謝永水 姜智慧 鄭樓福

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遂昌縣深化集體林權(quán)制度改革探析

謝永水 姜智慧 鄭樓福

（浙江省遂昌縣林業(yè)局 323300）

以調(diào)查訪問、調(diào)閱檔案、查閱資料等方法對(duì)遂昌縣全面深化集體林權(quán)制度改革進(jìn)行探索分析。遂昌縣作為浙江省5個(gè)森林資源流轉(zhuǎn)試點(diǎn)縣之一，把深化集體林權(quán)制度改革作為盤活林業(yè)資源的關(guān)鍵性舉措積極探索，取得了政策制訂、機(jī)構(gòu)建設(shè)、流轉(zhuǎn)促活、抵押貸款、貸款貼息、減免稅費(fèi)和合作經(jīng)營等七個(gè)方面突破，有效地激發(fā)了林業(yè)發(fā)展活力，促進(jìn)了當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)。遂昌縣這種以規(guī)范森林資源合理流轉(zhuǎn)和林權(quán)抵押貸款為重點(diǎn)，完善林權(quán)動(dòng)態(tài)管理，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與林權(quán)制度改革的創(chuàng)新之舉，不僅在浙江省起到很好的示范作用，而且在全國范圍內(nèi)也有很大借鑒價(jià)值。

集體林；產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)；抵押貸款；改革

遂昌縣地處浙江省西南部，錢塘江、甌江源頭，是名副其實(shí)的“錢甌之源、江南綠海”。地理坐標(biāo)介于118°41′～119°31′E，28°13～28°49′N之間，是浙西南“生態(tài)屏障”的重要組成部分，是個(gè)“九山半水半分田”的山區(qū)縣，也是浙江省重點(diǎn)林區(qū)縣之一。全縣土地總面積254450hm2，其中林業(yè)用地221332hm2，占87%；非林業(yè)用地33117hm2，占13%。全縣活立木總蓄積量為7296198m3，森林覆蓋率為82.3%，人均林業(yè)用地1.2hm2。2007年，在完成林權(quán)制度主體改革，將責(zé)任山承包期延長到70a后，遂昌在全省率先制定森林資源流轉(zhuǎn)方案，成為全省5個(gè)森林資源流轉(zhuǎn)試點(diǎn)縣之一，開始以森林資源流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押貸款為重點(diǎn)的深化集體林權(quán)制度改革。

1 集體林權(quán)制度改革背景

遂昌縣作為浙江省重點(diǎn)林區(qū)縣之一，全縣林業(yè)用地221332hm2，其中集體212446hm2，占96﹪。森林資源是遂昌的最大資源，一直以來，這里的農(nóng)民收入主要依靠林業(yè)經(jīng)濟(jì)。上世紀(jì)八十年代初，根據(jù)中央有關(guān)精神，在集體林區(qū)實(shí)行以“穩(wěn)定山林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”的林業(yè)“三定”政策，形成了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的林業(yè)雙層經(jīng)營體制，將全縣大部份的集體山林承包到戶經(jīng)營，極大地調(diào)動(dòng)了全縣廣大農(nóng)民的積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但隨著山林承包合同陸續(xù)到期，近年來部份農(nóng)民保護(hù)和開發(fā)山林資源的積極性受到影響，亂砍濫伐林木現(xiàn)象逐漸增多，因承包引發(fā)的糾紛事件時(shí)有發(fā)生，加之林業(yè)生產(chǎn)周期長，林權(quán)流轉(zhuǎn)不易，導(dǎo)致投資見效慢等問題，嚴(yán)重制約了林業(yè)發(fā)展，給農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定帶來了負(fù)面影響。推行集體林權(quán)制度改革，及時(shí)開展山林延包工作，是穩(wěn)定和完善林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民合法權(quán)益和林業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的迫切要求。

2 前期基礎(chǔ)改革主要內(nèi)容

2006年，按照中央和省委的要求，在省林業(yè)廳的統(tǒng)一部署下，經(jīng)過近一年的不懈努力，遂昌縣20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部完成以延長責(zé)任山承包期到70a為主體的林權(quán)登記換發(fā)證工作，統(tǒng)一換發(fā)了全國式樣的林權(quán)證，進(jìn)一步明晰了集體林的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)。

2.1 明晰產(chǎn)權(quán)

明晰產(chǎn)權(quán)就是在保持林地集體所有和林地用途不變的前提下，進(jìn)一步明晰集體林地的使用權(quán)和林木所有權(quán)，確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位、依法保護(hù)農(nóng)民承包和延包的權(quán)力。遂昌縣對(duì)已劃定的自留山，繼續(xù)堅(jiān)持長期無償使用；對(duì)已承包到戶的集體山林，繼續(xù)穩(wěn)定承包關(guān)系，嚴(yán)格按照林權(quán)登記內(nèi)容齊全規(guī)范，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤，圖、表、冊(cè)一致，人、地、證相符的要求，依法進(jìn)行實(shí)地勘界、登記，由經(jīng)營者親筆簽訂書面承包合同，并且在合同中明確規(guī)定并落實(shí)承包方、發(fā)包方的造林育林、保護(hù)管理、森林防火、病蟲害防治等責(zé)任，按70a的承包期核發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權(quán)證；對(duì)權(quán)屬有爭議的林地、林木，依法調(diào)處，糾紛解決后再落實(shí)經(jīng)營主體。

2.2 放活經(jīng)營權(quán)

在集體林地所有權(quán)性質(zhì)、林地用途不變的前提下，對(duì)商品林，充分尊重林農(nóng)的自主經(jīng)營權(quán)利，在林農(nóng)自愿的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)以林產(chǎn)品、資金、技術(shù)為資本發(fā)展林業(yè)專業(yè)合作社，完善規(guī)章制度和運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)合作社規(guī)范化建設(shè)。對(duì)自留山、責(zé)任山，鼓勵(lì)林農(nóng)通過聯(lián)戶經(jīng)營、委托經(jīng)營和轉(zhuǎn)包經(jīng)營等方式，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營；對(duì)集中連片的規(guī)模造林項(xiàng)目，優(yōu)先納入重點(diǎn)造林工程，并安排造林補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)；對(duì)集體統(tǒng)管山，按照“管理民主、經(jīng)營科學(xué)、分配合理”的要求，由村集體經(jīng)濟(jì)組織民主決定經(jīng)營管理方式，其經(jīng)營收益納入村級(jí)財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理，并按規(guī)定公開收支情況。對(duì)公益林，在保證生態(tài)功能的前提下，允許合理開發(fā)公益林林地資源，進(jìn)行林下種養(yǎng)業(yè)，利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等林業(yè)經(jīng)濟(jì)。

2.3 保障收益權(quán)

保障收益權(quán)主要包括四個(gè)層次：一是農(nóng)戶承包經(jīng)營林地的收益，歸農(nóng)戶所有；二是依法征收的林地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付林地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和林木的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的原有生活水平不降低，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。承包期內(nèi)征占用林地地上附著物和林木的補(bǔ)償費(fèi)歸經(jīng)營人所有；三是建立和完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，對(duì)集體和個(gè)人承包經(jīng)營的重點(diǎn)公益林，生態(tài)效益補(bǔ)償金按時(shí)足額發(fā)放到位。未承包到農(nóng)戶的，確定管護(hù)主體，明確管護(hù)責(zé)任，森林生態(tài)效益補(bǔ)償落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶；四是嚴(yán)禁對(duì)林地承包經(jīng)營權(quán)人亂收費(fèi)、亂攤派，變相加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

2.4 完善林木采伐管理機(jī)制

進(jìn)一步完善森林采伐限額管理制度，合理分配采伐指標(biāo)，實(shí)行采伐公示制度，探索建立并逐步實(shí)行采伐限額指標(biāo)的年度結(jié)轉(zhuǎn)滾動(dòng)使用制度。指導(dǎo)林業(yè)經(jīng)營者特別是國有林場、森林經(jīng)營大戶自主編制森林經(jīng)營方案，經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由經(jīng)營者自主確定采伐方式、時(shí)間和數(shù)量。逐步放開毛竹經(jīng)營采伐計(jì)劃管理，實(shí)現(xiàn)林農(nóng)自主采伐。工業(yè)原料林和非林地上營造的人工商品林，其主伐年齡由林木所有者自主確定；速生豐產(chǎn)林的主伐年齡、采伐方式和采伐強(qiáng)度不再限制。對(duì)成熟的人工用材林，在采伐限額內(nèi)優(yōu)先審批；對(duì)定向培育面積200hm2以上的工業(yè)原料林和其他人工商品林實(shí)行采伐限額單列，并優(yōu)先安排采伐指標(biāo)；對(duì)農(nóng)村居民在房前屋后等非規(guī)劃林地種植的個(gè)人所有的零星林木，不納入森林采伐限額管理。

模擬法人實(shí)體運(yùn)行機(jī)制是指以效益為中心，以成本為主線，將市場機(jī)制引入企業(yè)內(nèi)部，實(shí)現(xiàn)實(shí)業(yè)部、工序等主體的獨(dú)立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。接受營業(yè)收入、利潤、成本、資金占用等指標(biāo)，以及安全、質(zhì)量、環(huán)保等指標(biāo)的考核，經(jīng)營成果與工資總額掛鉤，做到績效與監(jiān)督同步、激勵(lì)與制約并重。以建立壓力層層傳遞、指標(biāo)層層分解、責(zé)任層層落實(shí)、績效層層考核、活力層層激發(fā)的新機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)內(nèi)部方方面面的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

3 “遂昌模式”深化集體林權(quán)制度改革的主要作法

3.1 加強(qiáng)政策制訂，創(chuàng)建改革體系

政策是深化林權(quán)制度改革的重要保障，也是開展林業(yè)金融服務(wù)的重要基礎(chǔ)。2007年，森林資源流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)被列入遂昌縣人民政府“十件實(shí)事”，并先后出臺(tái)了《遂昌縣森林資源收儲(chǔ)管理辦法》，《遂昌縣森林資源資產(chǎn)抵押管理辦法》，《遂昌縣林權(quán)抵押登記管理辦法》，《遂昌縣農(nóng)村信用合作社林農(nóng)小額循環(huán)貸款實(shí)施細(xì)則》，《遂昌縣興林森林資源擔(dān)保有限公司林權(quán)抵押擔(dān)保工作細(xì)則》，《遂昌縣林權(quán)登記管理操作細(xì)則》等一系列管理辦法和工作細(xì)則，制訂了工作流程，環(huán)環(huán)相扣，規(guī)范操作，形成了行之有效的管理體系。

3.2 組建服務(wù)機(jī)構(gòu)，搭建融資平臺(tái)

遂昌縣按照“政事分開、事企分開”的原則，組建了林業(yè)服務(wù)管理中心、森林資源收儲(chǔ)中心、林業(yè)中介機(jī)構(gòu)3個(gè)林權(quán)管理和融資服務(wù)機(jī)構(gòu)。林業(yè)服務(wù)管理中心編制15名，承擔(dān)林地審批、木材出運(yùn)、加工、檢疫、種子生產(chǎn)經(jīng)營、林權(quán)登記等的管理和服務(wù)，下設(shè)審批辦證、林權(quán)登記和林業(yè)投融資信息3個(gè)窗口；森林資源收儲(chǔ)中心編制6名，為獨(dú)立核算的全額撥款事業(yè)單位，負(fù)責(zé)為林權(quán)抵押貸款提供擔(dān)保，對(duì)森林資源進(jìn)行非競爭性收購，對(duì)收儲(chǔ)的森林資源進(jìn)行管理和處置；林業(yè)中介機(jī)構(gòu)現(xiàn)有工作人員7名，為自負(fù)盈虧的企業(yè)單位,負(fù)責(zé)提供森林流轉(zhuǎn)、抵押及涉林有償中介服務(wù)。

3.3 優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序

林權(quán)流轉(zhuǎn)是集體林權(quán)制度改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，可以實(shí)現(xiàn)森林資源的優(yōu)化配置，從而達(dá)到森林資源的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益最大化，讓農(nóng)民受益、集體獲利、國家得綠。遂昌縣出臺(tái)了《遂昌縣國有和集體森林，林木和林地流轉(zhuǎn)程序》，加強(qiáng)對(duì)集體森林、林木、林地流轉(zhuǎn)行為的指導(dǎo)。林業(yè)服務(wù)管理中心的15名工作人員于2007年4月統(tǒng)一進(jìn)駐縣政府行政審批中心,設(shè)立 “一站式”服務(wù)窗口，為廣大林農(nóng)和林業(yè)經(jīng)營者提供相關(guān)法律政策咨詢、林權(quán)管理、林權(quán)交易、林權(quán)登記的全程“一條龍”服務(wù)。同時(shí)，設(shè)立面積200㎡林權(quán)交易大廳，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有價(jià)值在10萬元以上的森林、林木、林地流轉(zhuǎn)招標(biāo)、拍賣、掛牌統(tǒng)一在縣招投標(biāo)交易中心進(jìn)行。截至2009年6月底，已累計(jì)招標(biāo)、拍賣林木經(jīng)營權(quán)37起，總面積498hm2，成交金額2335.5萬元，資產(chǎn)增值率達(dá)50.80%。

針對(duì)農(nóng)民的多樣化需求和現(xiàn)有資產(chǎn)的實(shí)際，遂昌縣組織了林業(yè)、金融等部門相關(guān)人員參加的試點(diǎn)工作組，先后在垵口鄉(xiāng)石倉村、三仁鄉(xiāng)小忠村開展林權(quán)抵押貸款模式試點(diǎn)探索。根據(jù)農(nóng)民融資的需求，按照分類指導(dǎo)的原則，探索創(chuàng)建了林權(quán)小額循環(huán)貸款、林權(quán)抵押擔(dān)保貸款和林權(quán)直接抵押貸款3種森林資源抵押貸款模式。林權(quán)小額循環(huán)貸款，是由林農(nóng)提供林權(quán)擔(dān)保，由村委會(huì)審核公示以保證抵押林權(quán)真實(shí)有效，林權(quán)管理部門進(jìn)行抵押登記備案，信用聯(lián)社以村為單位集中評(píng)定信用度，發(fā)放小額貸款證，授信林農(nóng)可以在3a有效期內(nèi)憑貸款證隨時(shí)到信用社領(lǐng)取貸款。林權(quán)抵押擔(dān)保貸款，是將林權(quán)先抵押給森林資源收儲(chǔ)中心，再由收儲(chǔ)中心向銀行提供貸款擔(dān)保，對(duì)引導(dǎo)和推動(dòng)森林資源流轉(zhuǎn)和發(fā)揮林業(yè)合作組織的作用較為明顯。林權(quán)直接抵押貸款，是由農(nóng)戶將林權(quán)直接抵押給信用社進(jìn)行貸款。3種貸款模式中，林權(quán)小額循環(huán)貸款由于信貸風(fēng)險(xiǎn)低，手續(xù)簡便，能滿足大多數(shù)林農(nóng)發(fā)展生產(chǎn)的資金需求，成為林農(nóng)通過林權(quán)融資的主要模式，約占貸款總額的95%。截至二○○九年六月底，總計(jì)抵押山林面積3334hm2，發(fā)放林權(quán)抵押貸款總額8342萬元，惠及全縣1614戶林農(nóng)。

3.5 執(zhí)行貼息政策，激發(fā)改革熱情

遂昌縣在探索林權(quán)抵押貸款模式的同時(shí)，為鼓勵(lì)林農(nóng)使用林權(quán)抵押貸款積極性，進(jìn)一步擴(kuò)大林權(quán)融資的規(guī)模，加快深化林權(quán)制度改革步伐，出臺(tái)了一系列林權(quán)抵押貸款利息優(yōu)惠政策。一是在林權(quán)所有人或林權(quán)共有人辦理林權(quán)抵押貸款時(shí)，遂昌農(nóng)村信用合作聯(lián)社按央行的基準(zhǔn)利率上浮不超過50%；二是低收入農(nóng)戶小額貸款和2萬元以下的林權(quán)抵押貸款執(zhí)行基準(zhǔn)利率，縣財(cái)政給予縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社基準(zhǔn)利率50%的貼息；三是年人均收入在1500元以下的特困戶辦理林權(quán)抵押貸款的，縣財(cái)政給予全部貼息。這些政策充分激發(fā)了廣大林農(nóng)參與林權(quán)制度改革的熱情，到2008年底，遂昌縣共發(fā)放林權(quán)抵押貸款4325.65萬元，共計(jì)874戶。根據(jù)縣政府對(duì)林權(quán)抵押貸款的貼息政策，2008年第四季度的林權(quán)抵押貸款財(cái)政貼息總額共計(jì)97412.74元，并委托林業(yè)部門將貼息資金及時(shí)發(fā)放到貸款林農(nóng)手中。

3.6 暫緩征收兩金，減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)

育林基金和更新改造資金合稱為“林業(yè)兩金”，是依據(jù)《森林法》設(shè)立的一項(xiàng)林業(yè)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。遂昌縣是浙江省重點(diǎn)林區(qū)縣，“林業(yè)兩金”作為林業(yè)發(fā)展的重要資金來源，對(duì)保障山區(qū)林業(yè)資金的供給和促進(jìn)林業(yè)發(fā)展起著重要作用。遂昌縣自10a前全面免征木材在銷售環(huán)節(jié)征收的農(nóng)林特產(chǎn)稅后，2008年，為了深入貫徹中共中央國務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，根據(jù)省委、省政府《關(guān)于進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革的若干意見》（浙委［2007］146號(hào)）精神，經(jīng)省政府同意，決定自2008年開始暫緩征收集體林育林基金、更新改造資金。全縣應(yīng)收的1689萬元“林業(yè)兩金”，由省財(cái)政全額轉(zhuǎn)移支付。目前，全縣已實(shí)現(xiàn)了從采伐到銷售的“零”收費(fèi)，減免的“兩金”惠及全縣廣大林農(nóng)。

3.7 積極引導(dǎo)鼓勵(lì)，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)

遂昌縣將深化林權(quán)制度改革，盤活森林資源資產(chǎn)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)山區(qū)新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，立足生態(tài)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)林農(nóng)將林權(quán)融資的投資方向確定在原生態(tài)、高效益、低風(fēng)險(xiǎn)的生態(tài)林業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)上來。全縣林權(quán)抵押貸款的資金約70%用于林業(yè)生產(chǎn)，主要包括造林撫育、干水果種植、竹木產(chǎn)品深度開發(fā)、珍稀樹種培育和珍貴動(dòng)物養(yǎng)殖，其余資金則主要用于發(fā)展“農(nóng)家樂”鄉(xiāng)村休閑旅游、來料加工、高山蔬菜、特色茶葉等，最大限度地防范融資風(fēng)險(xiǎn)，確保林權(quán)抵押貸款這項(xiàng)惠民利民工作健康有序地推進(jìn)。

4 結(jié)束語

遂昌縣從2007年啟動(dòng)改革試點(diǎn)，到2008年底成為被學(xué)習(xí)的對(duì)象，只用了不到兩年時(shí)間，“遂昌模式”就成為全國關(guān)注的對(duì)象，2008年以來先后有60多個(gè)縣（市）到遂昌縣考察學(xué)習(xí)。這充分說明了遂昌縣以規(guī)范森林資源合理流轉(zhuǎn)和林權(quán)抵押貸款為重點(diǎn)，完善林權(quán)動(dòng)態(tài)管理，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與的全面深化集體林權(quán)制度改革取得園滿成功。這項(xiàng)創(chuàng)新之舉，對(duì)促進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入、維護(hù)林區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有十分重要的作用。從中我們不難體會(huì)到當(dāng)?shù)卣谡槊竦膱?zhí)政理念和各部門務(wù)實(shí)高效的工作作風(fēng)，以及工作人員全方位的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。這將有效激發(fā)當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)參與林改的熱情，加快遂昌林業(yè)實(shí)現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的發(fā)展目標(biāo)，逐步走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

[1] 王紅梅，季俏. 全縣林權(quán)抵押貸款突破8000萬元［N］.新遂昌，2009.7.13(1) .

[2] 遂昌縣林業(yè)局.遂昌縣森林資源調(diào)查成果報(bào)告［R］.遂昌：遂昌縣林業(yè)局，2006.12.

[3] 黃仕洪，張?jiān)缷?遂昌縣林業(yè)志［M］.北京：方志出版社，2007.12.

F316.20

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1004-7743（2010）02-0013-04

2009-07-16