鄂德峰 周立春

多哈回合農(nóng)業(yè)市場準入談判現(xiàn)狀盤點及前景展望

鄂德峰①周立春

WTO 于2001年11月在卡塔爾首都多哈召開了第四屆部長級會議,會議通過的 《部長宣言》正式啟動了 “多哈發(fā)展議程(DDA)”談判。這是1995年WTO成立后發(fā)起的第一輪多邊貿易談判,常被人們稱為 “多哈回合談判”,或 “新一輪談判”。啟動以來,談判在坎坷中艱難前行,而農(nóng)業(yè)談判一直是其中的焦點和難點。談判經(jīng)歷了一些波折,取得了一系列重要成果,包括具有法律地位的2004年7月達成的 《多哈工作計劃》 (“7月框架”)、2005年 12月在中國香港召開的WTO第六屆部長級會議達成的 《部長宣言》。

為抓住時機推動談判盡早完成,2008年7月在瑞士日內瓦召開了WTO主要成員參加的小型部長級會議。雖然最終會議無果而終,但會上各方結合WTO總干事拉米的建議,就農(nóng)業(yè)談判的多個核心議題達成一定共識。2008年12月,主持農(nóng)業(yè)談判的特別委員會主席根據(jù)7月會議的共識形成并向成員散發(fā)了 《模式案文草案修改稿》(TN/AG/W/4/Rev.4,又被稱為 “7月案文”)。雖然該案文和其他相關的一攬子文件嚴格地講不具有法律地位,但被普遍認為是達成最終協(xié)議并完成談判的重要技術文件。

一、農(nóng)業(yè)市場準入談判已經(jīng)取得的成果

農(nóng)業(yè)市場準入談判涉及的問題包括處于核心地位的關稅削減問題以及一系列相關問題,如敏感產(chǎn)品、特殊產(chǎn)品、特殊保障措施(SSG)、特殊保障機制 (SSM)、關稅簡化、關稅升級、關稅封頂、熱帶產(chǎn)品和優(yōu)惠侵蝕等?！?月案文”反映了各方在主要問題上已基本達成了共識。

1.使用分層公式削減關稅

根據(jù)公式,農(nóng)產(chǎn)品關稅將按成員現(xiàn)有約束稅率水平分為4層,依照 “高稅多減、低稅少減”的原則進行削減。其中,發(fā)達成員適用的關稅分層稅率節(jié)點為20-50-75,對應的各層線性削減幅度分別為50%、57%、64%、70%;發(fā)展中成員適用的關稅分層稅率節(jié)點為30-80-130,各層線性削減幅度為發(fā)達成員的 2/3(約為 33%、38%、43%、47%)。在整體削減幅度要求上,發(fā)達成員總體平均削減幅度不低于54%,發(fā)展中成員總體平均削減幅度不高于36%。

2.敏感產(chǎn)品

作為分層公式的例外,允許成員指定部分 “敏感產(chǎn)品”,享受少削減關稅的待遇,但需要通過擴大關稅配額做出補償。敏感產(chǎn)品數(shù)量為農(nóng)產(chǎn)品稅目總數(shù)的4%,關稅配額擴大量為相關產(chǎn)品國內消費量的4%。發(fā)展中成員可享受一定的靈活性。

3.特殊產(chǎn)品

發(fā)展中成員可指定一定數(shù)量的“特殊產(chǎn)品”,少做關稅削減,或免于關稅削減。特殊產(chǎn)品數(shù)量為農(nóng)產(chǎn)品稅目總數(shù)的12%,其中,5個百分點的產(chǎn)品可免于減讓,特殊產(chǎn)品的總體平均削減幅度為 11%。談判中,部分成員仍對特殊產(chǎn)品的具體數(shù)量及待遇持保留意見。

4.特殊保障措施條款 (SSG)

逐步取消烏拉圭回合 《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的SSG。SSG是烏拉圭回合農(nóng)產(chǎn)品 “關稅化”的產(chǎn)物。各方同意,自多哈回合協(xié)議實施之日起,將適用SSG的產(chǎn)品數(shù)量削減到農(nóng)產(chǎn)品總稅目數(shù)的1%,并在實施期第7年年底前取消。

5.特殊保障機制 (SSM)

為發(fā)展中成員新設更加簡單、有效的SSM。具體操作上,SSM可基于數(shù)量和價格兩種機制觸發(fā),觸發(fā)后可使用一定水平的救濟關稅。建立SSM的目的是在鼓勵發(fā)展中成員進一步開放農(nóng)產(chǎn)品市場的同時,給予發(fā)展中成員一個有效的政策工具,使其能夠應對關稅削減后進口可能給國內產(chǎn)業(yè)帶來的沖擊。

6.其他問題

包括:對存在關稅升級的產(chǎn)品實施幅度更大的關稅削減;對復合稅、混合稅等復雜關稅進行關稅簡化;引入關稅配額完成率機制,提高關稅配額承諾量的完成率;提高熱帶產(chǎn)品的關稅削減幅度,縮短其實施期,以更早地實現(xiàn)熱帶產(chǎn)品的“完全自由化”;延長削減優(yōu)惠侵蝕產(chǎn)品關稅的實施期。最不發(fā)達成員可免于承擔任何削減義務,而且最不發(fā)達國家出口的產(chǎn)品中,至少97%的稅目可享受 “免關稅、免配額” (“雙免”)的市場準入機會。新成員可享受額外的靈活性,包括現(xiàn)稅率10%以下的產(chǎn)品免于削減關稅等。

若達成協(xié)議,按照以上要求,國際農(nóng)產(chǎn)品貿易保護水平將進一步降低,農(nóng)產(chǎn)品市場準入措施將更加透明,貿易自由化進程將得到進一步推進,特別是發(fā)達成員將進一步開放其農(nóng)產(chǎn)品市場。根據(jù)初步測算,總體上,發(fā)達成員將承擔超過54%的關稅削減幅度,其中,美國和歐盟的削減幅度可達60%左右。雖然通過敏感產(chǎn)品等靈活性,發(fā)達成員可對肉類、奶制品和果蔬等產(chǎn)品進行幅度相對較小的削減,但絕對削減幅度仍然不低;而且由于關稅配額量增加,相關產(chǎn)品的市場準入水平將在一定程度上得到改善。當然,發(fā)展中成員也需要在進一步開放農(nóng)產(chǎn)品市場方面做出一定的努力。中國能夠通過發(fā)展中成員待遇、新成員待遇等享受一定的靈活性。多哈回合談成后,中國需要進行的關稅削減是在加入WTO后大幅度削減的基礎上的繼續(xù)減讓,且沒有任何 “水分”,農(nóng)產(chǎn)品市場準入水平將進一步提高。中國將為多邊貿易自由化作出新的實質性的貢獻。

二、需進一步談判的主要議題

目前,最具爭議的議題是SSM。正是在這一問題上的分歧導致2008年7月的小型部長級會議沒能完成各方預期的任務:主要成員在SSM數(shù)量觸發(fā)中的進口激增水平問題上各持己見,相持不下。一方面,進口方擔心設定的觸發(fā)水平過高、救濟關稅過低、限制條件過于嚴格將影響SSM的有效性;另一方面,出口方則擔心觸發(fā)條件過于寬松、救濟關稅過高、限制條件過于寬松會導致失去市場準入機會,甚至造成貿易自由化進程的倒退。盡管案文為SSM提供了基本框架,但關于觸發(fā)水平、救濟關稅水平、使用時限、頻次等具體要素的談判仍將是一個艱難的過程。

在敏感產(chǎn)品問題上,日本和加拿大要求敏感產(chǎn)品比例超過總稅目的4%;部分成員要求為非關稅配額產(chǎn)品新建關稅配額;在是否進行關稅封頂問題上,日本、瑞士等成員與澳大利亞、阿根廷等凱恩斯集團成員立場針鋒相對;在熱帶產(chǎn)品和優(yōu)惠侵蝕問題上,那些既屬于熱帶產(chǎn)品同時又被優(yōu)惠貿易安排涵蓋的產(chǎn)品的待遇是各方爭論的焦點。

另外,由于WTO多邊貿易談判采取 “要么都達成、要么什么都達不成”的一攬子談判模式,談判還需要在農(nóng)業(yè)其他議題、非農(nóng)產(chǎn)品市場準入 (NAMA)議題、服務貿易議題、規(guī)則等眾多其他議題上達成全面、平衡的總體談判結果。因此,農(nóng)業(yè)市場準入談判的成果如何仍存在諸多變數(shù),最終將是各方在各個議題上充分博弈的結果。

三、影響談判進程的主要因素

從多哈回合近十年的談判來看,影響談判進程的主要因素有如下幾個方面:

第一,談判議題的增加。與以往GATT時期的談判相比,根據(jù)新的全球貿易發(fā)展形勢確定的多哈談判涉及的議題增加,范圍擴大,因此在談判上的技術難度也提高,這是影響談判進程的根本因素。在這些新議題中,貨物貿易、服務貿易、與貿易有關的知識產(chǎn)權等都面臨一些新的問題。特別是在農(nóng)業(yè)談判上,雖然農(nóng)產(chǎn)品貿易在全球貨物貿易中所占的比例很小,但由于農(nóng)業(yè)的特殊地位和農(nóng)產(chǎn)品的季節(jié)性等特性,每個成員都不愿輕易讓步。往往是農(nóng)業(yè)貿易之外的因素導致具體問題無法取得一致,使談判一次次陷入停滯。

第二,談判力量格局的變化。從成員數(shù)量看,在多哈回合談判啟動以來的近10年中,又有多個成員加入,目前WTO成員達到了153個。WTO“協(xié)商一致”的原則賦予每個成員平等的權利,任何一個成員在任何一個問題上說 “不”,都使談判無法在共識的基礎上達成一致。從參與程度上看,成員普遍重視多邊貿易談判的結果,特別是發(fā)展中成員充分認識到參與規(guī)則制定的重要性,再加上參與能力的提高,發(fā)展中成員的參與水平較以往而言已不可同日而語。談判中,成員又根據(jù)自己的不同利益,在發(fā)達成員、發(fā)展中成員、發(fā)達與發(fā)展中成員之間形成了各種不同的立場協(xié)調組。這些都使主要發(fā)達成員在GATT時代的絕對話語權受到制約,談判格局發(fā)生了根本變化。這些變化使談判在更趨于平衡的同時,也拉長了談判進程。

第三,全球經(jīng)濟危機的影響。2008年以來從美國開始爆發(fā)的金融危機,影響遍及全球,形成自20世紀初大蕭條以來最為嚴重的世界經(jīng)濟危機。在此背景下,各主要成員將其工作的重點轉向國內,政府的目標集中在應對危機、解決國內就業(yè)、促進經(jīng)濟恢復等方面,無暇顧及并實質參與談判。

第四,WTO成員推進談判的政治意愿。目前對于談判而言,更為關鍵的是成員推進談判的政治意愿。2008年7月的小型部長級會議對多哈回合而言是一次 “悲壯的失敗”。之后,由于主要成員政府的變動,加上2008年下半年起世界經(jīng)濟陷入危機,成員的主要精力放在應對經(jīng)濟危機上,進一步開放的動力不大,談判失去了推力。

第五,區(qū)域自由貿易安排(RTA/FTA)的發(fā)展。在多哈回合談判推進緩慢的情況下,主要成員為了盡快從其利益相關方得到好處,著手積極推進區(qū)域自由貿易安排。截至2009年年底,向WTO通報的區(qū)域貿易安排達208個。其中,80%是近10年出現(xiàn)的,2009年就有23個。WTO估計,在各個區(qū)域安排內部的貿易占全球貿易的一半以上,適用優(yōu)于WTO最惠國待遇的條件。在WTO多邊貿易規(guī)則之外,絕大多數(shù)的WTO成員都參與了一個以上的區(qū)域貿易安排。由此可見,區(qū)域貿易安排已成為當前世界貿易體系發(fā)展和演變的主要特征之一。區(qū)域貿易安排增加了行政和操作成本,同時,在一定程度上影響了成員推進多邊貿易自由化進程的積極性和對多邊貿易體制的信心。

四、前景展望

從技術層面講,多哈回合農(nóng)業(yè)市場準入談判的框架已基本確定,下一階段談判的主要任務是解決懸而未決的議題:確定其中的關鍵參數(shù);同時,對案文中其他不明確的內容進行澄清。完成市場準入方面的這些剩余議題談判的難度并不像外界想象的那樣大。

兩年來,鑒于多邊貿易體制在應對危機和促進發(fā)展方面發(fā)揮的積極作用,在20國集團 (G20)領導人峰會、亞太經(jīng)合組織 (APEC)領導人非正式會晤等多個場合,各方領導人多次呼吁WTO成員共同努力,在2010年完成多哈回合談判。但領導人的政治指導并未轉化為成員在談判中的積極有效參與。雖然各個層次的談判和技術磋商從未間斷,談判主席一直希望引導談判進程,WTO秘書處也從技術上提供支持,但一些成員出于國內政治等各方面考慮,在磋商中對其他成員提出過高要求,甚至不愿承認2008年12月主席案文的基礎地位,使談判至今裹足不前。

下階段談判中,在未決的議題中,僅有個別問題仍可在工作層進一步討論,多數(shù)問題已無法在技術層面推進。特別是難點之一的SSM議題上各個參數(shù)的水平,需要政治層面作出決策。面對談判的困境,為取得看得見的實際成果,目前一些最不發(fā)達成員希望談判能夠在“雙免”等議題上實現(xiàn) “早期收獲”。

從談判進程上看,多邊磋商仍應是主要渠道。同時,部分成員對少數(shù)重點產(chǎn)品和關鍵市場給予了特別的關注,希望通過雙邊談判形成利益交換,爭取最優(yōu)談判結果。因此,在下階段的談判中,除由主席引導、所有成員共同參與的大范圍談判外,可能還有針對具體議題的小范圍磋商,以及個別成員之間的雙邊磋商。

WTO總干事拉米也準備以斡旋者的身份介入談判,了解各方根本立場,提出折中方案,以促成難點問題的解決。對談判方式,他近期提出 “雞尾酒模式”,建議按照“三軌道、多層次”的方式展開談判:一是多邊軌道、各個議題主席主持的談判;二是成員之間進行的多種組合磋商;三是G20主持人、OECD、APEC等其他框架下的推動。對談判內容,拉米亦提出了“確保多邊談判的中心位置、以主席案文為基礎、鎖定迄今談判成果、恪守發(fā)展目標”的原則。

當然,很多發(fā)展中成員仍堅持只有在多邊磋商完成整體模式談判后,才會考慮其他談判方式,避免在談判中被各個突破。

經(jīng)歷了這么多年的風風雨雨,農(nóng)業(yè)市場準入談判的成果似乎觸手可及,多哈回合完成談判也好像不再遙遙無期,一個更加開放的多邊貿易體制對全球真正走出危機的意義毋庸置疑。大多數(shù)WTO成員都希望各方真正展現(xiàn)政治意愿,建設性地推動談判盡早結束,使WTO能夠在推進全球貿易投資進一步自由化、促進各方共克時艱方面發(fā)揮更為積極的作用。

①中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院;責任編輯:王錦紅)