○中國人民大學 孔祥智 鐘 真 譚智心

為了掌握當前奶站清理整頓的基本情況，總結各地奶業(yè)發(fā)展管理中的主要經驗，摸清各地奶站管理和奶源發(fā)展中存在的主要問題和困難，奶站管理與奶源發(fā)展研究課題組受農業(yè)部奶業(yè)管理辦公室的委托，對全國9個省15個市（區(qū)）的奶站管理和奶業(yè)發(fā)展現狀進行了實地調研。

調研中發(fā)現，通過政府、企業(yè)等多方共同努力，奶站管理和奶源發(fā)展取得了較大成績，特別是奶站清理整頓的效果明顯，但也存在著一些問題。

問題分析

一、奶站管理中存在的主要問題

1.奶站發(fā)證工作總體進展較慢。從調研的情況看，奶站發(fā)證工作建站緩慢的原因主要有：個體私營奶站經驗主體的轉換較慢；缺乏相對統(tǒng)一的奶站管理標準。

2.養(yǎng)殖小區(qū)地位尷尬。養(yǎng)殖小區(qū)不是《乳品質量安全監(jiān)督管理條例》規(guī)定的三大合法主體之一，從產權角度看，養(yǎng)殖小區(qū)依然屬于個體私營奶站，但同時它也有別于那些沒有固定交奶戶的個體私營奶站，因此，目前地位十分尷尬。

3.合作社奶站的作用不明顯。

奶農專業(yè)合作社是《奶業(yè)整頓和振興規(guī)劃綱要》中明確規(guī)定的三個投資主體之一，合作社奶站是私人奶站和流動收奶站過渡的重要方向之一。但是從調研情況看，目前的奶農合作社不是發(fā)展較慢、數量很少（如內蒙古地區(qū)），就是強行推進個體奶站過渡，成立“虛”的合作社，流于形式，沒有實現奶農專業(yè)合作社應有的功能。

4.“駐站員”制度的作用有限。對于企業(yè)來說，由于企業(yè)奶站數量龐大，駐站員的培訓、管理、工資等開支，再加上監(jiān)督所用檢測器具等相關設備的開支成本很高，使得企業(yè)接管奶站能力有限。

對于畜牧部門來說，由于人員編制有限，也難以派出如此龐大的監(jiān)管隊伍，如四川眉山派駐的監(jiān)管人員都是兼職在奶站進行工作?；鶎愚r牧業(yè)部門在人力、財力等各方面捉襟見肘，使得駐站監(jiān)督的效果大打折扣。

5.監(jiān)管范圍不斷擴大，但監(jiān)管力量較為薄弱。從調研的情況看，若要進行全面的質量安全監(jiān)管，目前的監(jiān)管執(zhí)法機構還不健全，執(zhí)法力量還不夠強大。一些地方特別是縣級檢驗檢測中心建設基本還處于起步階段，檢驗檢測專業(yè)人員缺乏，工作經費有限。

二、奶站自身建設中存在的問題

1.奶站基礎設施建設總體較為落后。從走訪的奶站看，除了企業(yè)奶站和規(guī)?；B(yǎng)殖場奶站以外，其他奶站普遍存在設施不齊全的狀況。一方面，部分生鮮乳收購站只有收奶間，缺乏更衣室、洗手消毒室等消毒設施。另一方面，檢驗儀器設備不齊全，往往只有簡單的實驗臺及實驗架、紫外線燈、玻璃器具等簡單的儀器設備，而缺乏乳比重計、脂肪測定設備、蛋白質測定設備、微生物培養(yǎng)箱、干熱/濕熱滅菌器等儀器設備。

2.奶站的社會化服務功能不到位。三鹿奶粉事件之后，由于政府、企業(yè)對奶站的管理十分嚴格，特別是企業(yè)對收奶標準十分苛刻，影響了奶站自身的盈利水平。奶站盈利水平的下降，必然導致奶站社會化服務功能的萎縮，這就導致“奶站所收奶質量難以提高－奶站盈利下降－奶站奶業(yè)社會化服務功能弱化－奶農生產水平和質量水平難以提高”的惡性循環(huán)。

3.奶站的質量檢測能力有待提高。從調查的情況看，奶站的生鮮乳檢測儀僅限于檢測基本的理化指標，如蛋白質、干物質、水分等，對于抗生素、三聚氰胺等則缺乏相應的儀器，而且據了解，此類檢測時間較長，需2～3個小時左右，檢測費用也較高，奶站無法對每個奶農交來的生鮮乳都進行抗生素等的檢測，所以只能是留樣檢測基本的理化指標。若某戶交來的奶有問題，也只有等到問題生鮮乳與合格生鮮乳混合后一并送交乳品企業(yè)時，企業(yè)再對整罐奶進行進一步的檢測，這樣，往往導致許多沒有問題的奶農受到牽連和蒙受損失。另外，奶站普遍缺乏專業(yè)技術人員，原奶質量的初步把關還不夠，奶站工作人員和儀器操作人員急需進行相對完整的專業(yè)技術培訓。

4.倒奶補償機制不完善，奶農風險保障能力弱。由于散戶的奶是經過奶站混合到一起后送交企業(yè)，企業(yè)再對整罐奶進行檢測，因此只要其中一戶的奶有問題，全罐都得倒掉。據調查來看，倒奶后企業(yè)、奶站對無問題奶農的損失均不予賠償。最多是奶站經過留樣測驗后，公布問題奶戶名單，由奶戶之間進行進一步的協(xié)商和監(jiān)督。奶站損失的僅為問題奶的管理費（實際上就是收這部分奶的水、電、人工等成本），而奶農損失的則是當日生鮮乳的全部成本。

三、奶源發(fā)展中存在的主要問題

1.散戶數量多，分布廣，集中困難。目前，我國奶牛養(yǎng)殖的基本情況是散戶占到絕大多數，散養(yǎng)戶的主要特征是飼養(yǎng)的奶牛數量不多，大多在20頭以下，但是分布極其分散，集中起來較為困難。特別是山區(qū)和牧區(qū)，奶農居住非常分散，要克服交通不便和農戶居住分散的特點，在短時間內實現奶牛的集中飼養(yǎng)或完全進園難度很大。

2.奶源基地建設相對滯后。奶源基地建設是奶業(yè)發(fā)展重點區(qū)域促進原奶生產、提高農民收入、推進新農村建設的重要舉措。但是，從調研的各地奶源基地建設的情況看，依然存在諸多問題。首先，奶源基地的交通條件相對落后。其次，奶牛養(yǎng)殖場（區(qū)）的硬件設施建設相對落后。第三，奶牛建檔工作存在一定困難。

3.乳品加工企業(yè)少收、限收、拒收生鮮乳現象較多。由于人們對乳制品質量安全信任的缺失，導致乳制品消費市場低迷，銷售量銳減，乳品企業(yè)庫存量增加，進而減少了生鮮乳收購量，降低了鮮奶收購價格，出現了賣奶難和奶款兌現難等狀況。

發(fā)展建議

一、進一步加強對個體私營奶站的管理，推動經營體制的創(chuàng)新

在奶業(yè)危機和金融危機的“雙重危機”下，實現奶站平穩(wěn)過渡，對于目前占奶站數量大多數的個體私人奶站，要進一步加強管理和持續(xù)監(jiān)督，督促其建立衛(wèi)生消毒制度、生鮮奶日常檢測制度、質量監(jiān)督員工作制度等規(guī)章制度。要求其嚴格執(zhí)行生鮮乳收購、銷售、檢測制度，明確質量安全責任，降低生鮮乳質量安全風險，提高監(jiān)管的有效性，使之真正符合標準化、規(guī)范化等要求。

在推進個體私營奶站經營主體轉換的過程中，不搞一刀切，不強行推進企業(yè)收購奶站，也不有意引導不符合條件的奶站領辦合作社。建議在自愿的原則上，加快企業(yè)托管的進程，減少奶農與乳制品加工企業(yè)的中間環(huán)節(jié)；并根據實際情況探索符合本地奶業(yè)發(fā)展的新型奶站經營模式。

二、健全奶站管理標準，謹慎推進發(fā)證工作

針對目前奶站管理辦法不夠詳細的問題，各地要對合格奶站的基本標準因地制宜地加以明細，這不僅有利于奶站發(fā)證工作的推進，還有利于奶站標準化的推進。在生鮮乳收購證的發(fā)證過程中，還要對奶站建設的報批申請、注冊登記、資質審查等審批程序進行監(jiān)管。加強對生鮮乳收購站建設場地、設備、衛(wèi)生、人員和環(huán)保等條件的審查，推動奶站健全生鮮乳購銷臺賬、收售奶記錄、設備消毒、生鮮奶質量自檢等制度。對于已經發(fā)證的生鮮乳收購站要加快建立奶站監(jiān)督檢查、例行監(jiān)測、質量監(jiān)督員工作規(guī)范等制度。盡早將奶站監(jiān)督管理工作納入制度化、規(guī)范化的軌道。

三、嚴格合作社奶站的審批，規(guī)范合作社的運作

對于向合作社方向轉化的個體私營奶站，發(fā)證部門要嚴格審批過程，防止出現虛假合作社的現象。對于已經發(fā)放生鮮乳收購許可證的，要積極引導，加強專業(yè)合作社奶站的自身組織建設，建立真正的合作社制度，擴大奶農在合作社中的數量，賦予奶農管理合作社的權力，實現真正的合作社運作方式。對于不符合要求的，要限期整改，整改仍達不到要求的，要堅決予以關閉。

四、加強宣傳和執(zhí)法力度，提高行業(yè)自律性

各級政府部門要認真落實各項規(guī)章制度，一方面，要向生鮮乳收購站管理人員宣傳貫徹規(guī)章制度，使之認識到原奶安全和奶業(yè)發(fā)展的重要性；另一方面，要對制度落實情況進行檢查，并提高檢查頻率，嚴格檢查要求，盡快把各項制度落到實處。同時，推動社會監(jiān)督機制，開設舉報電話，鼓勵群眾對摻雜使假等不法行為進行監(jiān)督，加強行業(yè)自律，實現良好的行業(yè)秩序。

五、加大奶站扶持力度，完善奶站自身建設

為了使生鮮乳收購站具備與檢測項目相適應的化驗、計量、檢測儀器設備，配備相應專業(yè)技術人員，實現按乳品質量安全國家標準對本站收購的生鮮乳進行常規(guī)檢測。各地應認真實施相關奶站建設規(guī)劃和奶源發(fā)展計劃，進一步加大對奶站基礎設施建設的投入力度，抓緊生鮮乳收購站購機補貼和扶持工作，提高機械補貼力度，爭取使有購機愿望的生鮮乳收購站主體都能得到優(yōu)惠政策的支持，確保補貼政策按時規(guī)范地落到實處，使奶站裝備水平和自身建設上一個臺階。

六、強化養(yǎng)殖環(huán)節(jié)管理，加強奶源基地建設

奶源發(fā)展應該從養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的管理上下工夫，加強奶源基地建設。有條件的地方要加大對標準化奶牛養(yǎng)殖小區(qū)、規(guī)模養(yǎng)殖場的投入與管理力度，對有一定規(guī)模的奶牛場，爭取以縣為單位，實施養(yǎng)殖備案和代碼制度管理。推進牛奶生產、飼草飼料、疫病防治標準化生產技術，建立投入品和動物疫病治療記錄。對于散戶，要提高其法治意識和養(yǎng)殖的技術素質，從源頭上提高生鮮乳質量。

但是由于我國奶源發(fā)展以散戶居多，散戶集中養(yǎng)殖受地形、養(yǎng)殖條件的限制較多，而奶牛養(yǎng)殖又是這些散戶奶農的生計來源，若強行取消散戶，將對奶農的生產和生活造成巨大的影響，甚至可能會引發(fā)社會問題，對全國奶業(yè)的總體形勢或形成一定的沖擊。因此，建議在加強指導和監(jiān)管的同時，有計劃地、有條件地推動成立奶農合作社的發(fā)展和培育奶牛養(yǎng)殖大戶，逐步引導奶牛散養(yǎng)戶的集中化和規(guī)?；屑蓮娦腥∠r戶散養(yǎng)。

七、健全奶業(yè)社會化服務體系，穩(wěn)定原奶生產

健全奶業(yè)社會化服務體系建設是促進生鮮乳生產，保證原奶質量安全的重要措施。首先，加強技術人員統(tǒng)籌管理，發(fā)揮各級、各類服務組織作用，做好飼養(yǎng)管理技術指導、奶牛選購和疫病防控等工作，提高生鮮乳質量。其次，加快品種改良步伐，提高奶牛飼養(yǎng)管理水平。第三，協(xié)調農業(yè)銀行、農業(yè)發(fā)展銀行和農村信用社等金融機構，加大對乳品加工企業(yè)建立、接管生鮮乳收購站的信貸支持，并考慮給予適當的財政貼息補助。

八、加快進行奶農風險保障體系建設，保障奶農利益

飼養(yǎng)環(huán)節(jié)是畜牧產業(yè)的低效環(huán)節(jié)，奶農在整個奶業(yè)產業(yè)鏈中處于弱勢地位。為保護奶農利益，增強奶農積極性，需要加快建設奶農風險保障體系。一是制定統(tǒng)一規(guī)范的生鮮乳收購合同，規(guī)范生鮮乳交易行為。二是當地政府應當在本級財政預算內安排支持奶業(yè)發(fā)展資金，加大對奶農的扶持力度。三是當地政府價格主管部門應當加強對生鮮乳價格的監(jiān)控和通報，及時發(fā)布市場供求信息和價格信息。四是探索建立由價格、畜牧獸醫(yī)等部門以及行業(yè)協(xié)會、乳制品生產企業(yè)、生鮮乳收購者、生鮮乳生產主體代表組成的生鮮乳價格協(xié)調組織，確定生鮮乳交易參考價格。五是建議各地盡快與乳品企業(yè)協(xié)商建立奶款到戶機制，減少奶站環(huán)節(jié)的交易費用，保障奶農利益。

九、加快實現第三方檢測制度，實現公平交易

由于目前缺乏第三方質量檢測機制，奶站與乳品加工企業(yè)、奶站與奶農之間發(fā)生原奶質量糾紛時，缺少仲裁機構。此外，第三方檢測制度也有利于緩解畜牧部門的監(jiān)管壓力。所以，建議盡快成立地方性的生鮮乳第三方監(jiān)測機構，成立生鮮乳價格協(xié)調委員會，使目前存在的因奶質和奶價認定不一而產生糾紛的問題得到較好的解決，也有利于規(guī)范乳品企業(yè)無理甚至隨意拒收生鮮乳的情況，維護奶農利益。在地方性第三方檢測制度運行相對成熟之后，逐步推進全國性統(tǒng)一管理的第三方檢測體系。

十、加強宏觀調控，推動奶業(yè)健康發(fā)展

從調研獲得的各種信息看，奶站管理和奶源發(fā)展中存在很多問題，其原因并不在于奶站和奶源本身，而在于整個奶業(yè)甚至在奶業(yè)之外。因此，要解決這些問題就必須要發(fā)揮政府在宏觀調控方面的優(yōu)勢。