孫寶樹

黨中央、國務院高度重視以改善民生為核心的社會事業(yè)發(fā)展，做出相關重大戰(zhàn)略部署，出臺一系列政策措施。特別是近年來在勞動就業(yè)和社會保障方面，政策出臺之密集、措施力度之大、群眾受惠之多，是前所未有的。這是貫徹落實科學發(fā)展觀的重要任務，是全面建設小康社會的迫切要求，也是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要途徑。落實好中央決策，關鍵在基層，重點是抓緊建立健全基層公共服務平臺，為人民群眾提供享受基本公共服務的路徑和載體，努力實現(xiàn)面向城鄉(xiāng)群眾的基本公共服務均等化。胡錦濤總書記明確指出，要完善社會保障公共服務管理平臺，加快推進公共服務設施和服務網(wǎng)絡建設，早日實現(xiàn)社會保障全國一卡通﹝引自2009年5月22日胡錦濤總書記在中央政治局社會保障專題集體學習時的講話﹞。溫家寶總理強調(diào)，要加強基層就業(yè)服務平臺和隊伍建設，充分發(fā)揮對促進就業(yè)的積極作用﹝引自2009年6月3日，溫家寶總理在國務院第67次常務會議上的講話﹞。為貫徹

中央領導指示精神，去年以來，我牽頭組織了一系列調(diào)查研究和專題研究活動，并組織了全系統(tǒng)的調(diào)查統(tǒng)計，基本上摸清了底數(shù)，發(fā)現(xiàn)了存在的問題，初步形成了加強基層勞動就業(yè)社會保障公共服務平臺建設的思路?？傮w感覺是：基層勞動就業(yè)社會保障公共服務平臺在保障和改善民生方面正在發(fā)揮不可或缺的重要作用，但制約其發(fā)揮作用的問題仍然突出，切實加強基層勞動就業(yè)社會保障公共服務平臺建設刻不容緩。

一、基層勞動就業(yè)社會保障公共服務平臺正在發(fā)揮著越來越重要的作用

經(jīng)過多年的發(fā)展，基層勞動就業(yè)社會保障公共服務體系已初步形成。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2009年全國縣級以下（不含縣級）街道（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）勞動就業(yè)和社會保障綜合性服務機構，共有19.7萬個，實有工作人員37.6萬人。其中，街道機構8800個，占全國街道總數(shù)的92%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構3.1萬個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的89%。同時，在社區(qū)和行政村，少數(shù)還設立了工作點，多數(shù)聘用工作人員開展了相關服務工作。目前，聘用工作人員的社區(qū)4.6萬個，占全國社區(qū)總數(shù)的78%；聘用工作人員的行政村11.2萬個，占行政村總數(shù)的36%。近年來，基層服務平臺認真履行職責，樹立以人為本的服務理念，堅決落實黨和政府的各項就業(yè)和社會保障政策，為完成中央確定的就業(yè)再就業(yè)目標任務、保持就業(yè)局勢的基本穩(wěn)定、加快推進社會保障事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了不可替代的重要作用，奮戰(zhàn)在基層一線的勞動就業(yè)社會保障服務工作者已經(jīng)成為一支保障和改善民生的重要隊伍。主要表現(xiàn)在：

（一）促進城鄉(xiāng)勞動者實現(xiàn)就業(yè)

基層服務平臺承擔著提供就業(yè)信息、開展就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務、實施就業(yè)援助等重要工作。近年來，各地街道（社區(qū)）服務機構認真貫徹促進和扶持就業(yè)的各項政策措施，普遍開展了創(chuàng)建充分就業(yè)社區(qū)活動，通過摸清居民就業(yè)狀況，開發(fā)公益性崗位，落實稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等政策，幫助困難群眾實現(xiàn)了就業(yè)。在援助下崗失業(yè)人員、“4050”人員和零就業(yè)家庭方面，建立了動態(tài)管理、動態(tài)援助的工作機制，使他們充分體會到黨和政府惠民政策的溫暖。每年都有100多萬就業(yè)困難人員通過街道 （社區(qū)）服務機構的努力獲得就業(yè)崗位。截至2009年底，全國已累計援助零就業(yè)家庭106.6萬戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）服務機構在轉移農(nóng)村富余勞動力，為農(nóng)民工服務方面發(fā)揮了重要作用。特別是去年以來，為應對國際金融危機影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級服務平臺積極落實促進農(nóng)民工就業(yè)的政策措施，收集和發(fā)布崗位信息，大力開展有組織的外出就業(yè)和就地就近就業(yè)，協(xié)助開展職業(yè)培訓工作，確保了返鄉(xiāng)農(nóng)民工的基本穩(wěn)定。同時，還對返鄉(xiāng)農(nóng)民工進行大規(guī)模摸底調(diào)查，及時提供了第一手統(tǒng)計數(shù)據(jù)，為黨和國家進行科學的宏觀調(diào)控提供了依據(jù)。2009年，在受到國際金融危機嚴重沖擊的情況下，全國新增城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)超過1100萬人，高校畢業(yè)生當年就業(yè)率達到86%，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.3%以內(nèi)。穩(wěn)住了就業(yè)局勢，就為“保增長、保民生、保穩(wěn)定”的大局作出了重要貢獻。預計到2010年末，五年內(nèi)全國將實現(xiàn)新增城鎮(zhèn)就業(yè)5000萬人﹝“十一五”規(guī)劃提出五年內(nèi)全國新增城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)指標為4500萬人﹞，農(nóng)村富余勞動力轉移就業(yè)4500萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.3%以下，從而全面完成“十一五”規(guī)劃提出的發(fā)展目標。這些閃亮的成就，無不浸透著基層公共服務平臺工作人員的辛勞和汗水。

（二）社會保障服務功能日益增強

近年來，各地基層服務機構認真落實國家社會保障政策，開展社會保障服務，有力地推動了社會保障覆蓋范圍的迅速擴大、基金收入的持續(xù)增長和待遇水平的穩(wěn)步提高。截至2009年底，五項社會保險參保接近10億人次。其中，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險參保超過4億人，當年新增8000多萬人，提前一年實現(xiàn)基本醫(yī)保制度對城鄉(xiāng)居民的全覆蓋。街道社區(qū)服務平臺具體承擔了居民醫(yī)保的政策宣傳、參保登記等大量基礎性工作，保證了居民醫(yī)保的全面啟動和實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）服務機構和工作人員具體承擔了新農(nóng)保經(jīng)辦工作。在開展新農(nóng)保試點的地方，基層工作人員加班加點，為參保農(nóng)民提供方便快捷的服務，確保符合條件的農(nóng)民按時足額拿到養(yǎng)老金。目前，在全國320個試點縣和4個直轄市，已有1314萬農(nóng)村老人按月領取養(yǎng)老金，參保繳費人數(shù)達到3620萬人﹝截至2010年2月份統(tǒng)計數(shù)據(jù)﹞。此外，城市社區(qū)服務機構還具體承擔了3879萬企業(yè)退休人員納入社區(qū)管理服務工作，社會化管理率達到75.2%﹝截至2009年末統(tǒng)計數(shù)據(jù)﹞，服務水平穩(wěn)步提高，減輕了企業(yè)的社會事務負擔。

（三）協(xié)調(diào)勞動關系功能逐步顯現(xiàn)

2007年以來，一些地區(qū)將勞動關系協(xié)調(diào)工作推進到街道（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以基層勞動就業(yè)社會保障公共服務平臺為依托，擴展協(xié)調(diào)勞動關系職能。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國約16%的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了勞動保障監(jiān)察機構，配備專兼職監(jiān)察員、協(xié)管員、聯(lián)絡員約2000萬人。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道勞動爭議調(diào)解組織1.6萬個，有專兼職勞動爭議調(diào)解工作人員3.1萬人?；鶎臃諜C構通過進百家門、知百家情，了解中小企業(yè)勞動用工情況，指導企業(yè)與職工簽訂勞動合同，開展勞動用工備案，調(diào)解勞動糾紛，協(xié)助開展勞動保障監(jiān)察。特別是在開展全國整治非法用工打擊違法犯罪、清理整頓人力資源市場秩序、農(nóng)民工工資支付情況等專項檢查中，勞動保障監(jiān)察協(xié)管員發(fā)揮貼近基層、貼近企業(yè)，熟悉轄區(qū)情況的優(yōu)勢，配合專職監(jiān)察員深入轄區(qū)內(nèi)各類用人單位，對非法用工、非法職介、不簽訂勞動合同、拖欠工資等違法行為進行了及時有效的處理。勞動爭議基層調(diào)解組織注重發(fā)揮預防疏導作用，柔性處理了大量勞動爭議，已成為解決勞動糾紛的重要力量?！笆晃濉睍r期的前4年，全國各級勞動爭議仲裁機構共受理勞動爭議案件達204萬件，涉及勞動者354萬人；勞動保障監(jiān)察機構檢查用人單位644萬戶次，查處各類涉及勞動保障的違法案件170萬件，為2800多萬勞動者追討工資292億元，會同相關部門取締非法職業(yè)中介3.1萬戶。這其中，基層公共服務平臺及其工作人員做出了很大的貢獻。

（四）積極開展政策宣傳

基層服務機構貼近群眾、覆蓋面廣，是開展就業(yè)和社會保障政策宣傳咨詢的重要載體，也是群眾了解政策的重要渠道。近年來，各地積極發(fā)揮窗口作用，采取多種方式，宣傳有關政策和辦事流程，方便群眾辦事，使黨和國家的勞動就業(yè)社會保障政策進家入戶、深入人心，有力地推動了政策的貫徹落實。2009年底養(yǎng)老保險關系轉續(xù)辦法出臺，沿海地區(qū)基層服務機構在極短的時間內(nèi)作了大量宣傳、說明、解釋工作，保證了新政策平穩(wěn)順利實施。許多基層服務機構通過設置多媒體查詢機、播放政策宣傳光盤、印發(fā)政策宣傳冊、張貼宣傳畫等，通過耐心細致地宣講政策，答疑釋惑，使群眾更加了解并支持、配合做好工作，自覺維護自己的權益。通過開展主題宣傳、文藝表演、宣傳車巡游、公益廣告、街頭宣傳、懸掛橫幅標語等多種方式，積極開展群眾喜聞樂見的宣傳活動，提高了宣傳的吸引力和感染力。

二、制約基層公共服務平臺發(fā)展的問題依然突出

隨著勞動就業(yè)社會保障工作業(yè)務領域逐步擴大，特別是在就業(yè)方式多樣化和勞動關系復雜化的情況下，就業(yè)服務和社保經(jīng)辦服務面臨許多新情況新問題，新的職責任務不斷增加，基層公共服務工作范圍日益擴展、工作任務逐年加重。近年來，靈活就業(yè)人員參保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保等工作全面鋪開，困難群眾就業(yè)難度日益加大，社保參保人數(shù)成倍增長，就業(yè)服務項目不斷增多。隨著養(yǎng)老、醫(yī)療保險關系轉續(xù)政策的實施，對基層服務機構的管理深度也提出了新要求。面對這些情況，基層公共服務體系建設相對滯后的矛盾更加突出，多數(shù)地區(qū)的基層服務工作明顯不適應，成為制約事業(yè)發(fā)展的瓶頸。

（一）部分地區(qū)基層勞動就業(yè)社會保障服務機構缺失

目前基層服務機構不健全的問題仍然十分突出，10%左右的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今未建立勞動就業(yè)社會保障機構，沒有機構管事，服務工作無從開展。特別是在社區(qū)和村一級，仍有20%以上的社區(qū)、60%以上的行政村尚未建立工作點，未聘用相關工作人員，沒有人負責辦事。這些地區(qū)已成為勞動就業(yè)社會保障公共服務的盲點，國家的政策難以得到較好的落實，群眾的權益得不到有效保障。

（二）機構性質(zhì)定位和管理體制尚不明確

已有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道管理服務機構，相當一部分沒有確定機構性質(zhì)，它們既不是事業(yè)單位，也不是企業(yè)，處于定位模糊狀態(tài)。工作人員配置中，既有公務員，也有事業(yè)單位編制人員，但大多數(shù)為編制外聘用人員。在管理體制方面，多數(shù)采用屬地管理，也有相當部分屬于縣級派出機構。社區(qū)和行政村多數(shù)采用聘用專兼職協(xié)管員的方式開展工作。與此相聯(lián)系，日常工作經(jīng)費和工作人員的工資往往沒有正常的列支渠道，工資待遇整體偏低，隊伍不穩(wěn)定，人員流失現(xiàn)象較多，工作積極性受到影響。

（三）基層工作人員數(shù)量和素質(zhì)不適應要求

近年來，基層服務對象規(guī)模不斷擴大，任務不斷增加，從2003年起，落實就業(yè)政策、開展就業(yè)援助、實施就業(yè)統(tǒng)計的大量工作都由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)兩級承擔；養(yǎng)老保險參保人數(shù)從1.16億人增加到2.4億人，醫(yī)療保險從1.1億人增加到4億人；服務方式也發(fā)生了很大變化，從主要面對用人單位和企業(yè)職工逐步轉向為面對城鄉(xiāng)所有居民服務。今后一個時期，新農(nóng)保試點工作將逐步擴大，服務對象將大規(guī)模增加。上述就業(yè)和社會保障工作必須進家入戶，做到每一個人頭。任務越來越重，壓力越來越大，但是，長期以來，基層勞動就業(yè)社會保障工作力量增長緩慢，工作人員超負荷工作，疲于應付。在中西部許多地方，不管任務增加了多少，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期只有2-3個工作人員，社區(qū)和村也就1個人，而且身兼數(shù)職的情況比較普遍。同時，基層多數(shù)工作人員都不具備接受專業(yè)訓練的經(jīng)歷，文化素質(zhì)也不高。最近，各地在準備新農(nóng)保試點過程中，由于多數(shù)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構社保服務力量薄弱，面對大量的基礎性工作，開展工作非常困難。

（四）服務手段落后

面對頻繁流動的就業(yè)群體，數(shù)以億計、時常變動的參保個人，而且還要保證終生準確記錄和結算支付，現(xiàn)有的管理服務手段和能力都明顯不足，不適應為群眾提供高效便捷服務的需要。由于信息系統(tǒng)覆蓋有限，一些地區(qū)社會保險信息網(wǎng)絡尚未連接到街道，連接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的更少。就業(yè)服務系統(tǒng)網(wǎng)絡也只覆蓋不到一半的街道，社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本未覆蓋，行政村幾乎沒有聯(lián)網(wǎng)。在這種情況下，這些地區(qū)基層的業(yè)務辦理仍然依靠手工操作，難以掌握和上傳動態(tài)信息，不僅工作量大、效率低，而且準確性差、監(jiān)管難，實時服務跟不上，許多事務都集中到縣里甚至市里，群眾只得多跑腿，用人單位和群眾的意見都比較大。同時，許多基層機構還沒有固定的公共服務和辦公場所（其中，街道約20%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)約30%、社區(qū)約20%、行政村50%）。不少機構也只有一間20平米左右的房間，還與其他服務項目混同使用，檔案資料管理比較亂，丟失資料時有發(fā)生，連自身的日常辦公都成問題，也就更難以做到為群眾提供有效服務。

（五）勞動關系協(xié)調(diào)、勞動保障監(jiān)察和勞動爭議調(diào)解力量薄弱

當前，一些用人單位尤其是在城鄉(xiāng)結合部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中小企業(yè)存在違反勞動保障法律法規(guī)的行為，勞動者的利益受到侵害，由此引發(fā)的群體性突發(fā)事件時有發(fā)生，影響了社會的和諧穩(wěn)定。街道（社區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是中小企業(yè)的集聚地，是發(fā)展和諧勞動關系的前沿陣地。但是，目前各地多數(shù)基層服務機構沒有勞動關系協(xié)調(diào)職能，更缺乏協(xié)調(diào)勞動關系的工作力量，不利于從源頭上預防和化解勞動關系矛盾和糾紛。同時，由于勞動關系協(xié)調(diào)、勞動監(jiān)察執(zhí)法和勞動爭議調(diào)解仲裁力量主要集中在縣級以上，極不適應在基層協(xié)調(diào)和化解勞動關系矛盾的新要求?；鶎觿趧雨P系協(xié)調(diào)力量和勞動保障監(jiān)察執(zhí)法力量與監(jiān)管的用工單位和勞動者的數(shù)量嚴重不相匹配，監(jiān)管的觸角難以延伸到社會組織的最末端，致使基層一些違法行為得不到及時發(fā)現(xiàn)和有效糾正，常被媒體和公眾指責其“不作為”。面對不斷上升的勞動爭議案件，由于基層調(diào)解組織數(shù)量少、正規(guī)化程度低，致使大量的勞動爭議轉化為縣級以上的仲裁辦案，仲裁機構不堪重負，許多案件久拖不決，個別的矛盾激化，演變?yōu)槿后w性事件。

三、加快基層勞動就業(yè)社會保障服務平臺建設的思考和建議

結合調(diào)查研究情況，對于加強基層勞動就業(yè)和社會保障公共服務平臺建設，主要有以下幾點思考和建議：

（一）加強機構建設

建議編制部門專題研究基層勞動就業(yè)社會保障公共服務機構建設，明確街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員配備原則和標準，合理確定人員編制，明確機構的社會公益服務事業(yè)單位性質(zhì)，納入全額預算事業(yè)單位管理。

（二）整合資源，強化服務功能

已經(jīng)建立街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務平臺的地區(qū)，要進一步整合資源，強化服務功能，逐步增加和健全勞動關系協(xié)調(diào)、勞動爭議調(diào)解、勞動保障監(jiān)察、人事人才、失業(yè)登記、職業(yè)培訓、勞務輸出、農(nóng)民工維權等服務功能，并進一步規(guī)范服務流程，提高服務水平。有條件的地區(qū)，還可以增加計劃生育等方面的服務功能。尚未建立街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務平臺的地區(qū)，要抓緊推進，并在建設過程中注意整體設計，統(tǒng)一推進。社區(qū)和行政村主要通過政府購買服務等方式，建立健全服務站點。

（三）納入國家規(guī)劃項目

建議國家發(fā)展改革部門將基層勞動就業(yè)社會保障公共服務體系建設納入國家“十二五”規(guī)劃綱要，作為國家統(tǒng)一組織實施的基本建設項目，統(tǒng)一規(guī)劃設計、統(tǒng)一組織建設，主要由由省級財政安排建設資金，中央對中西部地區(qū)給予60%的資金補助。同時，在制定和實施金保工程﹝即全國勞動就業(yè)社會保障信息系統(tǒng)的總稱，包括社會保險和勞動力市場兩大主要系統(tǒng)，由市、省、中央三層數(shù)據(jù)分布和網(wǎng)絡管理結構組成，具備業(yè)務經(jīng)辦、公共服務、基金監(jiān)管、決策支持四大功能﹞二期項目過程中，增加投資規(guī)模，加大對基層信息化建設的支持力度。

（四）建立經(jīng)費保障機制

建議各地財政部門將基層就業(yè)服務、社會保險、勞動關系協(xié)調(diào)、勞動保障監(jiān)察、勞動爭議仲裁等方面的工作經(jīng)費、人員經(jīng)費等全額納入同級財政預算，保證經(jīng)費來源。同時，中央財政給予一定的資金扶持，支持基層通過政府購買服務等方式公開招聘社區(qū)和行政村所需的工作人員。

（五）加強考核評估

建議各級政府將基層勞動就業(yè)社會保障公共服務體系納入重要議事日程，制定工作方案，明確工作職責，量化目標要求，納入政績考核，切實落實責任。各級人力資源和社會保障部門，特別是縣級人力資源和社會保障部門，要切實加強對基層公共服務平臺及其工作人員的業(yè)務指導，加大崗位培訓力度，不斷提高工作人員業(yè)務素質(zhì)、操作技能和服務水平。深入開展創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)服務窗口活動，加強基礎管理，規(guī)范工作人員行為，強化服務意識。建立考核獎勵機制，發(fā)揮先進典型的示范帶動作用，激發(fā)工作人員的積極性。