魏秀玲

(深圳大學 法學院，廣東 深圳 518060)

我國不動產登記制度歷史悠久，但迄今為止，我國尚未出臺一部完整的不動產登記法，關于不動產登記的具體制度及規(guī)則，分散在不同時期、不同部門頒行的各種法律法規(guī)和部門規(guī)章中。同樣，關于不動產登記機關在實施登記行為過程中給他人造成損害承擔賠償責任的法律規(guī)定，也先后呈現(xiàn)了不同階段與時期的變化與發(fā)展，且各具特色。法律的不同規(guī)定，直接決定了司法實踐中確定不動產登記機關承擔責任法律適用的選擇不同，也必然導致承擔責任的方式與結果不同。

一、我國不動產登記機關承擔賠償責任的相關法律規(guī)定評析

我國關于不動產登記機關承擔責任的立法，可以追溯到1982年12月4日實施的《中華人民共和國憲法》。該法第四十一條第三款規(guī)定:“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償的權利。”這一規(guī)定，體現(xiàn)了兩方面內容，一是公民因為國家機關和國家工作人員的行為而權利受損，有取得賠償的權利。二是公民必須根據法律的規(guī)定來主張取得賠償的權利。但是公民根據哪部具體法律，主張民事賠償還是行政賠償，憲法未作進一步規(guī)定。這也是我國當時立法活動剛剛啟動，尚不具備進一步明確規(guī)定條件的客觀立法現(xiàn)狀的真實反映。但是，以憲法條款明確公民因為國家機關和國家工作人員的行為而權利受損，有依法取得賠償的權利，無疑為我國行政賠償制度的確立提供了憲法依據。

1986年6月25日頒行的《中華人民共和國土地管理法》，該法專設法律責任一章，對各類違法行為追究法律責任的情形加以規(guī)定，該章并沒有設立專門條款對土地產權登記中登記機關的錯誤登記行為如何追究行政責任加以規(guī)定，只是在第八十四條規(guī)定:“土地行政主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。”對該條的解讀與理解，可以從以下四方面進行，一是法律首次對土地行政主管部門的工作人員在工作中存在的違法行為，依法追究刑事責任和行政責任加以明確。二是土地行政主管部門的工作人員當然包含了從事土地產權登記工作的工作人員。三是土地行政主管部門的工作人員因玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊導致土地產權登記錯誤，當然屬于追究責任的范疇，只是根據其違法行為造成的后果輕重，可以分別被追究刑事責任和行政處分的行政責任，并沒有規(guī)定承擔民事賠償責任方式。四是該法對土地行政主管部門的工作人員實施違法行為并被追究相關責任后，該土地行政主管部門是否承擔責任，承擔何種方式的責任避而不談，從行政法的角度而言，也就意味著不追究土地行政主管部門的任何責任。

《土地管理法》雖后經兩次修正，一次修訂，但均未對上述條款加以改變，而上述條款的內容，被1994年7月5日頒行，并于2007年8月30日修正的《中華人民共和國城市房地產管理法》全盤吸納，該法第七十一條規(guī)定:“房產管理部門、土地管理部門工作人員玩忽職守、濫用職權，構成犯罪的，依法追究刑事責任;不構成犯罪的，給予行政處分?！笨梢姟锻恋毓芾矸ā?、《城市房地產管理法》作為調整房地產法律關系的專門法律規(guī)范，對房地產登記機關在開展登記工作中的錯誤登記行為并未加以規(guī)定，而只規(guī)定了工作人員的行政處分行政責任，對民事賠償責任未明確規(guī)定。

1986年4月12日通過并于1987年1月1日起實施的《中華人民共和國民法通則》，首次將國家機關及其工作人員在執(zhí)行職務中給他人造成損害的行為以承擔民事責任的方式加以規(guī)定。該法第一百二十一條明確規(guī)定:“國家機關或者國家機關工作人員在執(zhí)行職務中，侵犯公民、法人的合法權益造成損害的，應當承擔民事責任。”在《民法通則》一年的具體執(zhí)行中，基于司法實踐的需求，最高人民法院于1988年1月26日公布《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》，該意見第一百五十二條規(guī)定:“國家機關工作人員在執(zhí)行職務中，給公民、法人的合法權益造成損害的，國家機關應當承擔民事責任?！弊罡呷嗣穹ㄔ阂运痉ń忉尫绞矫鞔_了國家機關工作人員的職務侵害行為，具體擔責人是國家機關，而非工作人員，但承擔的依然是民事責任。如果說在《民法通則》頒行之前的《土地管理法》僅規(guī)定了土地行政主管部門的工作人員在工作中存在的違法行為承擔行政責任，排除了該工作人員所在土地行政主管部門承擔行政責任的情形，那么，僅隔半年時間而實施的《民法通則》則改變了這一情形，這種改變有兩方面，一是無論是國家機關，還是國家機關工作人員，只要在執(zhí)行職務中侵犯公民、法人的合法權益造成損害的，應當承擔民事責任。二是國家機關工作人員的職務侵害行為，民事責任承擔者是國家機關而非國家機關工作人員。鑒于《民法通則》是調整民事法律關系的民事基本法，而《土地管理法》及之后頒行的《房地產管理法》是調整房地產法律關系的特別法，因此，按照法的適用原則，在特別法與基本法不矛盾的前提下，呈現(xiàn)了特別法與基本法共用的情形，在《民法通則》實施八年后才頒行的《房地產管理法》對《土地管理法》第八十四條的全面吸納，再次說明法律認可了民事基本法與特別法對不動產登記中登記錯誤承擔責任的處理原則，一是土地行政主管部門的工作人員在工作中存在的違法行為依法分別追究刑事責任和行政處分的行政責任。二是國家機關工作人員在執(zhí)行職務中，給公民、法人的合法權益造成損害的，由國家機關承擔民事賠償責任。1989年4月4日通過并于1990年10月1日起施行的《中華人民共和國行政訴訟法》，則是通過程序法的規(guī)定，把實體權益的主張納入行政賠償范圍。該法第二條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！痹摲ǖ诹邨l進一步規(guī)定:“公民、法人或者其他組織的合法權益受到行政機關或者行政機關工作人員作出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權請求賠償?！背绦蚍ㄊ菍崿F(xiàn)實體權利的路徑，當事人合法權益受損時，只有依據合法的路徑主張權益，權益才能得到保障。在《行政訴訟法》頒行前，既然《民法通則》規(guī)定了國家機關或者國家機關工作人員在執(zhí)行職務中，侵犯公民、法人的合法權益造成損害的，應當承擔民事責任，而早在1982年10月1日起正式試行的《中華人民共和國民事訴訟法 (試行)》第三條規(guī)定:“凡在中華人民共和國領域內進行民事訴訟，必須遵守本法。法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定。”可見，在當時民事、行政程序法混和適用的客觀條件下，當事人依《民法通則》第一百二十一條主張的權利，就是一種民事權利，司法實踐也無實際區(qū)分民事責任和行政責任的必要。直至1991年10月1日起施行的《行政訴訟法》，才將行政行為侵權案件納入了行政程序法范圍，而此時法律適用現(xiàn)狀是，行政行為侵權案件的擔責方式是民事責任，而審理程序是行政程序，雖然國家賠償責任未在實體法上得以確認，但卻通過《行政訴訟法》的施行，把當事人實體權益的主張納入了行政賠償范圍，這為之后國家賠償法的出臺拉開了帷幕。

1995年1月1日起實施的《國家賠償法》，以實體法方式確立了行政機關的行政賠償責任。該法詳細規(guī)定了國家行政機關及其工作人員在行使行政職權時對侵害他人人身財產的行為承擔行政賠償責任的賠償范圍、賠償程序、賠償方式和計算標準等內容，使得行政賠償責任的認定及處理原則，與民事賠償責任有了明確區(qū)分。盡管此時《民法通則》的相關規(guī)定仍然有效，但基于行政賠償特別法優(yōu)先適用原則，司法實踐中將不動產登記機關在實施登記行為過程中給他人造成損害承擔賠償責任按照國家賠償法確定國家賠償責任已無異議，民事責任與行政責任的區(qū)分還是顯而易見的。

然而，2007年10月1日起施行的《物權法》，以其模糊的、原則性的規(guī)定，再次將民事責任與行政責任的交叉適用納入公眾視線。該法第二十一條規(guī)定:“當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應當承擔賠償責任。因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償?！庇袑W者對此條內容予以了高度評價，認為“物權法這一規(guī)定標志著我國房地產登記賠償制度的確立?！保?］58筆者認為，物權法上述規(guī)定，不但不是我國房地產登記賠償制度確立的法律依據，而且還以一種模糊的、過于原則性的規(guī)定，把登記行為過程中涉及的當事人的民事虛假行為和行政機關的行政行為混合在一起，將原本在實踐中逐步分離出來的民事責任與行政責任分別依法處理原則，再次粘合在一起，把國家賠償責任的確定，又一次納入了民事法律規(guī)范調整范疇，其立法原意也許在于把登記行為民事化，但在法律制度沒有改變登記行為行政性質的前提下，在現(xiàn)有的不動產登記管理制度沒有從體制上改變前，這樣的規(guī)定，可以說是失敗的，它既未實現(xiàn)立法初衷，又嚴重引發(fā)公眾歧義，導致實踐中目前對因登記錯誤引發(fā)的賠償案件適用法律上處于兩難境地。

二、《物權法》第二十一條的理解與適用

物權法是規(guī)范財產關系的民事基本法，以民事財產的歸屬和利用及產生的民事關系為其調整對象，明確國家、集體、私人和其他權利人的物權以及對物權的保護?！段餀喾ā返诙粭l就是基于物權保護原則，對虛假登記及登記錯誤而造成的物權損失，確定相關當事人承擔賠償責任。而對該條的正確解讀，直接關系到司法實踐中確定登記機關賠償責任的法律適用問題。筆者認為，解讀《物權法》第二十一條，涉及如下三項內容:

第一，確立了虛假登記的當事人民事賠償責任原則。當事人在申請登記中提供虛假材料，虛假登記并致他人損害發(fā)生的，應承擔賠償責任。由于當事人提供虛假材料申請?zhí)摷俚怯浀男袨?，屬于民事侵權行為性質，應當承擔侵權的民事責任，當事人的這種賠償責任屬于民事責任范疇，對此業(yè)界應無異議。

第二，以民事基本法的方式確認了不動產登記機關的賠償責任。不動產登記機關只要實施了登記行為，且因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任，但是，回避賠償責任的性質，對登記機構錯誤登記的賠償責任，是民事賠償責任，還是行政賠償責任，法律未予明確。

第三，確立了不動產登記機關的追償權利。無論登記機關是以承擔民事賠償責任方式，還是承擔行政賠償責任，在對相關當事人的賠償結束后，都可以向造成登記錯誤的人進行追償，這種追償的性質，屬于民事權利的行使范疇。

上述內容的第一、第三項在司法實踐中，應不會存在太大分歧，法律條款的表述及立法用意是清晰的。對于第二項內容，則是一種含糊其辭，模棱兩可的規(guī)定。立法上這種規(guī)定，客觀上必然導致司法實踐中對該款的理解與適用，會產生嚴重的分歧。筆者認為這種分歧至少有三種。第一，既然《物權法》作為民事基本法規(guī)定了不動產登記機關的賠償責任，那么這種賠償責任當然屬于民事賠償責任，因為這是法的調整對象和法的性質所決定的。第二，《物權法》第二十一條第二款所言的賠償責任性質，處在不確定狀態(tài)，究竟確定為民事責任，還是行政責任，由具體案件的當事人主張權益時加以確定。當當事人選擇了民事訴訟，主張民事賠償訴求時，這種責任可以是民事責任，人民法院可以適用《物權法》第二十一條來處理。當當事人選擇了行政訴訟，主張國家賠償時，則人民法院不應適用《物權法》第二十一條來處理，而是適用《國家賠償法》相關規(guī)定來確定賠償責任，此時，不動產登記機關承擔行政責任而非民事責任。第三，《物權法》第二十一條第二款屬于冷凍條款，在目前不動產登記機關仍隸屬于國家行政機關的情形下，不適用該條款來確定不動產登記機關的賠償責任，如果不動產登記機關改變現(xiàn)狀，成為獨立的不動產登記局，具備了民事責任主體的條件，則人民法院應當適用《物權法》第二十一條第二款來確定登記機關的民事賠償責任。顯然，在新的法律、司法解釋沒有出臺前，上述歧義的存在，客觀上既會造成當事人權利救濟選擇不當而承受敗訴的結果，又會造成人民法院可能因適用法律不當而錯誤判決的情形。某法院正在處理的一起不動產登記賠償案件，就反映了上述客觀情況。

坐落于某市的A商鋪，系香港某公司在大陸購置房產。2008年7月8日，出賣人王某以該香港公司委托代理人的身份與買受人陳某前來某市房地產交易登記中心辦理房屋買賣過戶登記，并提供了房產證、公司營業(yè)執(zhí)照、法定代表人身份證明、授權委托書等必要材料。該中心經審核，予以核準登記，并核發(fā)了陳某為產權人的新《房地產權證》。后香港某公司向法院提起訴訟，要求撤銷已核發(fā)的房產證。經法院查明，王某提供的前述過戶材料均系偽造，法院遂做出了撤銷新《房地產權證》的判決，并已發(fā)生效力。買受人陳某遂向法院提出起訴，要求根據《物權法》第二十一條，判令某市房管局賠償購房款及利息損失。法院在受理本案后，遂將本案以行政案件立案并交由行政審判庭審理，被告某市房管局答辯認為原告的損失雖然客觀存在，但原告應依據《國家賠償法》來主張賠償，目前依據《物權法》來主張權益，與登記機關的行政行為性質不符，要求法院駁回其請求。原告陳某認為自己提起的是民事訴訟，訴狀中的訴訟請求也是要求被告賠償購房款及利息，并未主張國家賠償，至于案件由行政審判庭來審理，那是法院的安排，自己也不同意這種安排，堅決要求法院根據《物權法》第二十一條來處理。本案中原、被告雙方對事實并無爭議，而爭議就在于案件性質及法律適用問題。法律的適用不同，也決定了賠償范圍的不同。正是這樣的疑惑，使得本案的處理，歷時近兩年，尚未判決。我們可以設想，如果法院根據《國家賠償法》判令被告承擔國家賠償責任，則原告不會滿意，因為賠償額限于直接損失。如果法院根據《物權法》第二十一條判令被告承擔賠償責任，則是以判例的方式把登記機關的登記行為民事化，也是以《物權法》而排斥了《國家賠償法》在司法中的適用。

可見，《物權法》實施后，就登記機關的登記錯誤給他人造成損害案件，必然引發(fā)不同的訴求主張。對受害當事人而言，主張民事賠償權利，能最大限度保護自身權益，而對登記機關而言，則堅持主張要求適用國家賠償原則，因此，訴求的不同，必然涉及如下問題，一是案件審理程序的不同，主張民事賠償權利自然適用民事訴訟程序，主張國家賠償原則，則適用行政賠償程序。二是實體法的適用不同，主張民事賠償則適用《民法通則》、《物權法》及《侵權責任法》等一系列民事法律規(guī)范，而主張國家賠償原則，則適用《國家賠償法》、《土地管理法》、《房地產管理法》等相關法律規(guī)定。三是獲得賠償范圍不同。主張民事賠償，當事人既可以主張直接損失，還可以就間接損失提出賠償，而主張國家賠償，則依現(xiàn)行法律，僅限于直接損失。顯然，上述結果，必然導致登記機關和當事人之間在登記錯誤情形出現(xiàn)時，各自的利益不同，權利主張訴求截然不同，不但不利于矛盾的解決，也為司法實踐中相同性質案件因法的適用導致不同處理結果的出現(xiàn)，為實踐中的司法混亂埋下了隱患。

三、《物權法》實施后不動產登記機關賠償責任的法律適用

不動產登記機關承擔賠償責任的法律適用，取決于不動產登記機構設立的管理體制及不動產登記行為的性質。不動產登記機構設立的管理體制的不同，決定了不動產登記機關登記行為的性質不同，而不同的行為性質，決定了在登記錯誤情形下，應當適用不同的法律規(guī)則來確定登記機關的賠償責任。

基于各國法律體制的不同，對不動產登記機構設立的功能及要求也有所不同，呈現(xiàn)各自不同特色。歸納起來，不動產登記機構的設立，有兩種模式，一是將不動產登記業(yè)務歸于法院職能范圍，在法院下設不動產登記局，實施不動產登記行為，政府不再單設不動產登記機構，如德國、瑞士即采此例。二是將不動產登記業(yè)務納入政府行政職能范圍，由專門的登記機關實施不動產登記工作，如英國、美國及我國臺灣地區(qū)和香港地區(qū)。也有學者對此持不同觀點，認為從國外有關不動產立法來看，不動產登記機關主要有三種，即行政機關、司法機關和其他組織。［1］58

我國在建立不動產登記制度伊始，就將不動產登記業(yè)務歸于政府行政職能范疇，無論是房屋管理局與土地管理局分立時期，還是現(xiàn)在兩局合二為一，不動產登記業(yè)務，都始終是上述職能機關的一部分重要職責范圍?！锻恋毓芾矸ā泛汀斗康禺a管理法》均明確規(guī)定上述機構代表國家對土地房屋實施行政管理權。這也就決定了土地房屋行政管理部門及其工作人員圍繞不動產登記而開展的各項工作，屬于行政行為性質。

同時，根據我國現(xiàn)行法律規(guī)定，土地房屋行政管理部門雖然根據當事人的申請，依法將不動產權利和應當記載其他事項通過登記行為在不動產登記簿上予以記載，但這種登記行為，并不能當然設立、變更、終止民事權利和義務，只是將申請人因民事行為設立、變更、終止的房屋權利和其他應當記載的事項予以記載，體現(xiàn)了國家行政權力對房屋物權關系的合理干預［2］，因此，這種干預行為的性質屬于行政行為，既然是行政行為，因該行政行為而導致的賠償責任，當屬國家賠償責任范圍。因此，《物權法》出臺后，在我國現(xiàn)行房地產行政管理體制沒有做出調整，在不動產登記業(yè)務沒有從房地產職能范圍分離出來，在我國不動產登記法、新的法律法規(guī)、司法解釋出臺之前，涉及不動產登記業(yè)務而引發(fā)的賠償案件，仍應適用現(xiàn)有的法律法規(guī)及司法解釋，正確判定賠償責任，也就是說， 《土地管理法》第八十四條、《房地產管理法》第七十一條及《國家賠償法》第三條、第四條、第五條仍是當下處理登記機關登記錯誤賠償案件的法律依據。

［1］李延榮．房地產法研究［M］．北京:中國人民大學出版社，2007．

［2］劉守君．登記機構登記錯誤的賠償是行政賠償 ［J］．中國房地產，2010，(8):30.