楊光檄

(貴州省水土保持監(jiān)測站,貴州貴陽 550002)

1 我國移民安置工程水土保持治理現(xiàn)狀

移民安置工程,尤其是大型水利水電建設(shè)項目移民安置工程,會涉及數(shù)量較多的集鎮(zhèn)、村寨、交通道路以及其他專項設(shè)施遷改建等項目,具有點多、面寬、分散、工期長、投資大、地表擾動面積大、土石方挖填量大等特點,且涉及大量移民,問題復(fù)雜,矛盾突出,工作難度大。因此,開發(fā)建設(shè)項目移民安置工程基本上都是“切塊”交由地方政府組織實施,通常以縣為單位,成立移民安置工程指揮部,由分管副縣長任指揮長、縣移民局具體組織實施,相應(yīng)地,水土流失防治責(zé)任從項目業(yè)主轉(zhuǎn)移給了地方政府。但實際上,由于地方政府重視不夠、認識不足、治理技術(shù)欠缺等原因,有的地方甚至擠占水土保持治理資金,導(dǎo)致移民安置區(qū)水土流失防治責(zé)任普遍未得到落實,水土流失問題仍然嚴(yán)重。

2 代建制的概念

國務(wù)院出臺的《關(guān)于投資體制改革的決定》中明確指出,“加強政府投資項目管理,改進建設(shè)實施方式……對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制”。所謂代建制,即選擇專業(yè)化的項目管理單位(代建單位)負責(zé)項目的投資管理和建設(shè)實施的組織工作,嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期,建成后移交給使用單位的制度?！按ā笔侵竿顿Y人將建設(shè)項目委托給專業(yè)化工程項目管理單位代為建設(shè)直至交付使用(即建設(shè)項目總承包);“制”是制度,規(guī)定在政府(或國有企業(yè))投資的公益性建設(shè)項目中采用這種項目管理模式。它是結(jié)合國情的一項政府管理創(chuàng)新,是對政府投資工程建設(shè)組織實施方式進行的體制創(chuàng)新,是整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的一項治本之策,是保證工程質(zhì)量、提高投資效益的重要措施。

3 移民安置工程水土保持治理項目實行代建制的成功案例

3.1 項目基本情況

龍灘水電站工程是國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和西電東送的重要標(biāo)志性工程,總投資 243億元,總裝機容量630萬 k W,年發(fā)電量 187億 k W?h。電站具有較好的調(diào)節(jié)性能,發(fā)電、防洪、航運等綜合效益顯著。龍灘水電站創(chuàng)造了 3個世界之最——世界最高的碾壓混凝土大壩、最大的地下廠房和最大提升高度的升船機。

電站位于紅水河上游,距天峨縣縣城 15 km,2001年 7月 1日主體工程正式開工,2009年 12月 7臺機組全部投產(chǎn)。電站建成后水庫正常蓄水位 375 m,總庫容 162億 m3。淹沒影響涉及貴州省羅甸、望謨、冊亨、貞豐、鎮(zhèn)寧等 5個縣的 30個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、173個行政村和 581個村民小組,淹沒影響人口 3.77萬人。工程建設(shè)淹沒土地總面積 176.94 km2,房屋 116萬 m2,四級公路 150.50 km。

移民安置工程從 2002年起陸續(xù)開工建設(shè),到 2008年,基本完成了移民集鎮(zhèn)和移民新村、交通復(fù)(改)建工程等主體部分建設(shè)。在建設(shè)過程中雖采取了一定的水土保持措施,但依然普遍存在隨意棄土棄渣、攔擋措施不到位、截排水設(shè)施不完善、植物措施嚴(yán)重不足等問題,水土流失十分嚴(yán)重。移民安置區(qū)生態(tài)環(huán)境差,群眾生產(chǎn)生活水平低,社會矛盾突出。主要存在以下幾個方面的問題:一是移民集鎮(zhèn)和移民新村場平工程未完全結(jié)束,場地十分凌亂,建筑材料隨意堆放,建筑廢料及生活垃圾隨意傾倒,截排水系統(tǒng)不完善,綠化美化措施少,水土流失嚴(yán)重,生態(tài)環(huán)境差;二是交通復(fù)(改)建工程隨意傾倒棄土棄渣,占壓擾動地表面積大,影響范圍廣,堆渣邊坡過陡造成渣體不穩(wěn),受水力侵蝕與重力侵蝕的交錯影響,水土流失嚴(yán)重;三是復(fù)建公路棄渣壓埋、淤積羅甸縣城供水渠道,導(dǎo)致羅甸縣城多次停水,嚴(yán)重影響了縣城居民生產(chǎn)生活,社會影響大。

3.2 實行代建制情況

根據(jù)《中華人民共和國水土保持法》第二十七條的規(guī)定:“企業(yè)事業(yè)單位在建設(shè)和生產(chǎn)過程中必須采取水土保持措施,對造成的水土流失負責(zé)治理。本單位無力治理的,由水行政主管部門治理,治理費用由造成水土流失的企業(yè)事業(yè)單位承擔(dān)?！?008年 8月,龍灘水電開發(fā)有限公司向貴州省水利廳提出申請,擬將貴州庫區(qū)的水土流失治理工作交由水行政主管部門代為治理。經(jīng)協(xié)商,貴州省水土保持監(jiān)測站作為代建單位承擔(dān)治理工作任務(wù),雙方簽訂了代建合同,明確了代建經(jīng)費。代建經(jīng)費為批復(fù)的水土保持方案報告書中的項目管理費、勘測設(shè)計費、水土保持監(jiān)理費、工程措施費、植物措施費、臨時措施費等,共 2 805.37萬元。除項目管理費直接交由代建單位使用外,水土保持監(jiān)理費、勘測設(shè)計費等經(jīng)代建單位審核同意、出具支付手續(xù)后,由承擔(dān)單位直接與龍灘水電開發(fā)有限公司結(jié)算。

合同簽訂后,代建單位迅速開展工作,抽調(diào)技術(shù)管理人員,成立項目管理部,之后擇優(yōu)選定了具有相應(yīng)資質(zhì)的實施方案設(shè)計單位及水土保持監(jiān)理單位,公開招標(biāo)選定了水土保持治理施工單位。2008年10月,以批復(fù)的水土保持方案報告書為基礎(chǔ),實施方案設(shè)計工作全面展開,并于 2009年 1月 14日通過了貴州省水利廳及龍灘水電開發(fā)有限公司的聯(lián)合審查,并獲批復(fù)。2009年 2月 16日,施工招標(biāo)工作結(jié)束。 2009年 2月底,各參建單位進場,治理工作全面啟動。

3.3 實施效果

截至 2010年 6月,治理工作全面結(jié)束,工程措施運行良好,植物措施初步發(fā)揮作用,綜合治理效果顯著。水土保持措施質(zhì)量符合設(shè)計要求,進度滿足合同規(guī)定,治理投資完全控制在計劃之內(nèi)。尤其是在項目實施過程中項目區(qū)遭遇了百年一遇特大干旱,在大量植物措施因災(zāi)死亡的情況下,通過科學(xué)管理、合理安排,及時補栽補種,恢復(fù)了治理效果,但工程投資仍然沒有突破概算,實屬難得。移民集鎮(zhèn)和移民新村面貌大為改觀,攔擋措施和截排水系統(tǒng)逐步完善,綠化率提高,水土流失得到有效控制,生態(tài)環(huán)境明顯改善。交通復(fù)(改)建工程主要棄渣場得到了治理,在道路沿線栽種了行道樹,綠化美化效果明顯。在羅甸縣城供水渠道上增加了保護蓋板,避免了棄渣影響,保證了縣城人民群眾生產(chǎn)生活用水,為減少社會矛盾、促進社會和諧發(fā)揮了積極作用。

4 推行代建制的必要性分析

長期以來,在由我國政府(或國有企業(yè))投資項目的建設(shè)實施中經(jīng)常出現(xiàn)“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”的“三超”現(xiàn)象。究其原因,表面上看是由于部分項目建設(shè)單位專業(yè)管理經(jīng)驗不足,深層次原因在于缺乏投資約束機制。代建制明確了投資主管部門、代建單位和使用單位三方的合同關(guān)系,各方的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)得到明確界定,解決了投資主體長期缺位問題,從而建立起了有效的項目投資約束機制,實現(xiàn)了管理隊伍的專業(yè)化、建設(shè)過程的規(guī)范化,從源頭上有效地遏制了建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。代建制的實行,既克服了由業(yè)主臨時組建一個班子進行管理模式的不足(缺乏專業(yè)化管理隊伍所具有的技術(shù)、專業(yè)知識以及項目管理經(jīng)驗),降低了項目管理成本,又可以較好地實現(xiàn)質(zhì)量、工期、投資三大控制目標(biāo)。

龍灘水電站庫區(qū)移民安置工程水土保持治理實行代建制,通過明確代建單位的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù),充分發(fā)揮代建單位的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢以及項目管理經(jīng)驗,既保證了工程治理效果,又減輕了投資單位的工作量,很好地控制了工程投資,保證了工程質(zhì)量,取得了令人滿意、多方共贏的效果,充分說明了水土保持治理項目推行代建制的可行性和必要性。