童慶平

(蚌埠坦克學(xué)院政工室 安徽 蚌埠 233050)

新時(shí)期中國競爭性民主的歷程、啟示與展望*
——基于主要行政干部選舉選拔的視角

童慶平

(蚌埠坦克學(xué)院政工室 安徽 蚌埠 233050)

從行政選舉角度看,新時(shí)期中國的競爭性民主起源于村民自治,然后擴(kuò)展到城市社區(qū)自治;在基層自治層面競爭性民主全面展開的背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的競爭性民主也日漸擴(kuò)大,目前正在向縣區(qū)乃至更高層面發(fā)展。在競爭性民主發(fā)展過程中,人民群眾的政治參與熱情是主要推動(dòng)力,上級黨委直接決定了這種民主的發(fā)展,黨中央在很大程度上對人民群眾的這種政治創(chuàng)新熱情也予以了認(rèn)可。這種競爭性民主已經(jīng)取得了很大的成效,其向上發(fā)展的趨勢符合執(zhí)政黨的政治預(yù)期以及黨的群眾路線的要求,其基本條件也已具備。因而,這種競爭性民主必然會逐步由基層自治層面向上推進(jìn)。

新時(shí)期;中國;行政選舉;競爭性民主

從行政角度看,競爭性民主是指在主要行政負(fù)責(zé)人選舉過程中引進(jìn)競爭性因素。在當(dāng)前我國的行政干部選舉過程中,無論是叫直選、海選、公選還是推選,都或多或少、或顯性或隱性地涉及到了競爭,都可以歸入到競爭性民主之列。本文的行政層級不但包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣區(qū)政府以及廳局級政府部門,而且包括基礎(chǔ)自治層面。因?yàn)閺男再|(zhì)上看,村委會實(shí)質(zhì)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)關(guān),承擔(dān)著許多行政的職能。

一、新時(shí)期中國競爭性民主的發(fā)展歷程

(一)基層自治層面的競爭性民主全面展開

1980年代初,隨著人民公社的解體,我國農(nóng)村出現(xiàn)了治理真空。在此情況下一些地方開始探索新的治理形式。1980年2月,廣西宜州縣三岔公社合寨村85戶農(nóng)民以無記名投票方式推選產(chǎn)生了我國歷史上第一個(gè)村委會。合寨由此被稱為“村民自治第一村”。此后,不斷有村民選舉的村委會替換大隊(duì)委員會來處理農(nóng)村公共事務(wù)。村民在選舉中的主動(dòng)性促成了政府的認(rèn)可。1982年憲法對于農(nóng)民的這種創(chuàng)造予以了確認(rèn)。1983年10月,中央頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》,對如何建立村委會提出了具體要求,“村民委員會的建立進(jìn)入了具體的實(shí)施階段?！盵1]1986年,吉林省梨樹縣開展了最早的村委會海選。全國人大常委會分別于1987年和1998年制定了《村民委員會組織法》試行本和正式本。1988年6月,民政部開始在全國范圍內(nèi)組織鄉(xiāng)村選舉。在1990年民政部發(fā)出《關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動(dòng)的通知》后,村民自治在全國各地普遍開展。

城市社區(qū)居委會的競爭性民主起步較晚。1998年夏,青島市四方區(qū)兩個(gè)居委會開始直選試點(diǎn),居委會直選由此拉開帷幕。1999年,上海的浦東新區(qū)和盧灣區(qū)、北京和南京也開啟了居委會選舉試點(diǎn)。2000年底到2001年11月,廣西南寧、柳州、桂林和武鳴縣等地進(jìn)行了20余次居委會直選試點(diǎn)。桂林市秀峰區(qū)的直選成為當(dāng)時(shí)全國大中城市轄區(qū)推行社區(qū)直選面最大的一個(gè)城區(qū)。2002年5-10月,廣西在全自治區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行了社區(qū)直選,共8個(gè)地市364個(gè)社區(qū)進(jìn)行了直選(約占社區(qū)總數(shù)的54%)。柳州市柳南區(qū)第一次使用了國際通用的用布簾子遮擋的秘密劃票間,外國觀察團(tuán)首次對社區(qū)競選進(jìn)行了觀摩。北京市東城區(qū)九道灣的社區(qū)直選于2002年8月17日進(jìn)行,這是一場差額直選,社區(qū)居民熱情參與,場面熱烈。深圳市從2002年4月開始進(jìn)行社區(qū)選舉改革,除了推進(jìn)戶代表投票的辦法外,還在村改居的地方都實(shí)行了直選。2003年3-11月,寧波市海曙區(qū)59個(gè)社區(qū)全部進(jìn)行了直選,澄浪社區(qū)居民還進(jìn)行了秘密劃票,取消了代票和流動(dòng)票箱,并首次運(yùn)用了半透明的票箱。

目前,基層自治層面的競爭性民主在全國各地普遍開展起來。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的競爭性民主范圍逐步擴(kuò)大

與居委會直選幾乎同時(shí),一些地方黨委在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉中大膽地引入了競爭性民主。①其中主要有四個(gè)地方:1998年10月,四川省南部縣采用的公推公選的辦法選舉副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長;1998年12月,遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)進(jìn)行的中國第一例鄉(xiāng)長直選試點(diǎn);1999年初深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)海選鎮(zhèn)長候選人;1999年山西省臨猗縣卓里鎮(zhèn)的兩票選任制。

進(jìn)入新世紀(jì),鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉中的競爭性民主范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。2001年,廣西恭城瑤族自治縣恭城鎮(zhèn)公推公選副鎮(zhèn)長;2002年湖北省京山縣楊集鎮(zhèn)兩推一選鎮(zhèn)長。兩個(gè)月后,湖北省又選取了11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)大試點(diǎn)。四川省則進(jìn)一步擴(kuò)大了直選范圍,在2001 -2002年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉中,全省約有2000個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施了直選。四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的直選一般是在舊做法的基礎(chǔ)上增加幾個(gè)環(huán)節(jié),引進(jìn)競爭因素,并在一定程度上使得正(副)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的產(chǎn)生成為一個(gè)開放的系統(tǒng)。2003年6月,江蘇省宿豫縣在11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行一把手公推競選。②公推競選取得了巨大成功。受到公推競選成功的鼓舞,宿豫又進(jìn)行了公推直選試驗(yàn)。公推直選就是由全體黨員直接進(jìn)行差額選舉。通過公推公選和公推直選產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,實(shí)行3年任期制,期滿重新選舉產(chǎn)生?？h委、縣政府根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長職位的不同要求,分別與當(dāng)選人簽訂任期工作目標(biāo)責(zé)任狀,實(shí)行崗位目標(biāo)管理責(zé)任制。如今,競選在宿遷已經(jīng)制度化、常態(tài)化,成為干部選任的一種重要方式。2004年2-4月,云南省石屏縣七個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時(shí)進(jìn)行了直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的試點(diǎn)。

(三)更高層面的競爭性民主開始啟動(dòng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面競爭性民主的發(fā)展推動(dòng)了更高層面競爭性民主的啟動(dòng)。2000年,中共長治市委開展了公選干部的探索,首先進(jìn)入公選的有16個(gè)崗位。其中,市衛(wèi)生局局長、郊區(qū)區(qū)長、平順縣縣長3個(gè)正處級職位有93人報(bào)名,經(jīng)過資格審查45人正式入選。6月6-8日,45位候選人一一登臺進(jìn)行述職演講,電視臺直播演講,299名正處級以上干部直接投票。2003年10月,江蘇沛縣開始公推公選縣長(同時(shí)進(jìn)行的還有金壇市市長選舉改革)。公推公選包括發(fā)布公告、報(bào)名與資格審查、二輪民主推薦、駐點(diǎn)調(diào)研撰寫調(diào)研報(bào)告、演講答辯和現(xiàn)場民意測驗(yàn)、差額考察、全委會票決、依法任命等程序。在民主推薦階段,先召開有754名縣處級干部參加的首輪推薦會,從符合條件的70名報(bào)名者中推薦出12名人選;第二輪推薦由29名市級領(lǐng)導(dǎo)干部從第一輪推薦產(chǎn)生的12名人選中再推薦出6名。為杜絕不良現(xiàn)象,在通知與會人員時(shí)不提前告知會議內(nèi)容,推薦會上當(dāng)場劃票投票計(jì)票,有關(guān)人員現(xiàn)場監(jiān)督。公開選拔階段取消了文化知識測試,在駐點(diǎn)調(diào)研、撰寫調(diào)研報(bào)告的基礎(chǔ)上,組織演講答辯、民意測驗(yàn),重點(diǎn)考評推薦人選的綜合素質(zhì)和實(shí)際工作能力。最后的綜合得分按調(diào)研報(bào)告、演講答辯和民意測驗(yàn)3:3:4的積分比例計(jì)算,選出前3名進(jìn)入組織考察程序。組織部門對這3名人選進(jìn)行差額考察,市委全委會對考察確定的2名建議人選進(jìn)行無記名投票表決,最后確定1名作為縣長候選人提交縣人大常委會和人代會依法選舉任命。2003年以來,南京開展了四次公推公選。十七大以后,縣級和縣級以上的競爭性民主進(jìn)一步擴(kuò)大。2008年5月,浙江嘉興推出7個(gè)副處級崗位面向全國海選。同年夏天南京公開選拔6個(gè)正局職位;11月廣東省面向全國公選百名廳處級干部,這是迄今為止進(jìn)行的規(guī)模最大的選舉。2009年6月,江西省開始公選正廳級干部。自1998年以來,廣西已經(jīng)五次面向全國公開選拔干部。2010年5月,廣西第六次面向全國公選377名專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人才,這也是單批次最多的一次,其中副處級職位45個(gè)。

二、新時(shí)期中國競爭性民主發(fā)展的若干啟示

(一)人民群眾的政治需求是競爭性民主的主要?jiǎng)恿?/p>

發(fā)端于1980年代初的村民自治對國家民主的發(fā)展產(chǎn)生了“促進(jìn)和擴(kuò)散效應(yīng)”。[2]在村委會選舉的推動(dòng)下,這種競爭性民主朝兩個(gè)方向發(fā)展。在橫向上,村委會選舉顯然對城市社區(qū)選舉產(chǎn)生了積極影響,許多城市的選舉技術(shù)與方法直接參照了村委會選舉。在廣西柳州市的某些社區(qū)選舉中,還引入了村委會直選的機(jī)制和做法,采用海選的方式進(jìn)行候選人提名、實(shí)行預(yù)選和競選、設(shè)置秘密寫票處等。在縱向上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直選“體現(xiàn)了村民選舉的內(nèi)在邏輯性”。[3]從時(shí)間上看,最早進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革出現(xiàn)在1998年,和居委會直選幾乎同時(shí)。人民群眾的政治參與熱情不但催生了競爭性民主,而且是保證這種民主繼續(xù)發(fā)展的基本動(dòng)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的經(jīng)驗(yàn)表明,一旦人民群眾嘗到了這種民主形式的甜頭,他們就表現(xiàn)出較高的政治熱情,不希望停下腳步。以步云為例,起初鄉(xiāng)民對上級政府所說的直選反應(yīng)冷淡,因?yàn)樗麄儾幌嘈艜羞@種事,他們也的確不了解什么是直選。除打工者外,留在步云的大多是老人、婦女,其中多數(shù)人根本不識字,有的可能連直選這個(gè)詞都沒聽說。面對這種情況,市中區(qū)決定組織人馬進(jìn)行大力宣傳。經(jīng)過大量的解釋宣傳,最終調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)民的積極性。到了2001年底,原先直選出來的鄉(xiāng)長任滿屆期,步云又面臨著是否還要繼續(xù)直選新一屆鄉(xiāng)長時(shí),廣大村民眾口一詞說:選舉不能再走回頭路,以往的鄉(xiāng)長都是上面定名單,代表劃圈圈,任期三年滿了,有的甚至調(diào)走了,我們還不認(rèn)識,我們有事也不好找。但現(xiàn)在就不同了,選舉時(shí)我們面對面提問,有什么要求和困難,鄉(xiāng)長根據(jù)實(shí)情給予我們承諾,誰能當(dāng)好我們的鄉(xiāng)長心中也有底,投票的時(shí)候也不盲目。[4]市中區(qū)委為了滿足老百姓的愿望,決定在步云繼續(xù)進(jìn)行直接鄉(xiāng)長候選人。2004年4月,云南哈尼族彝族自治州石屏縣七個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時(shí)開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選工作,十萬群眾以空前高漲的政治熱情參與了投票,參選率高達(dá)97%。

(二)上級黨委直接決定著地方競爭性民主的發(fā)展

鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的推動(dòng)著、組織者和實(shí)施者都是縣(市)委。從提出改革設(shè)想、設(shè)計(jì)具體方案、組織和操作每一個(gè)程序到確認(rèn)選舉結(jié)果等,全都是在縣(市)委的領(lǐng)導(dǎo)、參與甚至具體操辦下進(jìn)行的。選舉的競爭性和開放性的強(qiáng)弱,選舉面的大小,選舉職位的高低,等等,都在縣委或市委的掌握之中。[5]在宿豫,仇和親自打電話給宿遷市組織部長王元慧,讓她大力支持宿豫干部選拔制度的改革。上級黨委之所以支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選,主要出于以下動(dòng)因。(1)出于黨管干部的原則邏輯。黨管干部、下管一級,任命誰為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部本來就是縣委的權(quán)限。從這個(gè)邏輯來看,上級黨委必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直選負(fù)責(zé)。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部公信力的削弱。遂寧市保石鎮(zhèn)發(fā)起改革的直接原因是“發(fā)生了新橋鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部集體挪用、貪污群眾集資款項(xiàng)的事情,以及保石鎮(zhèn)干部集體挪用、貪污公款的事情,群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的產(chǎn)生方式發(fā)生了信任危機(jī)。正值區(qū)里9個(gè)局委的副職搞公開選拔、競爭上崗,所以決定同時(shí)進(jìn)行保石鎮(zhèn)鎮(zhèn)長候選人的公推公選?！盵5](3)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作能力。四川省雅安市的經(jīng)驗(yàn)表明,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)汲取資源的能力以推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是這兩個(gè)地方開展直選的重要?jiǎng)恿?。不僅如此,雅安市委還有通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公推公選,將經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)的責(zé)任在各級政府之間、國家與社會之間重新分配的意圖。[5](4)探索干部任用機(jī)制改革。這基本上是各地改革的共同目的。宿豫縣改革的目的是“以公開、公平、公正來克服吏治腐敗和用人上的不正之風(fēng),以注重實(shí)績、鼓勵(lì)競爭來調(diào)動(dòng)想干事、能干事、干成事的人的積極性,用民主推薦、民意測驗(yàn)和重民心、民意來引導(dǎo)干部用權(quán)為民”。[6]衡州市實(shí)行民推競選副縣長的目的在于擴(kuò)大黨內(nèi)民主和基層民主,形成“從多數(shù)人中選人,由多數(shù)人來選人”的用人機(jī)制,把靠得住、有本事、執(zhí)政為民的優(yōu)秀干部選拔上來,發(fā)現(xiàn)和儲備一批素質(zhì)好、有潛力的后備人才,為衙州實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展提供強(qiáng)有力的組織保證?！盵7]

(三)黨組織對人民群眾政治權(quán)利的保護(hù)是根本前提

從基層自治來看,由村民自發(fā)創(chuàng)造的村委會選舉在1982年就得到了國家憲法的確認(rèn)。全國人大常委會則及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),制定了《村民委員會組織法》。民政部也多次制定部門規(guī)章制度對村民自治予以引導(dǎo)。2004年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》中,又提出要保障農(nóng)民的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)?？梢哉f,沒有中央的支持,村民自治不可能這么快就普遍開展起來。

肇始于1998年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革一直沒有得到中央的明確認(rèn)可,沒有法理上的依據(jù)。在這種情況下,黨組織的態(tài)度就顯得尤其重要。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面來看,縣(市)委乃至省委的支持是其得以順利展開的根本前提。得到支持的一般能夠安然無事,否則就有巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)。2003年8月,重慶市城口縣坪壩鎮(zhèn)進(jìn)行的綜合政體改革實(shí)驗(yàn)是由鎮(zhèn)黨委獨(dú)自進(jìn)行的。之后在上級的干預(yù)下被迫停止。推動(dòng)這次改革實(shí)驗(yàn)的主要領(lǐng)導(dǎo),時(shí)任坪壩鎮(zhèn)黨委書記的魏勝多被免職并“雙規(guī)”15天,后又被罷免縣人大代表資格。多年后,魏勝多仍然在為當(dāng)年的行為奔走與申訴,“期望得到一個(gè)客觀、公正的回應(yīng)”。從縣級、廳級來看,這種競爭性民主除了得到了上級黨委的大力支持外,還應(yīng)該得到了黨中央的默認(rèn)。這是因?yàn)?如果說基層的競爭性民主對中國現(xiàn)有的干部任用體制沖擊不大,有了縣級地方黨委的支持就能夠比較順利進(jìn)行的話,那么地方政府的選舉改革對于現(xiàn)有的干部政策無疑要產(chǎn)生很大的影響。在這種情況下,如果得不到省委乃至黨中央的默認(rèn),那么,這種政治創(chuàng)新的直接發(fā)起者無疑要承擔(dān)非常大的政治風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)是,許多“第一個(gè)吃螃蟹”的人并沒有因?yàn)橥苿?dòng)競爭性民主而受到責(zé)難;相反,不少人如許步健(原宿豫縣委書記)、仇和(原宿遷市委書記)和張錦明(原遂寧市中區(qū)委書記)還得到了提升?？梢娺@種創(chuàng)新熱情其實(shí)得到了黨內(nèi)高層組織的保護(hù)。

(四)競爭性民主不與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及選民文化程度正相關(guān)

經(jīng)驗(yàn)表明,競爭性民主與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]有明顯的正相關(guān)關(guān)系。地處深圳的大鵬鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)水平明顯好于步云鄉(xiāng)、石屏縣和宿豫縣,但其改革中途夭折了。而其他幾個(gè)地方則搞得轟轟烈烈。最早推行縣長選舉改革的沛縣也地處蘇北,并不具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。從文化水平來看,在步云鄉(xiāng)1998年鄉(xiāng)長直選的選民中,文盲比例近50%。[8]石屏縣選民的文化程度也不高。大鵬鎮(zhèn)居民的文化程度和開放意識均高于步云,但這種優(yōu)勢并沒有轉(zhuǎn)化為高漲的民主參與熱情。步云鄉(xiāng)的經(jīng)驗(yàn)表明,文化程度低可能會影響投票時(shí)的認(rèn)知,但這并不意味著選民就缺乏選舉能力,認(rèn)知上的缺陷可以通過技術(shù)層面解決。步云鄉(xiāng)在第一次直選中,選舉主持機(jī)構(gòu)為了讓不識字的選民能夠順利投票,特地為他們統(tǒng)一設(shè)置了代填票處,并在秘密劃票間安放候選人照片。在第二次直選時(shí)又作了進(jìn)一步的完善,首次在選票上印制了候選人照片,如果選民不識字或不會寫字,可以依據(jù)照片在候選人名下打勾或叉,也可按手印,據(jù)稱在中國這也是首創(chuàng)。③可見文化水平也不是不可克服的障礙。李景鵬先生等人的研究表明,選舉的動(dòng)力主要源于人民對自己利益的關(guān)切度,而人民對利益的關(guān)切度,則取決于利益的分配方式和自身利益的受損程度。[9]正如張錦明所言:“民主在你們上面是理論問題,是制度設(shè)置問題;對我們基層政府官員來說,只是程序操作問題;而對普通老百姓來說,則是個(gè)人利益問題。選舉能不能對他們有利,能不能保護(hù)他們的利益這才是至關(guān)重要的?！盵10]選舉是選民表達(dá)自身利益訴求、實(shí)現(xiàn)自身利益的主要途徑。只要認(rèn)識到這一點(diǎn),他們就會積極參與選舉,這與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平及選民的文化程度并沒有必然聯(lián)系。

三、對中國競爭性民主的未來展望

已經(jīng)出現(xiàn)和正在進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其以上層面的競爭性民主還只是對現(xiàn)有體制進(jìn)行的一種有限、謹(jǐn)慎的調(diào)整。各地在推行過程中也還面臨著不同的困境。盡管如此,我們認(rèn)為這種競爭性民主肯定會向上發(fā)展。這主要因?yàn)橐韵略颉?/p>

(一)競爭性民主在推行過程中取得了很大的成效

首先,推動(dòng)了干部選拔任用機(jī)制的創(chuàng)新。推行競選之前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的產(chǎn)生一般是由縣委決定候選人——鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大(主席團(tuán))提名候選人——鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大投票表決通過并予任命。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表基本上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名,并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的幫助下當(dāng)選。這樣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉就在縣鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之間形成了一個(gè)閉合的流程,其中沒有開放的競爭。新式的選舉一般都要經(jīng)過宣傳發(fā)動(dòng)、公開報(bào)名、資格審查、公開推薦、組織考察、公開選拔、公示任職等程序,其過程一般都公開報(bào)道。這種干部選拔機(jī)制還權(quán)于民,讓群眾當(dāng)家做主,選定領(lǐng)導(dǎo)干部,人民群眾必然會對其選出的干部給予更多的關(guān)注和監(jiān)督。這就擴(kuò)大了推薦者與被推薦者的范圍,一些原本在組織“視野之外”的優(yōu)秀干部被推了出來。通過這種競爭性民主,各地選出了一批素質(zhì)較高的干部。如步云鄉(xiāng)選出了譚曉秋;石屏縣選出的七個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長都是公認(rèn)的政治堅(jiān)定、有品德、有能力、有強(qiáng)烈事業(yè)心并受黨培養(yǎng)教育使用多年的干部[11];沛縣選出了孟鐵林;浙江衢州的競選則產(chǎn)生了三名“可敬的副縣長”。[7]第二,比較有效地解決了地方治理難題。對所有干部來說,競選都傳遞著一個(gè)明確的信號:“如果在工作中不注意照顧群眾的利益和意見,那么即使有上級的支持,也很有可能在競爭性選舉中敗下來;另一方面,如果在工作中多照顧群眾的意見和看法,即使上級的支持力度有限,自己仍然可能贏得選舉走上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)崗位。它促使所有干部在服從上級指示和照顧群眾利益時(shí)尋求新的平衡點(diǎn)。這個(gè)平衡點(diǎn)是向照顧群眾利益的方向移動(dòng)的?！盵5]譚曉秋認(rèn)為:作為直選出來的鄉(xiāng)長,他的每一句競選承諾都是“債務(wù)”。不兌現(xiàn)承諾,就是欺騙群眾。[12]在競選時(shí)他作了10項(xiàng)承諾,兌現(xiàn)諾言就成為鄉(xiāng)政府施政的工作重點(diǎn)。[13]在沛縣,孟鐵林上任不久就了解到開發(fā)商違約、甚至一房多賣,導(dǎo)致許多人血本無歸的情況。他迅速組織人力,成立專門班子,經(jīng)過艱苦努力,終于查清此案。此外,選舉改革后各地不同程度地解決了大吃大喝等不正之風(fēng)。這兩方面的轉(zhuǎn)變帶來的是干群關(guān)系的緩和。步云鄉(xiāng)3年來成為市中區(qū)唯一沒有群眾上訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn),也沒有反映干部問題的匿名信。石屏縣改革后到中央、省和州上訪的人員比以前大大減少。[14]第三,推動(dòng)了政治文化的“正向”發(fā)展。吉林省梨樹縣的經(jīng)驗(yàn)表明,經(jīng)過近20年的民主實(shí)踐,“梨樹的村民委員會直接選舉已經(jīng)逐漸內(nèi)化為村民的一種習(xí)慣性價(jià)值取向和行為模式,從而推動(dòng)了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村政治文化向積極的方向發(fā)展,即‘正向’的發(fā)展?！盵15]事實(shí)上,選民通過參與競選學(xué)會了如何發(fā)揮自己的政治作用,變得更加關(guān)心政治,并感到自己是其中的一員正在發(fā)揮作用,從而得到滿足感和歸屬感。同時(shí),競選也順應(yīng)了選民的意愿,使選民真正得到了好處,這更增加了他們對競選的信賴。

(二)競爭性民主的發(fā)展趨勢符合執(zhí)政黨的政治預(yù)期

小平同志在1987年就曾說:“大陸在下個(gè)世紀(jì),經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)以后可以實(shí)行普選。現(xiàn)在……我們有十億人口,人民的文化素質(zhì)也不夠,普遍實(shí)行直選的條件不成熟。”[16]彭真也很早就指出,村民自治“是最廣泛的民主實(shí)踐。他們把一個(gè)村的事情管好了,逐漸就會管一個(gè)鄉(xiāng)的事情;把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了,逐漸就會管一個(gè)縣的事情,逐步鍛煉、提高議政能力?！盵17]2006年9月5日,溫家寶在接受歐洲媒體采訪時(shí)也重申:“民主建設(shè)特別是直選,要根據(jù)國情循序漸進(jìn)。中國政府堅(jiān)信,群眾通過基層的直接民主形式管理好一個(gè)村,將來就可能管好一個(gè)鄉(xiāng),管好一個(gè)縣、一個(gè)省,真正體現(xiàn)國家是人民當(dāng)家作主?！雹芩跋嘈?中國的民主將繼續(xù)發(fā)展。20-30年之后,整個(gè)中國社會將變得更加民主、更加公正,司法制度將進(jìn)一步改善?！盵18]黨的十六大和十七大的一個(gè)基本精神也是要擴(kuò)大公民的選舉權(quán)利和選舉的競爭性。黨的十六大明確要求擴(kuò)大基層民主,轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式。十屆全國人大二次會議通過的憲法修正案把尊重和保障人權(quán)寫進(jìn)了憲法,公民權(quán)利當(dāng)然包括選舉權(quán)。黨的十七大報(bào)告指出,政治體制改革“必須隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷深化,與人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)”;要“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與,最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)”;要“深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè),完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度,實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)”;要“堅(jiān)持黨管干部原則,堅(jiān)持民主、公開、競爭、擇優(yōu),形成干部選拔任用科學(xué)機(jī)制。規(guī)范干部任用提名制度,完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價(jià)體系,完善公開選拔、競爭上崗、差額選舉辦法。擴(kuò)大干部工作民主,增強(qiáng)民主推薦、民主測評的科學(xué)性和真實(shí)性。”由此可見,不斷發(fā)展競爭性民主是執(zhí)政黨的政治愿望。正如推動(dòng)雅安直選的市委書記魏宏所說的,“基層民主權(quán)利還原于群眾后,群眾的政治熱情、參與意識有可能給鄉(xiāng)村建設(shè)帶來積極的因素,這是我們黨這么多年希望看到的和希望產(chǎn)生的?！盵5]可以說,魏宏的話代表的不僅是個(gè)人的觀點(diǎn),而在很大程度上代表了執(zhí)政黨的意識形態(tài)。

(三)競爭性民主的發(fā)展趨勢符合黨的群眾路線要求

新時(shí)期中國競選的產(chǎn)生和發(fā)展主要是各級人民群眾積極創(chuàng)新的結(jié)果。(1)廣大人民群眾和地方政府根據(jù)實(shí)際情況,創(chuàng)造了海選、直選、兩票制等多種形式的競爭性民主。盡管有不同的聲音,但這種競爭性民主的發(fā)展步伐一刻也沒有停止。從黨的十六大到黨的十七大期間,“全國有300多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展領(lǐng)導(dǎo)班子直選試點(diǎn),其中在提名階段實(shí)行組織推薦與黨員推薦相結(jié)合,也就是‘公推’方式來產(chǎn)生候選人的做法已經(jīng)得到普遍推廣?！?2)競爭性民主不但在行政選舉中呈現(xiàn)出縱向發(fā)展,而且許多地方在黨委班子的產(chǎn)生過程中也引入了競爭性民主,并且也呈現(xiàn)出向上延伸的勢頭。許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的產(chǎn)生要經(jīng)過公推公選或公推直選。2008年6月,中共貴陽市委則將出缺的花溪區(qū)、小河區(qū)、修文縣、息烽四個(gè)區(qū)縣黨委書記崗位拿出來,在全市范圍內(nèi)公推競崗。同年12月,云南省在全省范圍內(nèi)公開選拔38名40歲以下的副廳級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和省屬國企經(jīng)營管理人員,其中包括11名市委和州委常委委員職位。2009年5月,深圳市首次采用黨組推薦、聯(lián)名推薦、自薦和黨員直接選舉的方式選舉市民政局機(jī)關(guān)黨委委員、書記、副書記和紀(jì)委書記。(3)經(jīng)過20多年的基層自治,人民群眾對于競選的認(rèn)同度大大提高,已經(jīng)開始產(chǎn)生了向上擴(kuò)展競選的訴求。肖唐鏢老師根據(jù)1998-2001年對江西省和江蘇省的三個(gè)調(diào)查樣本研究就發(fā)現(xiàn),不但許多村民認(rèn)為直接選舉應(yīng)該擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉中,而且許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行這種直選,不少人還支持縣長、省長直選。⑤由此可見,這種競爭性民主是人民群眾在實(shí)踐中創(chuàng)造出來的;而不斷擴(kuò)大這種民主也是人民群眾的愿望。按照黨的群眾路線,我們應(yīng)該尊重人民群眾的首創(chuàng)精神。

(四)擴(kuò)大競爭性民主的基本條件已經(jīng)具備

首先,物質(zhì)基礎(chǔ)基本具備。有人認(rèn)為,“一個(gè)國家越富裕,它準(zhǔn)許的民主可能性就越大?！盵19]競爭性民主的經(jīng)濟(jì)成本確實(shí)較大。但是,步云在推行第一次競選時(shí)的人均純收入只為1636元,而1997年我國農(nóng)民的人均純收入已高達(dá)2090元。[20]正是這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地方,卻在1998年舉行了全國范圍內(nèi)首次鄉(xiāng)長直選。石屏縣雖然是國家重點(diǎn)扶持的貧困縣,卻于2004年進(jìn)行了中國最大規(guī)模的直選。石屏一個(gè)27000人規(guī)模的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)表明,該鎮(zhèn)直選工作歷時(shí)近40天,總費(fèi)用為共計(jì)15項(xiàng)190319元。其中,直接用于選舉的費(fèi)用所占比重不高,許多支出是因?yàn)樵圏c(diǎn)工作造成的,如果轉(zhuǎn)為正常,一些費(fèi)用完全可以省掉。如果精打細(xì)算,二三萬人規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常直選經(jīng)費(fèi)在五六萬元左右就可以了。⑥這么大一筆開支應(yīng)該是現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠承受的。其次,制度條件逐步完善。在憲法層面,我國憲法規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”;國家公民“不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限,都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”。在法律層面,社會主義法制體系已經(jīng)初步建立,組織法、選舉法中有關(guān)選舉制度的規(guī)定,為公民行使選舉權(quán)利提供了法律保障和制度支撐。在政治文件層面,黨代會政治報(bào)告、黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的公開職務(wù)講話等也都在很大程度上對這種民主予以了確認(rèn)。此外,各地在推廣競選過程中還出臺了許多地方性規(guī)章制度。這些制度規(guī)范事實(shí)上較好地保障了各地改革的開展,也為進(jìn)一步擴(kuò)大選舉提供了經(jīng)驗(yàn)。第三,選民素質(zhì)逐步提高。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,中國農(nóng)民的素質(zhì)太低,不宜進(jìn)行直選。這種憂慮并非完全沒有道理。但是,一方面,我國九年義務(wù)教育已基本普及,選民的文化水平還在不斷提高,政治素養(yǎng)也有了很大的發(fā)展,特別是選民的民主意識不斷增強(qiáng)。另一方面,經(jīng)驗(yàn)表明選民的素質(zhì)已能適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)競選的要求。此外,日益發(fā)達(dá)的交通和通訊技術(shù)也為選舉改革提供了技術(shù)支持。

結(jié) 論

新時(shí)期以來,中國基層和地方政府行政主要人選的產(chǎn)生經(jīng)歷了由委派到選舉和選拔的轉(zhuǎn)變。真正的選舉選拔必然有競爭。這種競爭性民主始于基層自治,而后逐步向上發(fā)展。當(dāng)然,競爭性民主的發(fā)展肯定不會一帆風(fēng)順。這是因?yàn)?在理論層面還有不同觀點(diǎn)。如有人“把一些地方在村委會選舉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選方面所作的嘗試,甚至把在支部書記直選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選、黨代表直選方面的嘗試,都看作是照搬西方模式,有抵觸情緒?！盵21]甚至有人說鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選違反憲法。在技術(shù)層面這種競爭性民主在不少方面還不夠完善。此外,還有些“城市人不知道居委會主任要自己選”。[22]所有這些因素都會影響到競爭性民主的發(fā)展。我們認(rèn)為,對于競爭性民主的合法性問題還是采取小平同志的態(tài)度比較好。1960年代他在論及生產(chǎn)關(guān)系變革時(shí)就說:“生產(chǎn)關(guān)系究竟以什么形式為最好,恐怕要采取這樣一種態(tài)度,就是哪種形式在哪個(gè)地方能夠比較容易比較快地恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),就采取哪種形式;群眾愿意采取哪種形式,就應(yīng)該采取哪種形式,不合法的使它合法起來?！盵23]基層的競爭性民主最初也是在體制外生長起來,然后才合法化的。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其以上層面的競爭性民主的發(fā)展也應(yīng)采取這種態(tài)度。而技術(shù)層面的問題則會逐步完善。由此,這種競爭性民主必然會逐步向上發(fā)展。

注釋:

①基層和地方政府創(chuàng)造的選舉形式在各地名稱不同,政學(xué)兩界有時(shí)候?qū)ν坏胤降倪x舉叫法也不一致。限于篇幅,本文不一一區(qū)分,一般統(tǒng)一用競選(競爭性選舉、選拔)來表達(dá)。

②“焦點(diǎn)訪談”節(jié)目組在江蘇采訪時(shí)偶然發(fā)現(xiàn)了這個(gè)新聞,并在請示后作了一期公推競選的節(jié)目。節(jié)目送審播出后,公推競選就變成了公推公選。

③對于選票的設(shè)計(jì)問題,李凡從技術(shù)層面提出了很多精到的見解。李凡等:《創(chuàng)新與發(fā)展——鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度改革》,東方出版社2000年版,第220-223頁。

④http://world.people.com.cn/G B/1029/42354/ 4786507.html

⑤肖唐鏢老師的研究發(fā)現(xiàn),74.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部贊同鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選(其中認(rèn)為“應(yīng)該且目前可以實(shí)行”的占19.4%,認(rèn)為“應(yīng)該但目前條件還不成熟”的占55.2%),65.7%的村干部(15.1%,50.6%)和47.1%的村民贊同(22.3%,25.8%)直選;55.2%的村干部和60.9%的村民同意“下一步就該搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉”了。參見肖唐鏢:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的民意基礎(chǔ)》,《中國農(nóng)村觀察》2003年第1期,第55-65頁。

⑥支出情況大體如下:培訓(xùn)骨干及開動(dòng)員會13500元;相關(guān)會議費(fèi)3101元;補(bǔ)助村委會直選工作經(jīng)費(fèi)33000元;村委會召開黨員、干部、村民代表會議費(fèi)30690元;鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)席會議費(fèi)2150元;打印材料費(fèi)6900元;文藝演出、宣傳經(jīng)費(fèi)11755元;制作選票、票箱、證件經(jīng)費(fèi)4756元;差旅費(fèi)7344元;人代會經(jīng)費(fèi)20283元;接待費(fèi)3000元;參會人員住宿費(fèi)5120元;車輛費(fèi)用33050元;總結(jié)表彰費(fèi)12500元;臨時(shí)費(fèi)用3200元。參見譚忠英,曾新原:《縣級范圍內(nèi)直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長引出的思考》,http://www.chinavalue. net/Article/Archive/2004/11/17/1867.html。

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(責(zé)任編輯:玉 東)

D262.3

A

1672-1071(2010)04-0033-07

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教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大攻關(guān)項(xiàng)目“地方政府改革與深化行政管理體制改革研究”(06JZD0033)的階段性研究成果。

2010-05-24

童慶平(1967-),男,安徽霍山人,中共上海市楊浦區(qū)委黨校特約研究員,蚌埠坦克學(xué)院政工室教員,博士。研究方向:當(dāng)代中國政治。