倪春樂

(西南政法大學 法學院，重慶 400031)

由于相關的法律制度、操作規(guī)范和權(quán)力監(jiān)管等方面的原因，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所形成的市場關系不斷深入發(fā)展的同時，這一領域也顯現(xiàn)出一些新的犯罪要素和犯罪關系，并由此催生一些新型犯罪的出現(xiàn)。在充分調(diào)查了解實踐的基礎上，深入剖析土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的犯罪關系，以情境控制為視角提出控制犯罪的對策必將有助于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐的良性發(fā)展，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供必要的保障。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐與新的“犯罪市場”的形成

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村土地制度繼承包改革之后的又一次創(chuàng)新，是土地制度改革在市場經(jīng)濟條件下的深化，也是黨中央從農(nóng)村經(jīng)濟工作的全局出發(fā)，著力解決“三農(nóng)”問題的關鍵舉措。土地是中國農(nóng)民安身立命之本，是財富的重要來源，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有助于促進土地使用價值的提升，有助于加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展。近年來，土地資源使用權(quán)益的交易已經(jīng)形成了一個新興的市場。從市場形成條件看，供求關系是其主要動因。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和城市的開放，大批農(nóng)村勞動力開始走向城市從事二、三產(chǎn)業(yè)，他們手中的承包土地成為一種閑置資源，從而形成的潛在的供方。農(nóng)業(yè)的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營客觀上需要將農(nóng)村土地進行整合，實現(xiàn)優(yōu)化配置和充分利用。綜合性、立體化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢也對農(nóng)村優(yōu)質(zhì)土地有很大需求。這種供求關系的雙向?qū)幼匀淮俪闪耸褂脵?quán)流轉(zhuǎn)的集中化和市場化。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐的展開使土地經(jīng)營權(quán)真正從計劃走向了市場，土地作為生產(chǎn)要素資源的流通也從封閉走向了開放，使土地資源能夠在公開的市場上實現(xiàn)價值最大化和主體利益的最大化。

允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行合法、合理地流轉(zhuǎn)，實質(zhì)上就是認可以土地為基礎的利益關系的延伸和遞進。在市場經(jīng)濟條件下，任何一種利益或利益關系的介入都會使原有市場關系趨于復雜化。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場本質(zhì)上也是商品經(jīng)濟的產(chǎn)物，它需要遵循市場經(jīng)濟的普遍規(guī)律和一般規(guī)則。市場的形成、培育、發(fā)展、完善有一個漸進的過程，就當前而言，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)仍處于探索階段，市場機制不完善、法制環(huán)境不健全、供求關系不協(xié)調(diào)、監(jiān)管權(quán)力不規(guī)范的問題較為突出。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在盤活土地資本、激活農(nóng)村生產(chǎn)關系的同時，也催生了一個潛在的利益機制掩蓋下的“犯罪市場”。

從現(xiàn)代犯罪學的角度看，犯罪是主客觀一體化所導致的社會失范現(xiàn)象，其中既有犯罪人自由意志的選擇因素，也有客觀外在的社會因素，而不正當?shù)睦鏅C制是將二者相互關聯(lián)并最終“引發(fā)”犯罪的關鍵。①有關“引發(fā)式”罪因論，參見霍憲丹、翟中東: “犯罪發(fā)生的”引發(fā)式“解釋及其價值”載《比較法研究》2005年第5期。在不規(guī)范的市場環(huán)境下，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所形成的利益關系不僅存在激勵犯罪發(fā)展和演變的市場機制，即“市”的要素，也存在犯罪賴以生成和延續(xù)的市場環(huán)境，即“場”的要素。［1］223

首先，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實質(zhì)是利益關系的流轉(zhuǎn)。土地作為最基本也是最重要的自然資源其本身蘊涵使用價值。特別是在市場經(jīng)濟環(huán)境下，土地無論是在總體上，還是在某些具體行業(yè)領域都逐漸成為“稀缺”資源，土地使用價值的價格化形成機制使得市場主體之間存在供應和需求的利益雙向?qū)?。這種供需關系在一個不成熟的新興市場中容易受到“潛規(guī)則”的過度支配，形成非法交易的利益機制，此即為犯罪的“市”。其次，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一項受到政策、法律支持的土地使用權(quán)益的交換，流轉(zhuǎn)本身具備合法的存在空間。但由于與這種新興交易行為相伴生的信息開放機制、價格形成機制、市場監(jiān)管機制、主體權(quán)益的基本保障機制等都存在一定程度的不完善，因此在合法的交易空間掩蓋下，不正當?shù)慕灰钻P系也隨之滋生并膨脹?！笆小钡囊睾汀皥觥钡囊叵嘟Y(jié)合是催生犯罪的必要前提，這就容易引發(fā)潛在犯罪的顯性化。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一項新鮮事物，在這種新型的利益交換活動刺激下所形成的“犯罪市場”成為引發(fā)犯罪的外在驅(qū)動力之一。在這一“犯罪市場”中，獨特的利益關系會轉(zhuǎn)化為特定的犯罪關系，利益刺激會演變成一定的犯罪因素，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中對這些潛在的犯罪關系和犯罪因素進行深入探討和分析將有助于進一步該領域的新型犯罪本質(zhì)。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的犯罪關系解析

土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)可以說是在政策和法律規(guī)制下的市場行為，在健康的市場環(huán)境和法制環(huán)境下，這種流轉(zhuǎn)關系應該是平等的土地承包經(jīng)營權(quán)供求主體之間在市場機制作用下形成的利益交換過程。按照市場行為的一般理論，一種理想模式的利益交換關系應該具備幾方面的特征:第一，市場主體的平等性。這種平等應當是一種實質(zhì)平等，在市場經(jīng)濟條件下更多地體現(xiàn)為機會平等和信息平等。在此基礎上，土地的使用價值價格化才能真正體現(xiàn)市場公平。第二，市場主體的意志自由。市場交換法律行為應當是一種平權(quán)型法律關系，市場主體被視為理性的“經(jīng)濟人”，他在自由意志的支配下決定行為方式，這一過程不受外部因素，特別是權(quán)力要素的強制干預。在市場環(huán)境下，公權(quán)力介入的職責主要在于規(guī)則的制定、失范行為的監(jiān)管和違法行為的制裁，因而更多地應當是市場秩序的維護。第三，利益預期的雙向?qū)崿F(xiàn)。等價交換是市場交易的基本利益格局，但等價交換畢竟是一種理論模型，市場主體的趨利性必然促使其追求自身利益的最大化，因而“等價”是一種評判標尺。但現(xiàn)實中的市場交換必須在實現(xiàn)雙方利益預期上達到雙贏，只有這樣才能形成良性的市場主體互動，也才能真正通過市場機制促進資源合理流動和優(yōu)化配置。否則，市場交易會演變成一種惟利是圖的投機。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的利益交換關系在健康的市場機制和法制環(huán)境下也必然在上述方面形成健康有序的局面。但是，在現(xiàn)實狀況下，交易市場的初級程度所伴隨的諸多交易規(guī)則、監(jiān)管體制、服務機制等方面的缺陷導致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場關系的紊亂。特別是現(xiàn)階段，公權(quán)力要素不當?shù)刂苯咏槿虢灰钻P系，導致市場關系出現(xiàn)變形和扭曲。這對健康的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場會產(chǎn)生不利影響。

第一，權(quán)力主體介入土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，變外部監(jiān)管職權(quán)為強制干預，使供方 (即廣大土地承包經(jīng)營戶)的市場地位下降，在交易行為中處于弱勢。政府權(quán)力在倡導和推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，本身所應有的指導和監(jiān)督的權(quán)能容易被忽略，而權(quán)力本性中的強制因素卻容易被無限放大。實際的情況可能是，權(quán)力行使主體的意志代替了真正交易主體——農(nóng)民的意志，使后者變成了形式上或名義上的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易主體。

第二，權(quán)力主體與作為市場主體的需方①在很多情況下，大規(guī)模土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中的需方都是一些資本相對雄厚的業(yè)主或開發(fā)商。容易形成共同利益體，權(quán)力與利益的合作關系替代了正常市場交易的對等性和公平性。權(quán)力要素介入過深容易使權(quán)力主體也以市場規(guī)則下的成本——收益來計量其監(jiān)管行為，而一旦不健全的市場環(huán)境為權(quán)力與利益交換關系的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件，腐敗則會迅猛滋生。

第三，就土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而言，一定的公權(quán)力介入本來能為作為供方的農(nóng)民群體提供交易機會和交易信息的服務，因此相關職能部門的監(jiān)管有其必要性。但是，由于信息獲取渠道受限，信息公開機制不暢等原因的存在，供需雙方之間的交易關系往往不對稱。具體而言，作為需方的商業(yè)主體能更為準確地預見土地承包經(jīng)營權(quán)在一定時期內(nèi)的市場前景和價值前景，這就使其在交易價格形成機制中占據(jù)主動甚至主導地位。信息掌握的先天不足使農(nóng)民群體在交易中處于不利地位，其利益預期無法得到正常實現(xiàn)。

權(quán)力要素的不當介入導致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場關系的變異，從而一些具體的犯罪因素也隨之產(chǎn)生。根據(jù)課題組在一些基層開展有關農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況的調(diào)研所獲得材料信息，我們發(fā)現(xiàn)在一些地區(qū)和領域已經(jīng)出現(xiàn)了有關的犯罪趨勢，在此結(jié)合實證資料作一具體分析闡釋。

首先是監(jiān)管權(quán)力直接介入市場行為，成為流轉(zhuǎn)交易過程的實質(zhì)性主體，容易滋生權(quán)力尋租和腐敗。

根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中起指導和管理職責。村民委員會作為一級村民自治組織，應當在流轉(zhuǎn)過程中起到協(xié)調(diào)作用。但實踐中，上述本該起監(jiān)管和服務功能的組織和人員卻常常越俎代庖，變指導、監(jiān)管為統(tǒng)籌統(tǒng)包，使農(nóng)戶成了形式上的流轉(zhuǎn)交易主體。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要有四種模式:一是農(nóng)戶自發(fā)型，即集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)戶之間的個體性流轉(zhuǎn)，這在總的流轉(zhuǎn)交易數(shù)中大約占10%;二是承包業(yè)主與農(nóng)戶直接交易型;三是大型業(yè)主通過政府或村委會與農(nóng)戶交易型;四是政府牽頭引進業(yè)主，推薦到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再與農(nóng)戶進行相關的流轉(zhuǎn)交易。在后兩種類型的流轉(zhuǎn)交易中，本來應該起指導、監(jiān)管作用的權(quán)力要素卻在實踐中異化為真正的交易主體。

基層權(quán)力組織的適當協(xié)調(diào)和監(jiān)管有助于流轉(zhuǎn)交易的順利實現(xiàn)，確保交易雙方的共贏。但實際情況是，從交易對象的選擇、土地流轉(zhuǎn)價格的談判到對農(nóng)戶的“說服”，無處不見權(quán)力要素的存在。一些鄉(xiāng)村組織直接充當土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，不尊重農(nóng)民的意愿，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。［2］這從根本上違反了“平等協(xié)商、依法、自愿”的原則，有損農(nóng)民的利益，也為今后的法律糾紛和權(quán)力尋租埋下了隱患。

另一方面，一些基層政府組織和基層群眾自治組織的監(jiān)管人員在統(tǒng)計流轉(zhuǎn)土地數(shù)量中弄虛作假，在管理流轉(zhuǎn)資金中貪污挪用，在發(fā)放流轉(zhuǎn)收入中侵占截留的現(xiàn)象也是有發(fā)生。從課題組在河南、山東一些基層法院調(diào)研了解到的案件實例我們發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員和村委會組成人員已經(jīng)成為了在土地流轉(zhuǎn)領域從事職務犯罪和經(jīng)濟犯罪的高發(fā)人群。

其次，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)供求雙方的實質(zhì)地位不平等，正當市場機制下農(nóng)戶的交易利益被隱性剝奪，不僅容易引發(fā)農(nóng)村群體性事件，也為一些經(jīng)濟犯罪提供了條件。

從表面看，農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關系中的供方，形式上是交易的平等主體。但實際上，由于農(nóng)民自身的法律意識淡薄、信息獲取渠道狹窄、市場前景預判能力薄弱等原因，使農(nóng)民群體與投資者的信息極度不對稱，加上政府對交易過程缺乏必要的指導，使農(nóng)民的長遠利益受到不同程度的損害。這從土地流轉(zhuǎn)的價格形成機制上可見一斑。

實踐中的土地流轉(zhuǎn)價格形成有幾個特點:其一，價格談判中，農(nóng)民個體的意見受重視的程度低。個體農(nóng)戶一般交易的土地面積小，他們對于價格的形成關注不夠。一般都是由村集體出面商定價格再向村民公布。課題組的抽樣問卷顯示，大約占57．7%的被訪問者反映，村委會統(tǒng)一協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)的土地的具體面積、流轉(zhuǎn)期限、所涉金額沒有進行公示。其二，價格以固定價形式為主，缺乏依據(jù)市場機制的合理伏動，不利于農(nóng)民的長遠利益。實踐中也容易引發(fā)農(nóng)民因價格原因而“毀約”導致的供求雙方群體矛盾。其三，農(nóng)民缺乏對土地價值開發(fā)和使用預期的正確估計，交易價格普遍偏低從而其利益受損。一些承包業(yè)主通過特定渠道掌握農(nóng)村土地的市場開發(fā)前景，從而以低價從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)包土地進行短期投機。由于供求雙方在市場交易信息上的不對稱，流轉(zhuǎn)價格顯得極不合理，同時承包業(yè)主轉(zhuǎn)而又會在各種征地補償中賺取高額差價。這種做法不僅損害農(nóng)民的利益，也增加了國家開發(fā)費用。

流轉(zhuǎn)交易信息的不對稱、價格形成機制的不合理以及農(nóng)民長遠利益得不到必要的關照，這些因素可能導致農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中成為弱勢的一方，實踐中農(nóng)民集體“毀約”造成供求雙方矛盾激化或其他群體性事件的發(fā)生都在一定程度上與此相關。

第三，流轉(zhuǎn)市場的外部政策環(huán)境在一定程度上有演變?yōu)榇偈狗缸镆厣傻慕Y(jié)構(gòu)性壓力和動力的趨勢。

近年來，從中央到地方政府對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)從政策支持、資金幫扶到制度規(guī)范都投入了極大的精力。但這些利好政策作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的外部環(huán)境在實際執(zhí)行中卻有所偏差。一些地方政府急功近利，特別是在監(jiān)管不力、監(jiān)督失位的狀況下，這些政策因素在一定程度上可能成為了引發(fā)矛盾、誘發(fā)犯罪的結(jié)構(gòu)性壓力和推動力。

首先，一些地方政府沒有從當?shù)貙嶋H出發(fā)，政策落實和執(zhí)行僵化，盲目追求流轉(zhuǎn)率，定配額、下指標、搞考核，導致一些地方出現(xiàn)政府“強制”流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，引發(fā)社會矛盾。在未達標的情況下，地方政府以及農(nóng)業(yè)主管部門往往會采取多種方式和手段增加流轉(zhuǎn)量，其中就不乏強制流轉(zhuǎn)和違法流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)指標成了結(jié)構(gòu)性壓力之一。

其次，一些地方為了完成流轉(zhuǎn)指標，熱衷于搞“反租倒包”。這其中也不乏以“反租倒包”來提高土地利用率的成功案例。但這種操作過程一般都缺乏必要監(jiān)督，容易導致土地占用和管理失控。這也給搞強行反租或者明“反租”、暗“倒包”從而賺取土地流轉(zhuǎn)差價牟取個人經(jīng)濟利益提供了機會。

再次，一些地方片面追求流轉(zhuǎn)數(shù)量盲目引進承包業(yè)主，不僅造成土地價值的減損同時損害了農(nóng)民正當?shù)慕?jīng)濟收益。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條的規(guī)定，“受讓方應當具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”。這就需要農(nóng)村基層組織在引入承包業(yè)主時對其基本的從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，包括資金、技術(shù)、農(nóng)業(yè)管理水平等進行適當考察和評估，這一方面能確保土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值不變，同時也是保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益的一道屏障。由于多數(shù)情況下，土地流轉(zhuǎn)費用并非一次性支付，而一旦受讓方出現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營困難，農(nóng)民的基本租金收益都較難得到保障。這種“指導不力、監(jiān)管失位”的背后難免存在經(jīng)濟利益的因素，而由此引發(fā)的諸多政府“埋單”現(xiàn)象不能不引起我們的重視。

復次，在政府大力推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并提供各種政策優(yōu)惠和扶持的情況下，一些承包業(yè)主假借土地流轉(zhuǎn)之名而行騙取項目扶持資金之實。他們通過不實宣傳，虛假承諾等贏得地方政府和農(nóng)戶的信任，通過擴大自己的影響力爭取國家項目資金的扶持，而一旦資金到位，就玩起“金蟬脫殼”。導致國家和農(nóng)民利益受損。

第四，權(quán)力介入市場交易造成監(jiān)管失位，從而導致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易的失序。

在正當?shù)氖袌鼋灰篆h(huán)境下，監(jiān)管權(quán)力能有效防止市場自發(fā)調(diào)控所帶來的過度趨利性和赤裸裸的利益交換性，能使市場行為處于基本的道德原則和法制原則控制之一。而一旦權(quán)力本身介入市場交易，市場中的一切誘發(fā)犯罪的因素便容易被激活，市場本身可能成為犯罪的溫床。允許土地的使用權(quán)在一定條件下進行流轉(zhuǎn)實質(zhì)上使土地也具有了商品形式。如果僅僅將土地視作一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源要素，在我國目前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)背景下這種商品還不能說存在短缺現(xiàn)象。但由于我國在農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)使用方面有極為嚴格的審批管理制度和法律責任追究機制。因此可以說，在非農(nóng)用途使用領域，農(nóng)業(yè)用地成為了短缺商品。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是允許農(nóng)業(yè)用地在不改變原有用途的前提下的使用權(quán)轉(zhuǎn)移。作為一個開放系統(tǒng)，維持市場平衡的道德原則和利益原則所起的效用是不對等的，特別是在權(quán)力融入市場的情況下，人們存在著減少自己的付出而獲得較大報酬的動機。典型的是一方依靠權(quán)力去剝削另一方?，F(xiàn)實中，由于非農(nóng)用途的土地其市場價值要明顯高于農(nóng)業(yè)用地，在利益驅(qū)動和監(jiān)管失位的雙重誘導下，一些手握權(quán)力的單位和個人敢于鋌而走險，謀求以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為借口利用虛假手續(xù)改變土地性質(zhì)，把基本農(nóng)田變成工業(yè)或商業(yè)用地，從而賺取土地流轉(zhuǎn)中的高額差價。

從課題組在一些法院調(diào)研的情況看，實踐中已經(jīng)出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員和農(nóng)村基層自治組織相關人員利用對土地流轉(zhuǎn)過程的監(jiān)管權(quán)力，以瞞報、虛報等方式為一些承包業(yè)主謀求改變農(nóng)用地用途創(chuàng)造條件從中牟取私利的案例。比如河南省鄭州市中級人民法院2009年審理的“羅保林等非法占用農(nóng)用地”一案就是這種情況的典型表現(xiàn)。①參見河南省鄭州市中級人民法院 (2009)鄭刑一終字第13號。在監(jiān)管失位導致交易失序而造成的犯罪案件中，絕大多數(shù)情況下國家利益受到侵害，而相關個人卻通過權(quán)力的不當行使或怠于行使得到私利，權(quán)錢交易的性質(zhì)也極為明顯。

三、對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的犯罪情境控制

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形成了一種新的市場交易關系，然而在現(xiàn)有的規(guī)制框架和法律背景下，這種新型交易方式中容易滋生犯罪因素并引發(fā)變異的犯罪關系。從推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐的健康發(fā)展，推動“三農(nóng)”建設和構(gòu)建和諧社會的角度看，必須對這一領域的犯罪情勢做出準確分析，并從綜合治理的視角提出犯罪控制的方略和舉措。

犯罪控制，是指基于犯罪條件的揭示，由國家與社會采取各種措施與方法，致力于減少、消除犯罪發(fā)生的致罪因素，對于個體犯罪現(xiàn)象以及社會犯罪現(xiàn)象，予以限控與遏制的一系列活動。［3］任何犯罪都需具備主客觀方面的諸多條件，犯罪控制也存在不同的方法和路徑?，F(xiàn)代犯罪學以對具體類型犯罪的有效控制為目的，在問題意識的導向下，不再追問犯罪究竟如何發(fā)生的，而是探求犯罪能夠被阻止的最切實的方案，從而將犯罪控制的視線從犯罪個體和犯罪所在的社會轉(zhuǎn)向了犯罪發(fā)生的具體環(huán)境，形成了犯罪控制的第三條道路——對犯罪的情境控制。［4］情境犯罪控制的實質(zhì)是從引發(fā)具體犯罪的現(xiàn)實條件出發(fā)，采取條件控制的方法以減少和遏制犯罪。

針對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的一些犯罪因素和潛在犯罪關系，筆者以為，要在發(fā)揮流轉(zhuǎn)交易正向社會功能的前提下，控制由制度內(nèi)外的因素所引發(fā)的相關犯罪，情境控制是一種合理的選擇。具體而言，我們需要從土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的三方關系入手，構(gòu)建犯罪情境控制的基本架構(gòu)。

第一，強化對作為供方的農(nóng)戶的被害控制。被害控制，就是要基于犯罪因素與被害人的互動規(guī)律，減少與消除各種被害因素，避免被害機會，由此遏制犯罪的一系列活動。

正如實踐所反映的，農(nóng)民是承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中的弱勢群體，也常常是有關犯罪行為的被害方。盡管這其中的具體因素很多，但我們認為，強化農(nóng)民作為實質(zhì)的交易主體地位，爭取其流轉(zhuǎn)交易的選擇權(quán)和話語權(quán)是重要途徑。實踐中著重做好兩方面的工作:

一是在主體形式上，要實現(xiàn)從“單一”向“集合”的轉(zhuǎn)化。單一農(nóng)戶主體無論在信息資源獲取能力還是流轉(zhuǎn)交易的利益關切度都不高，在信息不對稱和權(quán)力不當干預的情況下，單一農(nóng)戶的意志容易被忽視或被“強制說服”而改變。目前，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有專門的土地流轉(zhuǎn)服務服務機構(gòu)，缺少一個從下而上，網(wǎng)絡化、多功能的中介服務體系。［5］筆者認為，成立專業(yè)合作社是實現(xiàn)“單一”主體向“集合”主體的轉(zhuǎn)化有效途徑。在經(jīng)濟效益上，合作社可以通過集約化經(jīng)營、實行保底分紅和二次返利等途徑獲取收益;［6］同時，合作社模式可以群策群力，發(fā)揮集體優(yōu)勢，實現(xiàn)內(nèi)部信息的共享，減少個體農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)交易成本，并能通過一體化優(yōu)勢強化流轉(zhuǎn)交易的談判力度。更為關鍵的是，“集合”形式的市場主體不易受到權(quán)力要素的不當干預，透明化的內(nèi)部監(jiān)督、廣泛的代表意見、合作社本身的法律主體效力等等都有助于實現(xiàn)市場行為主體之間的實質(zhì)平等。這就能祛除因主體不對等而引發(fā)的犯罪要素的存在。

從現(xiàn)階段各地農(nóng)村流轉(zhuǎn)交易的實際情況看，一是合作社的數(shù)量少，二是合作社的“臨時性”降低了其應有的社會和市場功能。從課題組調(diào)研掌握的實例看，在大宗土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中，一般遵循“先有目標農(nóng)戶，再有合作社”的做法，且合作社都只作臨時之用，難以從根本上保護所有集體成員的利益。這需要相關部門加以指導并為合作社的成立和維持創(chuàng)造條件。

二是要實現(xiàn)有關信息渠道的暢通、實現(xiàn)信息共享，防止農(nóng)民群體因信息資源的短缺而受害。實踐顯示，無論是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的欺詐型犯罪，還是有關公權(quán)力主體實施的職務型或經(jīng)濟型犯罪，其中一個重要的誘因就是受害的農(nóng)戶與相關犯罪主體之間嚴重的信息不對稱。農(nóng)戶在交易價格的形成、土地使用權(quán)的預期價值判斷、租金發(fā)放與管理等環(huán)節(jié)都缺乏必要的信息來源，這就容易催生暗箱操作，為權(quán)力尋租和經(jīng)濟投機提供了條件。因此，有必要通過加強政務公開、村務公開，職能部門發(fā)布專業(yè)信息等方式最大限度地確保流轉(zhuǎn)交易各方的信息對等，用開放的程序和平等的信息資源保障交易的公平性，遏制違反犯罪的發(fā)生。

第二，強化權(quán)力控制，要通過鼓勵社會中介力量的適當參與，強化對公權(quán)力的制約和監(jiān)督，減少權(quán)力恣意運作的空間，真正實現(xiàn)流轉(zhuǎn)交易的市場化。

基層政府組織 (包括村委會等自治組織)和主管職能部門在推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中具有重要的作用。他們的協(xié)調(diào)、指導不僅能降低流轉(zhuǎn)交易的成本，減少交易中的糾紛，也在一定程度上保障了國家政策的落實和農(nóng)民權(quán)益的維護。但由于實踐中權(quán)力不當介入市場行為的情況也屢見不鮮，由此引發(fā)的違法犯罪也呈上升趨勢。如何控制權(quán)力運作、保持公權(quán)力的職能本色是解決問題的關鍵。筆者認為，引入社會中介力量是可以嘗試的方法之一。具體而言，要鼓勵從事農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務的中介組織的設立和發(fā)展，專門辦理承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易。這種專業(yè)性的服務機構(gòu)的主要職責是組織開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)交易業(yè)務;負責農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易評估工作;負責收集、整理、發(fā)布農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)供求信息等。［7］同時，其半官方或社會化的性質(zhì)使其不具有強制效力，完全通過市場機制和競爭規(guī)則對流轉(zhuǎn)交易進行引導和調(diào)控，有利于供需的雙贏。據(jù)了解，目前在重慶、遼寧、浙江、湖北、江蘇、四川等省市，類似的交易中介已初具規(guī)模，并不斷積累經(jīng)驗。社會中介力量的參與將有效防范權(quán)力強制對流轉(zhuǎn)交易行為的不當干涉，在控制權(quán)力犯罪的同時也有利于保障農(nóng)民利益。

第三，強化管理制度控制，通過法律完善、制度創(chuàng)新防范和遏制一些主體利用管理制度的漏洞進行商業(yè)投機、權(quán)力侵蝕和違法犯罪的行為。

市場行為都具有利益屬性，在市場機制不完善，法律制度不健全的新興市場發(fā)展的初級階段，各種商業(yè)投機及其相伴隨的權(quán)力腐敗也必然呈高發(fā)態(tài)勢。強化管理制度控制，發(fā)揮制度監(jiān)管和法律懲治的應有功能將是有效遏制土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中違法犯罪問題的基礎和關鍵。

強化管理制度控制，要重點解決好以下幾個方面的問題:

一要注意“靜態(tài)控制”和“動態(tài)控制”的有效結(jié)合。

“靜態(tài)控制”要求完善有關土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易的制度規(guī)章的建設，根據(jù)各地實際制定切實可行的規(guī)章制度，使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有法可依、有章可循。［8］“動態(tài)控制”強調(diào)職能部門監(jiān)管的動態(tài)性和持續(xù)性。比如在業(yè)主的選擇上，不僅要進行事前的資格審查和能力審查，還需要對其基本的經(jīng)營狀況進行持續(xù)的跟蹤監(jiān)督，流轉(zhuǎn)交易的社會效果和經(jīng)濟效果的實現(xiàn)。

二要注重對監(jiān)管權(quán)力“橫向制約”和“縱向制約”的結(jié)合。

權(quán)力橫向制約的實質(zhì)就是要分權(quán)，要通過權(quán)力的分化實現(xiàn)相互的制衡。具體而言，就是要在涉及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易的關鍵問題上以表決制代替領導個人決定，要賦予當事農(nóng)戶充分的話語權(quán)，使其成為真正的主體。在流轉(zhuǎn)交易對象的選擇、價格的談判、支付方式的確定以及流轉(zhuǎn)年限等方面都應當切實保障農(nóng)戶的決定權(quán)。相關基層組織應該定位于指導和服務。權(quán)力的縱向制約就是要適度增加權(quán)力運作程序環(huán)節(jié)，以程序特有的分流和過濾功能來減少和遏制權(quán)力的恣意。比如，可以通過強化上級政府和職能部門對流轉(zhuǎn)合同的審批程序、備案審查程序等來實現(xiàn)對下級權(quán)力的監(jiān)督。同時還可以通過年度審查的方式對流轉(zhuǎn)合同當事雙方的履行情況進行監(jiān)督，以及早發(fā)現(xiàn)問題，提前進行防范和補救。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不僅是一種市場行為，涉及多方利益的交換，也是一個監(jiān)管權(quán)力的運作過程，牽涉到權(quán)力行使的規(guī)范性問題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一項受到黨和國家重大政策支持的制度革新，但實踐中由于理論準備不足，法治條件存在缺陷，導致一些違法犯罪行為的發(fā)生。從情境控制的視角出發(fā)，從被害控制、權(quán)力控制和管理制度控制三個方面著手進行制度完善和權(quán)力規(guī)制，必將能在一定程度上預防和遏制相關犯罪，并從根本上促進土地承包經(jīng)營權(quán)實踐的健康發(fā)展。

［1］皮藝軍．犯罪學研究論要 ［M］．北京:中國政法大學出版社，2001．

［2］楊建平，等．淺析我區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題及對策 ［J］．內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)科技，2004， (2):233．

［3］張小虎．犯罪預防與犯罪控制的基本理念 ［J］．河南省政法干部管理學院學報，2008，(1):68．

［4］王海濤．試論對犯罪的情境預防——犯罪控制的第三條道路 ［D］．北京:北京大學，2005．

［5］鄧霞，羅翔．農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實證分析 ［J］．農(nóng)村經(jīng)濟，2006，(8):32．

［6］楊雄軍，厲寶仙．激活更多“沉睡的資本”［N］．浙江日報，2009－05－05．

［7］戴強．我市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心成立［N］．唐山勞動日報，2009－01－01．

［8］毛惠華．完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策思考 ［J］．福建農(nóng)業(yè)，2007，(12):37．