凌玉奇，唐建英，唐耀平

（邵陽市家畜疫病防檢站，湖南 邵陽 422000）

1 現(xiàn)狀

1.1 法律越來越完備。1985年7月，國務(wù)院頒布《家畜家禽防疫條例》，我國動物防疫工作開始步入法制管理軌道，動物衛(wèi)生監(jiān)督工作從此起步。1997年7月3日，全國人大常委會通過《中華人民共和國動物防疫法》，并以中華人民共和國主席令的形式發(fā)布，于1998年1月1日起施行，這是動物防疫工作的重要里程碑，開創(chuàng)了依法管理動物防疫工作的新紀(jì)元。2005年11月6日國務(wù)院第113次常務(wù)會議通過《重大動物疫情應(yīng)急條例》，在《動物防疫法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對重大動物疫病防控工作進(jìn)行了明確和細(xì)化，使重大動物疫病防控工作進(jìn)入了一個更高的層次。2007年8月30日，十屆全國人大常委會議修訂通過《中華人民共和國動物防疫法》，并于2008年1月1日起施行。修訂后的《動物防疫法》充分吸收了動物防疫法制管理實踐中的經(jīng)驗，實用性和可操作性大大提高。

1.2 執(zhí)法環(huán)境越來越好。廣大群眾的理解、支持和配合是執(zhí)法工作取得成功的重要保障。執(zhí)法工作若只是少數(shù)動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作人員的工作行為，而不能取得廣大群眾的支持，那我們執(zhí)法人員就會成為瞎子、聾子?？v使我們付出百倍的努力，可能沒有一份的收獲。由于少數(shù)地方、個別部門“一切為了創(chuàng)收”指導(dǎo)思想的存在，群眾對官方執(zhí)法工作不理不睬，甚至幫倒忙，喝倒彩、起哄、搗亂，為違法行為人成功擺脫執(zhí)法人員的控制提供便利。這種現(xiàn)象在過去的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中也曾經(jīng)存在，但隨著高致病性禽流感等重大動物疫病對公共衛(wèi)生影響的日益顯現(xiàn)和“瘦肉精”等動物產(chǎn)品質(zhì)量安全事件的不斷曝光，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法對人類身體健康的保護(hù)作用得到人們的廣泛關(guān)注和高度認(rèn)可。如今，只要群眾了解到是動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法、確認(rèn)是打擊病害動物及其產(chǎn)品的，執(zhí)法工作基本上都能得到群眾的支持。案發(fā)地周圍群眾主動提供線索，積極關(guān)注案件結(jié)果已成為當(dāng)前動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的一大景觀。

1.3 執(zhí)法領(lǐng)域越來越寬。國務(wù)院獸醫(yī)體制改革明確規(guī)定：省、市、縣三級人民政府可根據(jù)本地的實際情況，對現(xiàn)有動物防疫、檢疫、監(jiān)督等各類機構(gòu)及其行政執(zhí)法職能進(jìn)行整合，組建動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，作為行政執(zhí)法機構(gòu)，依法負(fù)責(zé)動物防疫、檢疫與動物產(chǎn)品安全監(jiān)管的行政執(zhí)法工作，獸醫(yī)行政管理機構(gòu)負(fù)責(zé)對其進(jìn)行歸口管理，并加強其履行職責(zé)所必需的技術(shù)手段和能力建設(shè)。動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法已從單純的陸生動物防疫監(jiān)督執(zhí)法發(fā)展到陸生和水生動物并重、動物防疫監(jiān)督與動物產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管齊頭并進(jìn)的更寬范圍。

1.4 執(zhí)法水平越來越高。近年來，由于對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的重視，將其納入年度考核。動物衛(wèi)生監(jiān)督的辦案數(shù)量、質(zhì)量，特別是案卷文書的規(guī)范制作成為了各級防治重大動物疫病目標(biāo)管理工作的重要考核內(nèi)容。畜牧業(yè)的飛速發(fā)展、流通業(yè)的日益繁榮、各種動物衛(wèi)生案件不斷增加，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實踐活動越來越頻繁，經(jīng)驗和教訓(xùn)日積月累，不斷得到豐富，執(zhí)法人員不斷得到鍛煉，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平不斷提升。

1.5 違法活動手段越來越高明。不法販運戶鉆法律和政策空子，常常在夜里偷運生豬出縣境，當(dāng)?shù)貦z疫員在公路上發(fā)現(xiàn)后，車輛已開動，為時已晚，因有規(guī)定，不能攔車強行檢疫，逃避檢疫者輕松過關(guān)。經(jīng)營者利用不同地區(qū)檢疫費收取標(biāo)準(zhǔn)的差距，在本縣、鄉(xiāng)經(jīng)過產(chǎn)地檢疫后，將動物運抵鄰近收費低的縣、鄉(xiāng)屠宰場宰殺后，再運回本縣、鄉(xiāng)銷售動物產(chǎn)品，這種伎倆在省際邊境相鄰縣、鄉(xiāng)表現(xiàn)得尤為突出，危害嚴(yán)重，往往導(dǎo)致本地被迫降低檢疫收費標(biāo)準(zhǔn)，甚至導(dǎo)致本地定點屠宰失去存在的意義。還有些違法者偽造動物檢疫合格證明、運輸工具消毒證明、檢疫專用章、檢疫驗訖印章等動物檢疫證照造假水平較高，加大了監(jiān)督工作的難度。

2 問題

2.1 適用法律不當(dāng)。辦案局限于主要法律的條文，對相關(guān)法律法規(guī)了解甚少，出現(xiàn)條文適用錯誤和不考慮情節(jié)進(jìn)行處罰情況較多。執(zhí)法人員往往對《動物防疫法》等動物防疫主體法律法規(guī)相當(dāng)熟悉，對《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律和法規(guī)相對生疏，對《行政復(fù)議法》，《行政訴訟法》更顯生疏，對基本法律知識甚至條、款、項、目的概念都沒有。案由搞清后，執(zhí)法人員往往對著法律條文去找對應(yīng)的法律法規(guī)及其條款，導(dǎo)致法律法規(guī)或條款適用錯誤時有發(fā)生。忽視違法行為人從輕、減輕和免予處罰情節(jié)，隨意處置并處等法律條款成為執(zhí)法中的常見問題，因法律適用不當(dāng)導(dǎo)致行政訴訟敗訴現(xiàn)象較為普遍。

2.2 辦案主體不符。實踐中辦案部門與法律規(guī)定的執(zhí)法部門不一致現(xiàn)象增加了辦案的難度，執(zhí)法主體錯誤在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實踐中非常普遍。一是以畜牧獸醫(yī)行政主管部門替代動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)。由于獸醫(yī)體制改革前，基層特別是縣（市、區(qū)）動物防疫監(jiān)督機構(gòu)同時承擔(dān)防、檢、監(jiān)職能，且多數(shù)動物防疫監(jiān)督機構(gòu)雖有法人資格，卻未從畜牧水產(chǎn)局內(nèi)獨立出來，平時工作都是局長負(fù)責(zé)制，動物防疫監(jiān)督站基本等同于局內(nèi)股室，因此，辦案多以畜牧獸醫(yī)行政主管部門名義，由局長親自抓，導(dǎo)致以行政主管部門替代行政執(zhí)法部門的現(xiàn)象出現(xiàn)。二是以畜牧水產(chǎn)綜合執(zhí)法隊替代動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)進(jìn)行動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，一些地區(qū)實行綜合行政執(zhí)法，從各科室和局屬二級機構(gòu)抽調(diào)人員，將畜牧水產(chǎn)局所有相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)法工作集中由綜合執(zhí)法隊來行使。將動物防疫監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法職能完全剝離出來，動物防疫監(jiān)督機構(gòu)只負(fù)責(zé)防疫和檢疫工作，這與法律明顯相悖。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫站承擔(dān)動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫站的主管部門，盡管法律上規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫站只有防疫職能，但實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫站多數(shù)還承擔(dān)著縣（市、區(qū)）動物防疫監(jiān)督機構(gòu)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢疫職能,加之長期工作中,檢疫員一直有協(xié)助監(jiān)督的職能。久而久之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫站就充當(dāng)了案件辦理者角色。實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫站承擔(dān)動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的現(xiàn)象在基層普遍存在。四是以動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)代替畜牧獸醫(yī)行政主管部門進(jìn)行執(zhí)法。動物防疫檔案、畜禽標(biāo)識等案件辦理。依照《中華人民共和國畜牧法》應(yīng)由畜牧獸醫(yī)行政主管部門承擔(dān)，但在實踐中，多由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)承擔(dān)。另外，“瘦肉精”等動物產(chǎn)品質(zhì)量安全依照法律應(yīng)由畜牧獸醫(yī)行政主管部門負(fù)責(zé)，依國務(wù)院獸醫(yī)體制改革意見，可由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)承擔(dān)。未改革地區(qū)，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)承擔(dān)這方面執(zhí)法工作亦存在主體錯位問題。

2.3 執(zhí)法程序混亂。在執(zhí)法過程中，不按程序出具執(zhí)法文書及違法當(dāng)場收繳罰款成為常見問題。在辦案中，孤證定案、缺乏當(dāng)事人陳述申辯材料、行政處罰事先告知書和行政處罰決定書同時送達(dá)等問題時有發(fā)生，違法當(dāng)場收繳罰款更是常見，在執(zhí)法實踐中，執(zhí)法人員由于害怕當(dāng)事人不會主動到指定銀行交納罰款，罰款金額較少，又很難申請法院強制執(zhí)行，因此，執(zhí)法人員往往要求當(dāng)事人當(dāng)場兌現(xiàn)罰款。而當(dāng)事人為了爭取少罰款，減少到銀行交納罰款的不便，往往也主動提出當(dāng)場支付。故在實踐中，1000元以下金額的罰款當(dāng)場收繳現(xiàn)象較普遍。執(zhí)法機構(gòu)明白這些違反辦案程序和罰款執(zhí)收的行為不合法，但由于在執(zhí)法實踐中的便利，時間一長，也都自然認(rèn)為合理了，要根治這個頑癥，需各級下大力氣方可成功。

2.4 重罰款輕整改?！肮芾砭褪鞘召M，執(zhí)法就是罰款”的創(chuàng)收思想依然占據(jù)個別執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員頭腦。由于基層動物防疫監(jiān)督機構(gòu)長期經(jīng)費不足，加之一些畜牧獸醫(yī)主管部門將動物防疫監(jiān)督機構(gòu)做為創(chuàng)收主體，明確罰款上繳任務(wù)等原因，造成動物防疫“管理為了收費、執(zhí)法為了罰款”的錯誤思想在一些基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)中長期存在，只注重罰款，對執(zhí)法后當(dāng)事人的違法行為改正的監(jiān)督工作沒有到位。它扭曲了執(zhí)法工作，破壞了干群關(guān)系，顛覆了動監(jiān)形象。

2.5 重口供輕其它證據(jù)。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法水平不高，在收集證據(jù)方面水平欠缺，收集的證據(jù)單一、簡單、多以違法行為人口供為主，沒有證據(jù)查證能力。取證不規(guī)范現(xiàn)象非常普遍。由于缺乏有效的調(diào)查手段，不能對各種不利環(huán)境有效應(yīng)對，在取證過程中，甚至出現(xiàn)執(zhí)法人員各執(zhí)一詞，現(xiàn)場爭執(zhí)的尷尬局面。這些已是動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作不可回避的缺陷，一旦違法行為人翻供，執(zhí)法人員就非常被動。如經(jīng)營病死動物、動物產(chǎn)品案件處理中一個十分重要的處理措施：采取補救措施，收回已售出的動物、動物產(chǎn)品。但案件辦理的結(jié)果往往就是查不到已賣出的動物、動物產(chǎn)品，因此也就沒有辦法收回動物及其產(chǎn)品的事了。

3 對策

3.1 強化宣傳教育，改善自身研究，建立良好的執(zhí)法環(huán)境。采取多種途徑和方式加強動物衛(wèi)生法律法規(guī)宣傳力度，堅持四個面向，即“面向領(lǐng)導(dǎo)，面向有關(guān)部門，面向社會，面向管理相對人”宣傳，做到家喻戶曉，人人皆知，使公民知法懂法，經(jīng)營者知法守法，不斷提高全社會對動物防疫法律法規(guī)的認(rèn)識水平和支持力度，為動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法創(chuàng)造更加良好的氛圍，通過提高公民的法律意識和自我保護(hù)意識，使廣大群眾自覺監(jiān)督檢舉揭發(fā)身邊的動物防疫違法事件，使違法行為無藏身之處。要正確行使行政處罰，按照處罰法定原則，行政處罰的重點首先應(yīng)以行為罰為主，不能以檢代罰，放松處罰標(biāo)準(zhǔn)，不斷改善執(zhí)法形象。

3.2 搞好協(xié)調(diào)、講求協(xié)作，加強與相關(guān)執(zhí)法部門的配合。進(jìn)一步協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系，與商務(wù)、工商、衛(wèi)生等相關(guān)部門一道嚴(yán)格依法辦事，做到各司其職、各負(fù)其責(zé)、講求大局、密切配合，搞好執(zhí)法部門之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不斷優(yōu)化動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法環(huán)境，更好地發(fā)揮動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的效力。

3.3 加強培訓(xùn)，大力引進(jìn)法律專業(yè)人才，加快執(zhí)法人員能力建設(shè)。獸醫(yī)體制改革后，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)做為獨立執(zhí)法機構(gòu)，上下一體，有能力、有條件開展培訓(xùn)工作，提升執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法水平和執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)。同時，要自上向下，通過公開招考等有效途徑大力引進(jìn)法律專業(yè)人力，特別是行政法學(xué)專業(yè)人才，盡快改善動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)，改變動物衛(wèi)生監(jiān)督部門獸醫(yī)專業(yè)一統(tǒng)天下的現(xiàn)象。

3.4 出臺規(guī)范，出版專著，使執(zhí)法人員有模板可供參考。針對當(dāng)前執(zhí)法工作中普遍存在的問題，國家動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)要及時組織有關(guān)部門，組織課題研究，進(jìn)行集體攻關(guān)，出臺動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法及文書制作等規(guī)范，出版各種動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法理論與實務(wù)專著，形成一個研究和競爭的執(zhí)法環(huán)境，使基層執(zhí)法人員有更多的借鑒參考之處。

3.5 加強交流，開展評比，不斷提升辦案的質(zhì)量和水平。不同地區(qū)的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)之間，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)與衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及其它農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)之間要多加強交流，互通有無，取長補短。各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)要開展形式多樣的執(zhí)法比武和案卷評比等活動。同時，要積極參加各級政府法制部門組織的不同執(zhí)法部門間的執(zhí)法工作考評活動。通過學(xué)習(xí)和創(chuàng)新，不斷提升動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的質(zhì)量和水平。