■ 袁 朱

國外煤電資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)的政策機(jī)制

（一）美國煤炭資源的評估、有償使用、采礦許可證的頒發(fā)等管理經(jīng)驗(yàn)

煤炭資源租借之前，由聯(lián)邦政府對探明的資源進(jìn)行評估，確定資源價格。無論煤炭資源歸屬如何，都實(shí)施有償使用。美國的煤炭建設(shè)項(xiàng)目審批相當(dāng)嚴(yán)格，特別是在環(huán)境影響方面。承租者在取得煤炭資源租借權(quán)后，首先提出勘探申請，進(jìn)行詳細(xì)勘探，進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究和初步設(shè)計(jì)，并與用戶簽訂長期合同，才能申請經(jīng)營許可證，批準(zhǔn)后方可設(shè)計(jì)和建設(shè)。美國聯(lián)邦政府根據(jù)法規(guī)對煤炭企業(yè)進(jìn)行環(huán)保監(jiān)督管理，其中《露天開采控制與復(fù)田法》和《潔凈空氣法修正案》影響最大。聯(lián)邦政府對煤炭工業(yè)的扶持突出表現(xiàn)在為研究和開發(fā)提供資金和為環(huán)保提供資助，主要是加強(qiáng)對潔凈煤技術(shù)的扶持力度；通過建立廢棄礦山土地復(fù)田基金幫助采后煤礦的復(fù)田，這一專項(xiàng)基金來自煤礦經(jīng)營期間征收的復(fù)田稅。

（二）南非煤炭資源開發(fā)的相關(guān)法律、有利的金融環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施條件

隸屬國家礦產(chǎn)與能源部的礦產(chǎn)與能源局代表國家行使管理職權(quán)，負(fù)責(zé)制定和落實(shí)國家能源政策和相關(guān)法規(guī)，協(xié)調(diào)政府部門與能源協(xié)會方面的事務(wù)。南非制定了一系列采礦法規(guī)。為吸引外資投資采礦業(yè)，政府制定了優(yōu)惠政策，對于符合南非采礦業(yè)政策的項(xiàng)目，給予最長為六年的免稅期；放寬外資企業(yè)在南非采礦業(yè)中的合資股份,甚至獨(dú)資經(jīng)營。實(shí)施采礦稅制是南非資源管理的重要措施之一，即征收所得稅，扣除基本建設(shè)費(fèi)用，采取資本減讓，提取環(huán)境基金。為完善采礦稅制，政府還考慮實(shí)施采礦基本建設(shè)投資償還和勘探稅額扣減等。國家對礦物資源實(shí)施登記，對礦物勘探權(quán)和開采權(quán)實(shí)施管理，允許礦物權(quán)買賣交易，但禁止轉(zhuǎn)讓礦物資源勘探許可證和開采許可證。建立了國家級資源數(shù)據(jù)庫，要求持有資源勘探許可證的企業(yè)在資源勘探后提交有關(guān)數(shù)據(jù)。開發(fā)公司通過支付礦區(qū)租用費(fèi)的方式補(bǔ)償?shù)V物權(quán)擁有者。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》，煤炭生產(chǎn)企業(yè)必須保證不對礦區(qū)周圍的環(huán)境造成破壞。

（三）澳大利亞實(shí)行聯(lián)邦政府和州政府兩級調(diào)控、煤炭企業(yè)自主經(jīng)營的體制模式

澳大利亞聯(lián)邦政府設(shè)立初級產(chǎn)業(yè)能源部，下設(shè)煤炭與礦業(yè)司。初級產(chǎn)業(yè)能源部的職權(quán)主要代表政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使管理職權(quán)，側(cè)重于宏觀調(diào)控。重點(diǎn)是運(yùn)用稅率和銀行存貸利率等經(jīng)濟(jì)手段來影響企業(yè)，同時協(xié)助企業(yè)對國外出口及監(jiān)督企業(yè)環(huán)保等。澳大利亞的煤炭生產(chǎn)主要集中在新南威爾士州和昆士蘭州，兩個州均設(shè)置了礦產(chǎn)能源部。主要職責(zé)是負(fù)責(zé)煤炭開采計(jì)劃的審查批準(zhǔn)；提供生活服務(wù)；組織建設(shè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施。具體而言，根據(jù)煤炭儲量分布規(guī)劃開采區(qū)域；負(fù)責(zé)辦理勘探許可證、開發(fā)和開采許可證；進(jìn)行有關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，為州政府和煤炭公司提供服務(wù)；對國內(nèi)外煤炭信息進(jìn)行收集、分析和評估傳遞，為煤炭公司提供咨詢服務(wù)；管理煤礦雇員培訓(xùn)計(jì)劃；負(fù)責(zé)保險(xiǎn)醫(yī)療，為煤礦職員提供工傷救護(hù)及疾病醫(yī)療；為煤礦建設(shè)鐵路、港口等基礎(chǔ)設(shè)施。

（三）德國煤炭產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展策略與安全控制手段

德國實(shí)施產(chǎn)業(yè)多元化，保證煤炭開采業(yè)的持續(xù)發(fā)展。如魯爾集團(tuán)利用關(guān)閉礦區(qū)的資源，成立了房地產(chǎn)公司；致力于電力、化工行業(yè)投資；魯爾保險(xiǎn)公司在魯爾工業(yè)區(qū)占有很大市場份額；還在土地復(fù)墾、汽車行業(yè)、信息技術(shù)、專業(yè)培訓(xùn)等領(lǐng)域有較大的拓展空間。德國煤礦的安全控制手段體現(xiàn)于完備的法律法規(guī)體系，嚴(yán)格的組織機(jī)構(gòu)，卓越的技術(shù)和精良的救災(zāi)隊(duì)伍等幾個方面。德國各州按照聯(lián)邦基本法制定州級礦業(yè)法規(guī)。執(zhí)法機(jī)構(gòu)分為四層：州政府設(shè)立的企業(yè)經(jīng)濟(jì)能源與交通部、專職的礦山與能源管理處、各區(qū)設(shè)立的安全監(jiān)察部、各種職業(yè)行會。

（五）英國煤炭工業(yè)的保護(hù)政策與私有化政策

英國的煤炭工業(yè)政策隨著市場供需形勢的變化不斷調(diào)整。政府采取由能源部協(xié)調(diào)發(fā)電用煤的國內(nèi)供應(yīng)量和價格，煤炭公司與最大用戶中央電力局簽定供煤協(xié)議。為保證煤炭工業(yè)有條不紊地收縮，政府依據(jù)礦工工齡、服務(wù)年限、工資水平給予補(bǔ)助，成立專門機(jī)構(gòu)為因關(guān)閉礦井裁減人員提供新的就業(yè)機(jī)會，提供專項(xiàng)低息貸款，組織培訓(xùn)，等等。由于財(cái)政補(bǔ)貼不堪重負(fù)，政府不得不進(jìn)一步采取私有化的政策；而政府繼續(xù)承擔(dān)退休職工津貼和社會補(bǔ)貼，以及電煤價格補(bǔ)貼。同時特別關(guān)注環(huán)境問題，發(fā)展戰(zhàn)略由煤炭開采轉(zhuǎn)向煤炭的潔凈利用和環(huán)境保護(hù)，并把技術(shù)輸出作為最終目標(biāo)之一。

國外油氣資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)的政策機(jī)制

（一）北美的能源監(jiān)管模式

美、加都設(shè)有能源主管部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，前者負(fù)責(zé)能源發(fā)展和安全的大政方針及相關(guān)政策研究，后者獨(dú)立于政府、具有司法功能，負(fù)責(zé)具體監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行。加拿大的自然資源部，主要負(fù)責(zé)管理省際與國際貿(mào)易，管理聯(lián)邦政府的資源。其下屬的國家能源委員會主要職能有：市場準(zhǔn)入許可和收費(fèi)，市場分析和咨詢。美國能源主管部門除能源部外，還有聯(lián)邦內(nèi)政部下屬的礦產(chǎn)管理局、及聯(lián)邦環(huán)保署、勞工部、運(yùn)輸部等，能源部主要負(fù)責(zé)收集、分析和研究能源信息，管理石油戰(zhàn)略儲備，油氣進(jìn)出口等。其下屬的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會主要對190個電力公司和50多個天然氣管道公司實(shí)施監(jiān)管責(zé)任。為適應(yīng)大國能源資源不同所有制關(guān)系，美、加采取分級監(jiān)管方式。加拿大擁有油氣資源的省都設(shè)有能源主管部門和獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與聯(lián)邦的相應(yīng)部門是協(xié)作關(guān)系，參與聯(lián)邦法規(guī)制定。美國的土地、礦產(chǎn)資源分為聯(lián)邦、州和個人三級所有，能源監(jiān)管的多數(shù)權(quán)力在于州級，因此設(shè)立州的公共事業(yè)監(jiān)管委員會。

美、加在油氣資源開發(fā)領(lǐng)域始終推行普遍競爭、防止壟斷與適度行政控制相結(jié)合的政策，政府長期維持多家企業(yè)為上游市場供應(yīng)油氣的競爭局面。加拿大對進(jìn)入油氣領(lǐng)域的企業(yè)頒發(fā)市場準(zhǔn)入許可證，對涉及土地征用、環(huán)境保護(hù)、地下資源所有權(quán)收益等問題，監(jiān)管機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查，或頒布相關(guān)政策；而對開發(fā)投入、價格形成等則實(shí)行市場化運(yùn)作。美國企業(yè)需要參加政府組織的開發(fā)區(qū)塊租賃招標(biāo)，由聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部礦產(chǎn)管理局負(fù)責(zé)石油天然氣勘探開發(fā)招標(biāo)；在私有區(qū)塊開發(fā)除必須經(jīng)所有者同意外，還要依法從業(yè)，接受所在州的監(jiān)管；開發(fā)項(xiàng)目的資金投入由資本市場融資解決。由于油氣管道具有明顯的自然壟斷特征，兩國政府重點(diǎn)對油氣特別是天然氣管網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營、準(zhǔn)入、安全、環(huán)保以及管網(wǎng)運(yùn)輸配送率和服務(wù)等方面實(shí)行全面的監(jiān)管。

（二）沙特阿拉伯“溫和色彩”為主的石油政策

沙特根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及國際形勢變化制定石油發(fā)展政策，在產(chǎn)量、價格和市場份額中尋求平衡點(diǎn)。50多年的石油政策幾經(jīng)變化，時而增產(chǎn)抑價，時而減產(chǎn)促價；時而提價保值，時而低價擴(kuò)額；時而服從于OPEC整體政策安排，甚至提高產(chǎn)量犧牲本國的石油收入或減產(chǎn)失去市場份額，時而脫離OPEC限額，開足馬力提高產(chǎn)量。不難看出沙特奉行的是以溫和色彩為主的石油政策，其演變歷史有著復(fù)雜的背景和深刻的政治經(jīng)濟(jì)原因。世紀(jì)之交，沙特國家石油政策調(diào)整如下：（1）在石油產(chǎn)量上，力促OPEC與非OPEC合作，推動油價回升；（2）與OPEC成員國合作調(diào)整原油價格并著手建立穩(wěn)定油價機(jī)制，加強(qiáng)與非OPEC產(chǎn)油國合作，與石油消費(fèi)國對話，以期實(shí)現(xiàn)合理的原油價格；（3）為保持足夠的剩余生產(chǎn)能力，在市場上保持主動權(quán)，沙特繼續(xù)提高本國石油的生產(chǎn)能力；（4）重視跨國經(jīng)營，通過繼續(xù)擴(kuò)大對石油下游領(lǐng)域的國際性投資，拓展海外市場，對具有石油消費(fèi)潛力的國家和地區(qū)的煉油業(yè)和石油儲存、營銷業(yè)積極投資，以確保穩(wěn)定的本國原油出口市場。

（三）巴西對外開放的新石油政策

1995年議會通過結(jié)束國家石油公司的壟斷經(jīng)營、開放石油工業(yè)的憲法修正案，1997年頒布并實(shí)施新石油投資法，隨后相繼出臺一系列法律法規(guī)和政策措施。新石油投資法允許私營公司與巴西國家石油公司進(jìn)行合作和競爭，允許國家公司出售其資產(chǎn)和子公司，國外投資者購買其股份或在巴西建立子公司；依法新設(shè)政府石油管理機(jī)構(gòu)——國家是石油管理局（ANP），對石油工業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，同時成立國家能源政策委員會；規(guī)定完全開放價格管制，三年內(nèi)取消石油產(chǎn)品的價格補(bǔ)貼；維持巴西國家石油公司的國有地位，政府保留公司的51%的股份。此外制定了新石油財(cái)稅制度，以礦區(qū)使用費(fèi)+稅收的租讓制合同，取代風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)合同。

（四）俄羅斯新世紀(jì)國家能源政策

俄羅斯采取了放棄國家壟斷，國有經(jīng)濟(jì)成分從生產(chǎn)領(lǐng)域退出，鼓勵市場競爭，使得生產(chǎn)部門的非國有化率達(dá)到90%左右。但國家并沒放棄對石油市場的控制，在關(guān)系到國家和地區(qū)能源安全的一些公司中控股，強(qiáng)制性地規(guī)定國家擁有一票否決權(quán)；通過稅收、關(guān)稅、價格、出口配額等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行間接調(diào)控，控制石油輸送環(huán)節(jié)，扶持中小企業(yè)，規(guī)范市場秩序，防止出現(xiàn)新的壟斷。政府積極推行能源外交，出臺一套新的簡化石油出口的體制，允許各公司在價格、數(shù)量、出口時間等方面公開競爭，使俄羅斯石油得到最高價格，同時下調(diào)石油和天然氣出口關(guān)稅稅率。

國外水電資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)的政策機(jī)制

（一）制定流域統(tǒng)一規(guī)劃與相關(guān)法律

國外流域的開發(fā)規(guī)劃很多都具有法律效力，規(guī)劃單位就是通過國家立法機(jī)構(gòu)授權(quán)，其規(guī)劃本身經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。雖然國外流域開發(fā)主體沒有統(tǒng)一的模式，但開發(fā)的主導(dǎo)權(quán)與監(jiān)控權(quán)在政府。大多數(shù)河流開發(fā)建設(shè)的機(jī)構(gòu)都是經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)或政府主管部門授權(quán)批準(zhǔn)，如田納西流域管理局是美國國會授權(quán)；羅訥河國有公司是法國政府授權(quán)；科羅拉多河的開發(fā)也是由美國國會授權(quán)墾務(wù)局。有些國家根據(jù)規(guī)模大小將河流進(jìn)行分級管理、分級授權(quán)，如法國，其水資源管理機(jī)構(gòu)分為國家級、流域級、地區(qū)級、地方級和國際級。大型河流（如哥倫比亞河）由于所跨地域太大，不一定有全河流的統(tǒng)一開發(fā)管理機(jī)構(gòu)，但其規(guī)劃則是由一、二個單位統(tǒng)一負(fù)責(zé)進(jìn)行的；而且對于某河段或某支流的開發(fā)建設(shè)，也是由一個機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)的。雖然各國都強(qiáng)調(diào)流域管理機(jī)構(gòu)是自治機(jī)構(gòu)，給予很大的自主權(quán)，但西班牙的流域機(jī)構(gòu)是國家機(jī)關(guān)，美國田納西流域管理局（TVA）和英國的流域管理機(jī)構(gòu)是法律賦予很大行政管理權(quán)力的主體，法國的流域管理機(jī)構(gòu)則帶有財(cái)政金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。

（二）對水電資源開發(fā)給予優(yōu)惠政策

美國、加拿大、巴西、日本等取得了比較成功的經(jīng)驗(yàn)。如在流域梯級開發(fā)的初期，政府給予撥款支持，以降低企業(yè)成本和電價；政府給予清潔、可再生的水電開發(fā)以免稅或減稅的優(yōu)惠政策；注重水電工程的綜合開發(fā)利用，并對工程投資進(jìn)行分?jǐn)偅篮?、航運(yùn)部門分?jǐn)偟耐顿Y一般由政府解決，灌溉部門投資只還本不付息，發(fā)電部門分?jǐn)偼顿Y還本付息，還貸期一般較長；企業(yè)可發(fā)行債券或上市融資等。各國都把發(fā)展流域所在地經(jīng)濟(jì)作為流域開發(fā)的一個重要目標(biāo)，在稅收分配、轉(zhuǎn)移支付等方面對當(dāng)?shù)赜兴鶅A斜；征收水資源使用費(fèi)，將其大部分留在流域所在地；流域開發(fā)主體與所在地共享流域開發(fā)效益。

（三）美國水電開發(fā)體制與有關(guān)政策

美國大型水利水電工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工監(jiān)督、運(yùn)行管理、投資償還等大多由墾務(wù)局、陸軍工程師團(tuán)、田納西流域管理局等聯(lián)邦級的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。地方政府為了解決工程建設(shè)資金問題，重視并提高對水資源工程用戶的收費(fèi)，向社會發(fā)行債券。在還貸政策上，聯(lián)邦政府規(guī)定分?jǐn)傆诜篮椤⒑竭\(yùn)、漁業(yè)、旅游、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的投資不償還；分?jǐn)傆诎l(fā)電、生活和工業(yè)供水目標(biāo)的投資有息償還，國家投資應(yīng)付的利息一般比市場利率低；分?jǐn)傆诠喔饶繕?biāo)的投資無息或低息償還。

（四）巴西水電資源開發(fā)與管理機(jī)制及有關(guān)政策措施

巴西的電力工業(yè)基本歸國家和州政府經(jīng)營管理?；I集電力建設(shè)資金的政策：對原有固定資產(chǎn)重新估價，按還本付息和有自我投資能力來重新核定電價，增加電力公司自籌能力；向工業(yè)用戶征收電力建設(shè)基金；由巴西開發(fā)銀行向電力部門貸款；利用外國資金。在還貸方面的政策：巴西水電工程的投資主要靠電費(fèi)收入償還本息，一般先由各子公司償還給巴西電力公司，然后由巴西電力公司分別償還給國內(nèi)外銀行。根據(jù)巴西的憲法，開發(fā)一條河流的水電資源須通過公開招標(biāo)，取得開發(fā)許可證。巴西電力管理局（ANEEL）負(fù)責(zé)水電開發(fā)許可證的公開招標(biāo)。國家水資源局（ANA）負(fù)責(zé)所有水電資源的協(xié)調(diào)工作，是國家環(huán)境部下屬的一個具有專門體制、管理和財(cái)務(wù)權(quán)限的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立實(shí)體，主要職責(zé)是有序開發(fā)河流、防止水源污染、倡導(dǎo)水資源保護(hù)，將優(yōu)質(zhì)水資源留給后人。

國外能礦資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐對我國的啟示

（一）設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，先行制訂法律法規(guī)與相關(guān)政策

我國人口眾多，正處于工業(yè)化發(fā)展階段，能源資源短缺將是一個長期的問題，需要政府加強(qiáng)管理，盡快建立起符合我國實(shí)際的能源管理體制，促進(jìn)資源的合理開發(fā)利用，維護(hù)國家、企業(yè)、消費(fèi)者近期或長遠(yuǎn)利益。由國家級能源管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理石油、天然氣、電力、煤炭行業(yè)，加強(qiáng)對各行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、總體規(guī)劃、法律法規(guī)、政策目標(biāo)的研究與制定；充分把握國際與區(qū)域能源市場信息，向社會免費(fèi)公布；加強(qiáng)各行業(yè)的對外交流，吸引外國資本和先進(jìn)技術(shù)；有效避免政府職能的交叉和重疊。下設(shè)國家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過立法規(guī)定其獨(dú)立監(jiān)管的權(quán)力，負(fù)責(zé)監(jiān)管政策的制定和市場管理。抓緊制定與完善監(jiān)管法律法規(guī)，在石油、天然氣等資源的勘探和生產(chǎn)、運(yùn)輸和銷售、合同管理、資產(chǎn)運(yùn)作、稅收、土地使用等方面健全制度框架，理順資源使用關(guān)系。保持各級政府、企業(yè)、私人等利益團(tuán)體的目標(biāo)一致性，明確各級政府的管理權(quán)限，減少管理層次，透明管理程序，擴(kuò)大督察范圍，減少收費(fèi)項(xiàng)目，充分發(fā)揮地方政府的管理能動性。

（二）逐步建立健全能礦產(chǎn)品市場價格體系，采取多渠道的財(cái)稅金融優(yōu)惠政策

在能礦資源開發(fā)利用的非自然壟斷環(huán)節(jié)存在著自由競爭，應(yīng)充分發(fā)揮市場的決定性作用。加強(qiáng)研究并逐步建立健全能礦產(chǎn)品市場價格體系，根據(jù)不同行業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)設(shè)計(jì)合理稅制及不同內(nèi)涵的優(yōu)惠措施。可考慮開放天然氣價格管制，一是先提高天然氣井口價格然后放開；二是買賣雙方協(xié)商定價。將減免稅政策改為適合各行業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的補(bǔ)貼、扣減政策，鼓勵資源綜合利用和深加工項(xiàng)目上馬；對天然氣城鎮(zhèn)消費(fèi)市場，在一定時期和范圍內(nèi)實(shí)行工業(yè)用戶對居民用戶的交叉補(bǔ)貼；用經(jīng)濟(jì)杠桿解決礦山環(huán)境和閉坑復(fù)墾問題。設(shè)計(jì)促進(jìn)能礦資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的靈活的投融資政策，借助國家金融組織、民間金融組織以及國際金融組織，確立一個向資源性產(chǎn)業(yè)長期投融資的框架，允許外國公司擁有和控制生產(chǎn)設(shè)施，允許長期信貸投資進(jìn)入經(jīng)濟(jì)效益好的項(xiàng)目。對于部分陷入嚴(yán)重困境的資源型城市，給予轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政支持，建立專門的轉(zhuǎn)型資金渠道。

（三）推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合與科技進(jìn)步，鼓勵能礦資源精深加工

應(yīng)把改善環(huán)境質(zhì)量作為能源政策的重點(diǎn)內(nèi)容，在高效、潔凈的能源效率中求生存，在科技和管理創(chuàng)新中求發(fā)展。政府要參與和支持新技術(shù)的研究、開發(fā)、應(yīng)用和推廣，使科技成果盡快轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，同時積極引進(jìn)國外先進(jìn)適用的新能源技術(shù)設(shè)備，促進(jìn)資源產(chǎn)品的精深加工。提高煤炭開采的綜合機(jī)械化和自動化程度，實(shí)現(xiàn)高效安全生產(chǎn)；利用信息網(wǎng)絡(luò)開展科技交流合作，改進(jìn)營銷手段；延伸產(chǎn)業(yè)鏈，加強(qiáng)洗精煤、煤氣化、煤液化、煤化工等深加工項(xiàng)目的研究應(yīng)用，提高產(chǎn)品附價值，增加潔凈煤的市場份額。借鑒國際大石油公司戰(zhàn)略調(diào)整的策略，突出核心業(yè)務(wù)和特色業(yè)務(wù)，發(fā)展并控制產(chǎn)業(yè)價值鏈上增值潛力較大的環(huán)節(jié)，將煉化一體化、化工產(chǎn)品的差別化、精細(xì)化、高附加值化作為石油下游實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)最優(yōu)化的重要途徑；并且注重新能源技術(shù)的開發(fā)和儲備，加快新技術(shù)、新工藝在生產(chǎn)實(shí)踐中的應(yīng)用；向油氣相關(guān)產(chǎn)業(yè)延伸，實(shí)現(xiàn)石油公司向能源公司的轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)人力資源管理的改革，建立礦業(yè)科研、開發(fā)、生產(chǎn)、營銷緊密結(jié)合的機(jī)制。

（四）實(shí)施能礦產(chǎn)業(yè)重組與結(jié)構(gòu)調(diào)整

能礦產(chǎn)業(yè)要不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，加強(qiáng)戰(zhàn)略性重組與結(jié)構(gòu)性調(diào)整。從國有企業(yè)的戰(zhàn)略重組，從壓縮、淘汰過剩生產(chǎn)能力入手，培育一批有市場競爭力的新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。建立具有多種經(jīng)濟(jì)成分和多元化利益主體的所有制結(jié)構(gòu)，促進(jìn)增量和存量的優(yōu)化配置，大力發(fā)展中小型企業(yè)。統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局能礦資源的開發(fā)與利用，優(yōu)化我國煉油工業(yè)布局，打破現(xiàn)有兩大集團(tuán)公司分治的局面。逐步打破地方保護(hù)，嚴(yán)格環(huán)保監(jiān)管和產(chǎn)品質(zhì)量檢查，使小煉廠在市場、環(huán)保、質(zhì)量和效益四大壓力下尋找生存和新出路。鑒于我國特有的成礦條件和已探明礦產(chǎn)的分布情況，煤炭等資源開發(fā)也不能完全排除小型礦點(diǎn)，但要以技術(shù)、安全、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等加以規(guī)范和引導(dǎo)。

（五）及早完善社會保障體系和再教育工程

考察國外資源性城市轉(zhuǎn)型的歷程，及早完成社會保障體系和再教育工程建設(shè)十分重要，可以更好地迎接產(chǎn)業(yè)重組帶來的“震蕩”，化解大量下崗、失業(yè)問題造成的不穩(wěn)定因素，使資源型城市走上可持續(xù)發(fā)展之路。