謝映霞,朱思誠

(中國城市規(guī)劃設計研究院工程規(guī)劃所,北京 100044)

近年來,我國城市重大工業(yè)災難、管道泄露等有關(guān)城市工業(yè)安全的重大事故不斷出現(xiàn),引起中央領(lǐng)導的高度關(guān)注和社會的廣泛反響。

2010年7月16 日,大連新港中石油原油儲備庫卸油過程中,由于違章作業(yè),直徑900 mm的原油儲罐陸地輸油管線突然發(fā)生爆炸,后引起直徑700 mm管道起火,造成附近儲罐閥門、輸油泵房和電力系統(tǒng)損壞,火災不斷擴大,原油順地下管溝流淌,形成地面流淌火,火勢蔓延,大量原油泄漏流入附近海域,造成海洋環(huán)境污染。

2010年7月28 日上午,南京棲霞區(qū)萬壽村原南京塑料四廠發(fā)生重大安全事故。事故發(fā)生地為原南京塑料四廠,是一家全面停產(chǎn)的破產(chǎn)企業(yè),施工方在舊廠房拆除后的場地平整中,因施工隊伍盲目施工,挖穿途經(jīng)該廠地下的丙烯管道,造成管道內(nèi)液態(tài)丙烯泄漏,引發(fā)大火,事故造成13人死亡。

2010年7月28 日,永吉縣連續(xù)12 h降水超過200 mm,杏山水庫、朝陽水庫及玉關(guān)水庫泄洪,造成永吉縣城區(qū)受洪水直接沖擊。位于永吉開發(fā)區(qū)的新亞強公司和吉林眾鑫集團廠區(qū)的化工原料空桶開始漂移,致圍墻倒塌后,7 000余化工桶沖向了廠區(qū)西北側(cè)的溫德河,隨后被卷入了松花江。后經(jīng)打撈收回,期間松花江水質(zhì)未發(fā)生明顯變化。

本文就城市規(guī)劃建設與工業(yè)事故災害的關(guān)系開展研究,找出目前城市建設在安全管理方面存在的問題,提出改進的辦法和措施,以減少由于城市規(guī)劃建設方面的原因而加劇的工業(yè)事故災害影響。

1 近年國內(nèi)發(fā)生的工業(yè)事故災害情況綜述

自2007年以來,國內(nèi)大陸發(fā)生的工業(yè)事故性質(zhì)的主要災害有65起,事故災害主要形式為:危險品爆炸、管道泄漏與爆炸、生產(chǎn)場所火災、有毒氣體泄漏和重大環(huán)境污染五類。

事故災害發(fā)生次數(shù)最多的是生產(chǎn)設備爆炸,共發(fā)生27起,其次是有毒氣體泄漏22起,重大環(huán)境污染事件9起,生產(chǎn)場所火災5起,管道爆炸2起。

事故災害總共造成326人死亡,835人受傷。造成人員傷亡最嚴重的是危險品爆炸事故,共死亡218人,受傷414人;其次是有毒氣體泄漏事故,死亡52人,受傷或中毒399人;生產(chǎn)場所火災造成死亡33人,受傷7人;管道爆炸類2次事故死亡22人,受重傷15人;環(huán)境污染事件造成清污中1人死亡。

事故災害發(fā)生數(shù)量經(jīng)歷了多-少-多之勢,2007年發(fā)生25起,2008年發(fā)生11起,2009年12起,2010年前8個月即回升到17起。

事故災害發(fā)生的地域分布在大陸23個省、自治區(qū)和直轄市,其中江蘇省發(fā)生8起,河北、四川各發(fā)生5起,廣東、遼寧、山東、云南、湖北各發(fā)生4起,其余省市發(fā)生均在3起以下。

在以上事故災害中,2010年發(fā)生的大連新港輸油管爆炸漏油事件、南京“7.28”管道爆炸事件、吉林化工廠原料桶流入松花江事件最為引人關(guān)注。

上述工業(yè)災害說明,隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展和城市的快速擴張,我國已進入災害事故的高發(fā)期。工業(yè)事故頻發(fā)有其必然性。這是因為歷史上我國是一個貧窮落后的國家,基礎(chǔ)差、底子薄,基礎(chǔ)設施欠賬多;改革開放三十年來經(jīng)濟高速發(fā)展,很多地區(qū)都市化了,而原有的城市管理體制跟不上城市和經(jīng)濟的快速發(fā)展;城市的基礎(chǔ)性建設、法制性建設和城市發(fā)展速度不匹配;再加上工業(yè)生產(chǎn)發(fā)展越來越呈現(xiàn)出多樣性和復雜性的特點,地下設施和管線系統(tǒng)也更加錯綜復雜,還有的地區(qū)執(zhí)法不嚴等等,這些原因造成工業(yè)事故災害愈加頻繁發(fā)生,城市在事故災害防范與應對方面的不足日益顯現(xiàn)出來。

現(xiàn)代社會,經(jīng)濟發(fā)展水平越高,對工業(yè)生產(chǎn)和管理的要求也越高,而我國經(jīng)濟剛剛進入小康社會,原有的經(jīng)濟基礎(chǔ)和人口素質(zhì)尚沒有完全擺脫落后的模式,面對快速進步的社會環(huán)境,部分原有的社會基礎(chǔ)難以適應這種變化,主要表現(xiàn)在現(xiàn)有的管理水平與快速發(fā)展的生產(chǎn)力不相適應,因而會出現(xiàn)一些問題,工業(yè)事故災害就是生產(chǎn)管理水平跟不上生產(chǎn)力發(fā)展的一種表現(xiàn)形式。如果不及早引起關(guān)注,采取措施,任其發(fā)展下去,后果不堪設想。輕則人民生命財產(chǎn)會遭受更大的損失,重則將斷送改革開放的大好成果。提高安全管理的意識和水平,減少城市工業(yè)事故災害的發(fā)生是城市可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

2 對城市規(guī)劃與工業(yè)事故災害問題的反思

2007年以來發(fā)生的工業(yè)事故災害,盡管發(fā)生的原因和災害的形式有所不同,但所造成的危害直接或間接對城市產(chǎn)生了重大影響,從城市規(guī)劃建設與工業(yè)事故災害關(guān)系的層面進行分析,主要分為用地安全布局、安全防護距離、地下管線管理和防火環(huán)境建設4個方面。

2.1 城市用地安全布局

(1)城市用地安全布局

2007年以來發(fā)生的工業(yè)事故災害中,造成人員傷亡最嚴重的是危險品生產(chǎn)儲存設施的爆炸事故,發(fā)生的原因大多為操作保管不當引起,其次為違規(guī)存放使用引起。最典型的是黑龍江伊春鞭炮廠爆炸事件,爆炸沖擊波非常強烈,附近的房屋建筑部分倒塌,距爆炸現(xiàn)場兩三公里的房屋玻璃都被震碎,爆炸死亡了33人。此事件說明在鞭炮廠事故危及的范圍內(nèi)有大量民用建筑存在,鞭炮廠附近用地處于不安全的狀況。象這樣的布局在國內(nèi)并不少見,成為工業(yè)災害的隱患。

隨著城市化進程加快,大批1950年代至1980年代布置于城郊的化工區(qū)及危險品倉庫區(qū)逐步進入城市中心地段。以南京“7.28”事故發(fā)生地為例,該地區(qū)位于南京主城北部,歷史上遠離中心區(qū),當時均為農(nóng)田、零散村莊與荒地,故規(guī)劃為化工區(qū)。但隨著城市規(guī)模不斷擴大,周圍已聚集了居住區(qū)。原來相對安全的地區(qū)成了不安全地帶,城市擴張使用地的安全性發(fā)生了變化,對這一變化我們必須保持高度的警惕。

(2)工業(yè)企業(yè)在撤退過程中的監(jiān)管問題

在企業(yè)撤退、“退二進三”過程中,由于實施時序的問題,會出現(xiàn)過程性的化工區(qū)與工業(yè)區(qū)混合不清,工業(yè)區(qū)與居住區(qū)界限不清等問題。如果生產(chǎn)監(jiān)管不力,極易成為事故易發(fā)點。南京“7.28”事故發(fā)生地就已經(jīng)在城市總體規(guī)劃中確定為逐步搬遷地區(qū)。這一事故警示我們,“退二進三”的建設時序、監(jiān)管、過程管理非常重要,疏于管理和監(jiān)督仍會釀成災害事故。

(3)規(guī)劃部門的權(quán)威性和綜合協(xié)調(diào)力度問題

吉林永吉縣的化工廠原料桶流入松花江事件暴露出來的規(guī)劃問題,一是項目選址不當,二是開發(fā)區(qū)封閉管理,三是企業(yè)違規(guī)建設。永吉縣的化工廠布置在水源地上游,對下游吉林市區(qū)飲水安全有很大威脅;永吉經(jīng)濟開發(fā)區(qū)各類項目均由開發(fā)區(qū)自行審批,項目沒有與城市總體規(guī)劃和規(guī)劃管理部門協(xié)調(diào);開發(fā)區(qū)大多企業(yè)都是未批先建,項目的合理性合法性均存在疑問。不僅吉林永吉縣化工廠這樣,其他地區(qū)的重點項目選址落地,規(guī)劃部門也不是都非常清楚,在重大項目的選址上,規(guī)劃部門缺少話語權(quán),造成選址不當,形成安全隱患。

(4)防災減災規(guī)劃內(nèi)容和標準規(guī)范的缺失

目前城市規(guī)劃綜合防災的內(nèi)容未包括工業(yè)災害,城市規(guī)劃的法規(guī)、標準體系中也沒有對危險品設施控制的要求,防止工業(yè)災害的規(guī)劃內(nèi)容缺失。另外,隨著城市規(guī)模擴大,工業(yè)區(qū)和生活區(qū)的空間出現(xiàn)交叉,工業(yè)企業(yè)、工業(yè)管道和城市街區(qū)的沖突越來越嚴重,而規(guī)劃調(diào)整的時序、條件、監(jiān)管方面的要求還不是很明確。

大連新港漏油事件說明,雖然石油化工行業(yè)現(xiàn)行規(guī)章制度、行業(yè)規(guī)范較完善,但隨著生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展,事故發(fā)生的原因更加復雜,事故誘發(fā)的次生災害以及超常規(guī)災害發(fā)生的幾率增加,現(xiàn)有法規(guī)和技術(shù)標準不足以應對災害防范。比如,化工區(qū)事故隔離區(qū)設置、大型救災作業(yè)場地設置,油罐密集庫區(qū)消防標準、管線綜合管理等都沒有相應的規(guī)范標準。相關(guān)標準的校核和完善也是控制災害發(fā)生的保障措施。

2.2 安全防護距離與重點危險源的防護

2007年以來發(fā)生的有毒氣體泄漏的傷亡人數(shù)僅次于危險品爆炸,是對人民生命安全威脅很大的災害種類。典型的有毒氣體泄漏事故是煤氣泄漏事故,企業(yè)的煤氣泄漏應該是有毒氣體泄漏防范的重點。

有毒氣體的危害作用與安全防護距離相關(guān),設置安全防護距離是城市規(guī)劃建設中為避免危險品設施事故傷害的基本手段,現(xiàn)有的相關(guān)爆炸器材生產(chǎn)企業(yè)和化工企業(yè)的安全距離和衛(wèi)生防護距離標準,可以作為城市規(guī)劃對危險品設施設置安全防護距離的依據(jù),在城市規(guī)劃與建設中應充分體現(xiàn)出來,明確劃出可能發(fā)生有毒氣體泄漏的企業(yè)在城市中應處的位置,以及在它們周邊需保持的防護空間。

有些零散的化工企業(yè),與周邊居民較近,但往往沒有有效的隔離帶,需要搬遷。但現(xiàn)在的情況是部分對居民影響很大的化工企業(yè)和危險源,搬遷難度很大,這里有拆遷補償問題,還有居民的心理承受能力和經(jīng)濟承受能力問題。搬到哪里?補償多少?需要做耐心、細致的工作。另外很多城市建設用地緊張,災害事故又是小概率事件,容易被忽略,所以安全防護距離很難保證。

2.3 地下管線的管理

隨著城市工業(yè)結(jié)構(gòu)越來越復雜,各類輸送工業(yè)危險品的管道也越來越多,城市很多地區(qū)已被工業(yè)管線覆蓋,市政管網(wǎng)、工業(yè)管道的建設資料不全已成為一個普遍性的問題。施工破壞管道的現(xiàn)象比比皆是,在當前地下管線不明的情況下進行建設,存在著很大的盲目性,出現(xiàn)問題其實是必然的。

當前在城市建設中,由于施工而導致管道破壞的事件層出不窮。從2008年-2010年事故的統(tǒng)計看,僅媒體報道的地下管線事故每年就數(shù)以千計以上,平均每天有5.6起。南京管道爆炸事件表現(xiàn)的是工業(yè)管線問題,實質(zhì)卻蘊含了城市發(fā)展與工業(yè)區(qū)調(diào)整的矛盾,當城市功能不斷擴張后,原來的用地調(diào)整還未完成,原有復雜的工業(yè)管線尚未遷移,在用地功能混合的地段內(nèi)隱藏了很多危險因素,在用地調(diào)整期間這種現(xiàn)象較難避免,這種情況在很多城市普遍存在。

城市地下管線管理存在著很多問題,長期欠帳多,年久失修,相互打架,信息不全,家底不清。非法占用和人為破壞的事也時有發(fā)生。管理還存在一個問題是對事故災害的應急處置能力不強。施工前沒有事故災害的應對預案,事故發(fā)生后不能采取正確的應對措施,報警、臨時措施、源頭控制、預警疏散等諸多環(huán)節(jié)處置不當,以致最后釀成災難。因此,需要建立有工業(yè)管線地塊施工的災害應急機制,提高對管線事故的初期應急處置能力。

2.4 防火環(huán)境建設

近年來,生產(chǎn)場所的火災也時有發(fā)生,一些中小型企業(yè)防火意識差,缺乏嚴格的監(jiān)管,火災隱患多,消防準備不充分,滅火手段不強,很容易引發(fā)火災。這類火災也造成了一定數(shù)量的人員傷亡。

企業(yè)火災在工業(yè)事故災害中占有一定比例,生產(chǎn)場所的火災事故與城市規(guī)劃布局無太大關(guān)系,但是城市規(guī)劃建設在防火方面還是可以作為的。

3 應對城市工業(yè)事故災害的規(guī)劃措施與建議

2007年以來發(fā)生的工業(yè)事故災害大多數(shù)由于生產(chǎn)事故或違法經(jīng)營等原因引發(fā),大部分工業(yè)事故災害影響范圍限于廠區(qū)或較小的范圍,對城市產(chǎn)生重大影響或與城市規(guī)劃管理直接有關(guān)的工業(yè)事故災害只占少部分,這些工業(yè)事故災害與用地選址不當、防護距離不足以及規(guī)劃監(jiān)管薄弱存在一定關(guān)系。為加強對工業(yè)事故災害的防范,從城市規(guī)劃建設層面提出以下措施與建議:

3.1 加快工業(yè)防災法制建設

(1)匯編城市危險品設施安全防護距離相關(guān)標準

整合匯編現(xiàn)有危險品設施安全防護的相關(guān)規(guī)定,建立危險品設施的安全防護標準系列,為危險品設施規(guī)劃選址提供依據(jù)。

(2)編制相關(guān)規(guī)劃標準規(guī)范

開展既有安全標準的校核,研究制定城市規(guī)劃建設中有關(guān)工業(yè)選址、防護距離、防災措施等相關(guān)標準規(guī)范。

3.2 建立城市地下管線信息共建共享機制

(1)建立城市地下管線電子信息庫

利用現(xiàn)代技術(shù)手段,建立城市地下管線電子文檔信息庫,信息庫應具有快速便捷的資料輸入和調(diào)閱功能,可以清晰、準確地表現(xiàn)各類地下管線的位置和相關(guān)細節(jié)。

(2)開展對城市現(xiàn)有地下市政和工業(yè)管線的普查

開展對城市現(xiàn)有地下市政和工業(yè)管線的普查,特別對輸送易燃易爆氣體、化學危險品、燃油的工業(yè)管線進行詳細的調(diào)查,先由各類管線所屬單位上報現(xiàn)狀管線資料,建立各類管線全面的現(xiàn)狀情況文檔。

城市規(guī)劃管理部門隨時收納城市新建地下管線的竣工文件,及時輸入地下管線電子文檔信息庫,更新管線信息。

地下管線信息庫應實現(xiàn)多部門共建共享,并建立必要的保密制度。

3.3 改革城市地下管線綜合管理體制

建議成立專門機構(gòu)對城市地下管線進行統(tǒng)一管理。由于地下管線信息庫的使用與地塊建設的關(guān)系密切,目前城市地下管線信息庫由負責用地審批的城市規(guī)劃管理部門建設和管理更為適宜。

3.4 將城市地下管線信息納入城市規(guī)劃建設管理程序

在城市建設工程項目的規(guī)劃審批中,增加受審批項目對地下管線影響的審核環(huán)節(jié)。由有關(guān)部門評估建設工程項目與現(xiàn)狀地下管線的關(guān)系以及工程施工時對地下管線潛在的影響,規(guī)劃審批部門明確告知建設工程項目業(yè)主。

建設工程項目的業(yè)主在規(guī)劃報批時必須向規(guī)劃審批部門了解工程項目所在位置的地下管線情況,規(guī)劃審批部門有責任告之建設項目所在地的地下管線情況,因盲目施工造成地下管線破壞以及連帶發(fā)生災難,建設工程項目業(yè)承擔主要責任。

工業(yè)管線的業(yè)主應參與對所屬管線的安全監(jiān)管,輸送危險品的工業(yè)管線所在地塊進行工程建設前,由規(guī)劃審批部門通知工業(yè)管線業(yè)主,并要求工業(yè)管線業(yè)主制定好事故應對措施。

3.5 增強城鎮(zhèn)火災處置能力

在規(guī)劃中明確老城區(qū)防火建設的要求,提高老城區(qū)房屋的耐火等級和防火安全布局,建立較完備的外部消防條件。

3.6 在城市總體規(guī)劃中增加危險品設施安全布局的篇章

通過該篇章對現(xiàn)狀的化工企業(yè)、危險品設施的用地調(diào)整進行引導,篇章內(nèi)的安全要求應列入強制性條文。

嚴格按照城市用地安全的要求,通過清理各類危險品企業(yè)和設施,采取搬遷撤并等規(guī)劃措施,對現(xiàn)存不適宜的化工企業(yè)、危險品設施的用地進行調(diào)整。

篇章的主要內(nèi)容包括危險品設施區(qū)的分布位置和區(qū)域劃分,安全敏感地塊的使用功能限定,對危險品設施選址提出安全要求,按照現(xiàn)有的相關(guān)行業(yè)規(guī)定設置危險源的安全防護距離,并在空間管制內(nèi)容中加以落實。提出防護隔離帶的建設要求和搬遷隔離帶內(nèi)企業(yè)和居民的建議。

對在城區(qū)內(nèi)保持安全防護距離規(guī)定確有困難的地區(qū),規(guī)劃必須提出相應的解決方案和措施,保證一旦發(fā)生事故災害不至于釀成嚴重后果。

3.7 開展城市危險品設施防災專項規(guī)劃的編制

根據(jù)各城市自身情況,開展城市危險品設施防災專項規(guī)劃,解決城市危險品設施與城市用地安全方面的矛盾。

城市危險品設施防災專項規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃用地安全布局的技術(shù)支撐,原則要求在總體規(guī)劃的框架下安排,在空間上應充分與總體規(guī)劃銜接,盡可能與城市總體規(guī)劃編制同步進行。

3.8 加強城市規(guī)劃中工業(yè)防災的研究

加強城市安全意識,重視城市規(guī)劃中工業(yè)防災問題的研究,特別是有針對性的加強“退二進三”過程中暴露的規(guī)劃問題的研究和實施程序的研究。

3.9 加強規(guī)劃審批和監(jiān)管,強化規(guī)劃管理

(1)所有定位在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建設工程項目都要通過城市規(guī)劃管理部門批準后方可實施。所有定位在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的地下市政管線與工業(yè)管線建設必須通過城市規(guī)劃管理部門批準后方可實施。

(2)加強危險品設施的規(guī)劃審批和建設管理,新建的危險品設施項目必須符合規(guī)劃安排,滿足規(guī)劃要求。

(3)任何部門隸屬的輸送危險品的管道資料須報城市規(guī)劃管理部門備案,輸送危險品的管道包括:易燃易爆液體輸送管、易燃易爆氣體輸送管、有毒有害液體輸送管、有毒有害氣體輸送管。

(4)經(jīng)常性開展對相關(guān)安全防護距離規(guī)定執(zhí)行情況的檢查,通過對照現(xiàn)有的危險品設施安全防護的相關(guān)規(guī)定,檢查城市居住區(qū)和人口活動區(qū)與危險品設施的安全防護距離的執(zhí)行情況,達不到相關(guān)標準的,應對危險品設施可能發(fā)生的事故災害影響作出評估,并根據(jù)評估結(jié)論進行規(guī)劃調(diào)整。

(5)城市發(fā)展到今天需要對工業(yè)用地進行布局調(diào)整和改建的階段,一定要明確“退二進三”調(diào)整要求和時序,加強對工業(yè)、企業(yè)在撤退過程中的監(jiān)管力度,嚴格“退二進三”的程序管理,加強“退二進三”的過程監(jiān)管。防微杜漸,防患未然,不留隱患。同時按現(xiàn)有規(guī)范嚴格進行工業(yè)危險源選址和隔離,加快實施重大污染源的隔離,加快安全隔離帶的建設。

(6)強化新上項目的規(guī)劃管理。從建設項目選址、提供規(guī)劃條件和規(guī)劃實施管理等方面實行全方位管理,嚴格建設用地規(guī)劃許可證和建筑工程規(guī)劃許可證的核發(fā)。在“兩證一書”的核發(fā)中,要有既有地下管線的現(xiàn)狀圖,并隨設計條件一并給出,同時對地下管線的建設提出明確的要求。