查和防控機(jī)制

基層黨組織和廣大黨員處于改革發(fā)展和各種社會(huì)矛盾的前沿，了解社會(huì)基層的動(dòng)態(tài)，掌握大量的基層信息，也最清楚基層群眾的愿望和訴求，尤其能在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題。這種特殊的優(yōu)勢(shì)決定了黨的基層組織在化解社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)各方利益方面具有特殊的功能和作用。黨的基層組織和廣大黨員是社會(huì)管理的細(xì)胞，解決社會(huì)矛盾糾紛、構(gòu)建和諧社會(huì)，是其義不容辭的責(zé)任。黨就是通過(guò)這些“細(xì)胞”服務(wù)群眾、凝聚人心，形成戰(zhàn)斗堡壘，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在矛盾糾紛不斷涌現(xiàn)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，基層黨組織必須進(jìn)一步提高危機(jī)管理意識(shí)，構(gòu)建社會(huì)輿情匯集網(wǎng)絡(luò)，完善危機(jī)管理的組織體系，形成良好的溝通和有效的信息交流機(jī)制，及時(shí)有效地緩和矛盾、化解危機(jī)，筑起第一道防線。

首先，要建立矛盾糾紛的預(yù)防排查機(jī)制。各種社會(huì)矛盾糾紛的發(fā)生、發(fā)展和變化都有其規(guī)律性，如在農(nóng)村春夏農(nóng)忙時(shí)爭(zhēng)水、爭(zhēng)地糾紛較多，在村“兩委”換屆時(shí)多發(fā)的是群體利益之爭(zhēng)，在城市涉及居民切身利益的重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)時(shí)部分群眾要求難以滿足的矛盾較為突出……根據(jù)這些規(guī)律，要密切注意和觀察矛盾糾紛的萌芽、形成、潛伏、激化等各個(gè)階段的特征和跡象，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)，防范未然。對(duì)于多發(fā)性的矛盾，要社區(qū)調(diào)解員及信息員經(jīng)常深入居民小組、轄區(qū)單位了解矛盾糾紛動(dòng)態(tài)，對(duì)于苗頭性的矛盾要隨時(shí)做好宣傳教育疏導(dǎo)解釋工作，真正做到預(yù)防做在預(yù)測(cè)前、預(yù)測(cè)做在調(diào)解前、調(diào)解做在激化前。在準(zhǔn)確把握矛盾糾紛的性質(zhì)后，社區(qū)黨組織應(yīng)在化解矛盾的主動(dòng)權(quán)上不斷創(chuàng)新，突出以調(diào)解為主的多元化解矛盾方式。其次，要建立矛盾糾紛防控機(jī)制。以社區(qū)黨組織為龍頭，聯(lián)合社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)警務(wù)室、企業(yè)綜治組織、社區(qū)專(zhuān)業(yè)調(diào)解委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，建立矛盾糾紛聯(lián)動(dòng)排查和聯(lián)席會(huì)議制度，通過(guò)條塊結(jié)合、上摸下排，全方位的分析預(yù)測(cè)，做到第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛苗頭與隱患，第一時(shí)間開(kāi)展查找原因和積極調(diào)處，防止矛盾激化與擴(kuò)大。并明確各自責(zé)任，由社區(qū)黨委對(duì)矛盾糾紛排查、預(yù)防、調(diào)處工作進(jìn)行督查，限期解決。

2.以社區(qū)民間組織為主導(dǎo)，建立多層次的矛盾調(diào)處機(jī)制

社區(qū)民間組織在化解社會(huì)矛盾方面與政府機(jī)構(gòu)的作用大不相同，政府機(jī)構(gòu)可以以行政強(qiáng)制力為基礎(chǔ)，但是民間組織卻只能依靠成員的威望和個(gè)人能力來(lái)說(shuō)服居民，民間組織也必須采用一種更為平等和柔性的方式來(lái)與居民溝通，因此也更容易獲得居民的認(rèn)可和尊重。民間組織和集團(tuán)作為群體利益的重要代表，往往比個(gè)人更能夠理性、規(guī)范和有效地表達(dá)自己的利益訴求，成為政府和民眾之間的緩沖器。民間組織主動(dòng)介入社區(qū)矛盾糾紛的解決，一方面可以肯定社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)意識(shí)的提高，另一方面，它也是對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)我們行政化傾向的一種“去行政化”，使得社區(qū)發(fā)展具有更多的民主和自治色彩。從人民調(diào)解的角度來(lái)看，民間組織主導(dǎo)社區(qū)糾紛的化解，是真正實(shí)現(xiàn)人民矛盾人民調(diào)解，它是社會(huì)主義民主發(fā)展的大趨勢(shì)和大方向，體現(xiàn)“老百姓的事老百姓自己解決”。從上述案例可以看出，多層次的社區(qū)民間組織，構(gòu)建了化解矛盾糾紛的多元調(diào)處機(jī)制。如“和事佬”協(xié)會(huì)、“鄰里值班室”、“樓道大管家”等互助性的民間組織，及時(shí)準(zhǔn)確地反映和表達(dá)了居民需求、疏導(dǎo)了居民情緒，為有效預(yù)防和減少、及時(shí)化解矛盾，發(fā)揮預(yù)警作用。與社區(qū)內(nèi)的律師事務(wù)所共建的法律志愿組織等公益性民間組織，能及時(shí)為權(quán)益受侵害的困難人員提供法律咨詢、法律服務(wù)和法律援助，有效維護(hù)弱勢(shì)群體的利益，減少社會(huì)沖突與矛盾，促進(jìn)社會(huì)社會(huì)和諧。還有諸如社區(qū)議事協(xié)商會(huì)、社區(qū)民主協(xié)商會(huì)等自治性組織，能有效收集民情民意，反映百姓心聲，是化解社會(huì)矛盾的重要關(guān)口。

3.以維護(hù)公民利益為基礎(chǔ)，完善社情民意表達(dá)機(jī)制

這是保障公民的建議權(quán)和申訴權(quán)，加強(qiáng)黨和政府同人民群眾的聯(lián)系，及時(shí)了解社情民意、迅速化解社會(huì)矛盾的主要措施。它包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是在各項(xiàng)政策和決策出臺(tái)前，應(yīng)征求有關(guān)專(zhuān)家和群眾代表的意見(jiàn)，減少和防止隨意性，讓政策和決策制定得更加科學(xué)合理，從源頭上預(yù)防侵害群眾利益現(xiàn)象的發(fā)生，防止社會(huì)矛盾的發(fā)生。二是拓寬民意表達(dá)途徑，為人民群眾的訴求提供暢通、便利的渠道。在我國(guó)，傳統(tǒng)意義上的民意表達(dá)渠道大致分為幾個(gè)層次：一是人大代表、政協(xié)委員通過(guò)采集民意形成提案議案，對(duì)有關(guān)部門(mén)進(jìn)行咨詢、質(zhì)詢等方式來(lái)傳達(dá)群眾的關(guān)切；二是通過(guò)群眾寫(xiě)信、上訪、領(lǐng)導(dǎo)干部下訪接訪等形式，反映群眾對(duì)某些具體問(wèn)題的呼聲；三是通過(guò)各種形式的聽(tīng)證會(huì)，就某一事務(wù)聽(tīng)取利益相關(guān)方的意見(jiàn)；此外，傳統(tǒng)媒體也是表達(dá)老百姓心聲愿望的重要渠道之一。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，除了上述渠道之外，網(wǎng)絡(luò)越來(lái)越成為反映民意的重要渠道。各政府網(wǎng)站紛紛開(kāi)設(shè)了市長(zhǎng)信箱與民溝通，社區(qū)中也開(kāi)設(shè)社區(qū)網(wǎng)站、社區(qū)論壇等來(lái)表達(dá)民意。當(dāng)前民意表達(dá)的渠道雖多，但仍存在民意表達(dá)實(shí)效性不夠的問(wèn)題。因此，在矛盾多發(fā)期，更加需要以社區(qū)為基礎(chǔ)，建構(gòu)自下而上、縱橫交錯(cuò)有效的民意表達(dá)渠道，它們不僅在一定程度上反映不同群體利益訴求，還可以為公共決策的價(jià)值取舍、利弊權(quán)衡提供重要依據(jù)。

4.建立預(yù)防和處置矛盾的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

它主要包含三方面的內(nèi)容：一是建立健全重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。在重大政策、重大改革措施和其他事關(guān)人民群眾切身利益的辦法出臺(tái)之前，均要認(rèn)真組織開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，盡可能增強(qiáng)決策的科學(xué)性，盡可能避免和減少因決策失誤或時(shí)機(jī)不成熟而給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)的沖擊，力求使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度成為各級(jí)黨委、政府重大決策部署的一項(xiàng)“剛性門(mén)檻”。二是建立矛盾調(diào)處的利益分擔(dān)機(jī)制。即對(duì)引發(fā)矛盾負(fù)有責(zé)任的當(dāng)事人、當(dāng)事人單位、當(dāng)?shù)卣鞒袚?dān)一定比例的調(diào)處成本。通過(guò)當(dāng)事人合理利益的實(shí)現(xiàn)，保證矛盾的有效調(diào)處。如對(duì)“和事佬”協(xié)會(huì)的工作獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)等通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式予以保障。三是完善責(zé)任追究機(jī)制。它包括兩方面的內(nèi)容：一是對(duì)引發(fā)群體性矛盾者的責(zé)任追究，二是對(duì)矛盾調(diào)處不作為者的責(zé)任追究?！?/p>