王金水

改善決策方式就是優(yōu)化決策，也即實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化和法治化。決策科學(xué)化是對經(jīng)驗決策、自發(fā)決策的揚(yáng)棄，它表現(xiàn)為決策程序和方法的科學(xué)化、決策手段的科學(xué)化以及決策結(jié)果的有效性。決策的民主化是對權(quán)力獨(dú)裁和官僚主義的拋棄，是能夠保證決策集聚眾人的智慧、代表多數(shù)民眾的利益、使決策有效的基本程序和原則。決策的法治化是對盲目決策、武斷決策的否定，使得決策程序和決策手段符合法治理念，決策主體受到法律的監(jiān)督。國家和社會的治理包含紛繁復(fù)雜的決策過程，而真正有效的治理最終必然要體現(xiàn)在制度層面上，即以制度的形式固化下來，通過有效的、可操作的制度來實(shí)現(xiàn)。無論何時何地，公平、有效的治理必須以一個穩(wěn)定、有序的制度框架為支撐，穩(wěn)定、合理的制度安排是保證國家治理正?；那疤岷突A(chǔ)。

新制度主義認(rèn)為，制度決定著行為者的選擇范圍、行為偏好及其行動能力。在沒有制度約束的情況下，個體理性會導(dǎo)致集體行動困境的出現(xiàn)。為了實(shí)現(xiàn)理性自身的價值和利益，制度就被創(chuàng)造出來了。制度一旦產(chǎn)生，就為相關(guān)行為者提供了約束和激勵機(jī)制，它為特定社會化過程中的行為角色提供了某種內(nèi)在化的“行為規(guī)范”和認(rèn)知模板，即指明行為者在特定情景下把自己想象和建構(gòu)成何種角色。新制度主義的現(xiàn)實(shí)意義在于，它揚(yáng)棄了早期制度主義與行為主義研究中濃厚的學(xué)術(shù)思辨色彩和規(guī)范研究中主觀判斷所導(dǎo)致的混亂，旨在揭示制度、行為與決策間的邏輯關(guān)系，強(qiáng)調(diào)決策在國家治理中的核心地位。

一、改善決策方式的現(xiàn)實(shí)考量

管理學(xué)中的“決策”概念是指：組織為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)，借助于一定的科學(xué)手段和方法，從兩個或兩個以上的可行方案中選擇一個最優(yōu)方案，并組織實(shí)施的全部過程。現(xiàn)代行政決策理論形成于20世紀(jì)30年代，首先提出行政決策觀點(diǎn)的是美國學(xué)者L.古立克，他在《組織理論》一文中指出決策是行政的主要功能之一。其后，美國學(xué)者C.I.巴納德在《行政領(lǐng)導(dǎo)的功能》一書中認(rèn)為行政決策是實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的重要戰(zhàn)略因素。這些觀點(diǎn)對后來系統(tǒng)的決策理論頗有影響。決策理論體系真正形成，并在管理學(xué)中占有一席之地，則是由美國管理學(xué)家赫伯特·西蒙實(shí)現(xiàn)的。他在《決策與行政組織》（1944年）和《行政行為——在行政組織中決策程序的研究》（1947年）中系統(tǒng)地闡述了決策理論。西蒙批判了傳統(tǒng)公共行政學(xué)原則，提出只有建立新的研究方法才能建立真正的行政原則。他注重研究執(zhí)行之前的決定，認(rèn)為任何行動都包含著“決定”和“執(zhí)行”兩個方面，進(jìn)而闡述了整個決策過程理論。后來，林德布洛姆作為美國“政策分析”的創(chuàng)始人，在理性主義決策模式的實(shí)際運(yùn)用面臨種種困難的背景下提出了漸進(jìn)決策模式，進(jìn)一步豐富和完善了決策理論。

新制度主義決策理論可以從兩個層面——政策是怎樣制定的，政策應(yīng)該怎樣制定——來理解。這兩個層面分別討論“是怎樣”和“應(yīng)該怎樣”的命題，各自包含了豐富的內(nèi)容。[1]第一層面“政策是怎樣制定的”，主要是關(guān)于國家和政府相關(guān)理論的描述性研究，關(guān)涉誰有權(quán)利參與決策、誰能夠在決策中起主要作用、國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制怎樣和在多大程度上影響和制約決策過程；第二層面“政策應(yīng)該怎樣制定”，主要是關(guān)于決策方法和模式選擇的規(guī)定性研究，探討如何改善決策方式和過程以提高決策質(zhì)量。因此，新制度主義決策理論對管理行為有重要的啟示：首先，從管理職能的角度來說，新制度主義決策理論闡述了決策在管理中的重要地位。傳統(tǒng)的管理學(xué)把決策職能納入計劃職能當(dāng)中。針對管理過程理論的管理職能，決策理論認(rèn)為決策是管理的職能，并且貫穿于組織活動的全部過程，進(jìn)而提出了“管理的核心是決策”的概念。其次，強(qiáng)調(diào)了管理行為之前決策分析的必要性和重要性。在之前的管理理論中，管理學(xué)家的研究重點(diǎn)集中在管理行為本身，而忽略管理行為的分析。新制度主義決策理論把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執(zhí)行過程”，并把重點(diǎn)集中在“決策制定過程”的分析研究中。西蒙曾經(jīng)指出：所有這類討論，都沒有充分注意任何行動開始之前的抉擇——關(guān)于要干什么事情的決定，而不是決定的執(zhí)行。任何實(shí)踐活動，無不包含著“決策制定過程”和“決策執(zhí)行過程”。然而，管理理論既要研究后者也要研究前者這一點(diǎn)，還沒有得到普遍承認(rèn)。[2]（P3）因此，在某種程度上可以認(rèn)為，行政管理過程即是行政決策過程，行政決策的民主化、科學(xué)化和法治化是正確決策的關(guān)鍵。

我國正處在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略關(guān)鍵期，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得舉世矚目成就的同時，在政治領(lǐng)域中公共決策偏離公共利益有失公平、決策成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過決策收益造成決策的低效率、決策監(jiān)督滯后缺位而削弱決策的合法性和有效性等公共決策失效問題依然存在，這些問題關(guān)涉到國家的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展。同時，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型時期，對公共決策提出了更高的要求。提高科學(xué)決策能力，是提高執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的關(guān)鍵因素。因此，保證公共決策科學(xué)化、民主化和法治化，提高政府決策能力，改善公共決策質(zhì)量，減少公共決策失效，成為政府管理的當(dāng)務(wù)之急。

隨著改革開放的深入和全球化進(jìn)程的加速，我國公共政策決策方式的優(yōu)化日益迫切，同時也為決策優(yōu)化提供了現(xiàn)實(shí)條件。首先，社會主義民主政治的發(fā)展促進(jìn)了公民民主意識的覺醒，為公共政策決策方式創(chuàng)新提供了政治基礎(chǔ)。政治過程的民主化使公民參與成為可能，公民越來越不滿足于僅僅作為公共政策的客體而存在、被動地理解和接受政府的公共政策方案，而是強(qiáng)烈要求向公共政策決策系統(tǒng)表達(dá)自己的意愿，參與到公共政策決策、執(zhí)行和反饋的全過程之中。其次，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致利益的分化和多元化，推動了決策方式的創(chuàng)新。市場經(jīng)濟(jì)條件下的社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的多元化，促進(jìn)了公民利益意識和自主意識的形成。不同的利益主體為了維護(hù)自己的利益，參與和自己利益密切的公共政策決策，利用制度內(nèi)的有效手段和工具對政府施加壓力，以影響政府的決策過程。我國傳統(tǒng)的“部門行政”形成了眾多的部門利益，在調(diào)整眾多利益群體的多元利益時政府已經(jīng)顯得捉襟見肘。因此，需要根據(jù)我國的國情，同時借鑒西方國家公共政策決策的先進(jìn)理念和方法，優(yōu)化我國目前的公共政策決策方式。

二、新制度主義對于決策的影響及其局限性

目前，新制度主義決策理論在社會各個領(lǐng)域產(chǎn)生了越來越大的影響，其中對于改善決策方式顯示了特別重大的意義，現(xiàn)代決策理論因此而獲得新的發(fā)展和完善。新制度主義以前的研究范式對公共政策變化的解釋存在著不足。行為主義過于注重行為對政策的影響，認(rèn)為政策的變化是個人所引起的，個人的行為導(dǎo)致政策的變化，而忽視制度在政策變化中的重要作用。舊制度主義則從宏觀的、正式的制度和結(jié)構(gòu)來看待政策的變化，認(rèn)為政策的變化是正式的制度結(jié)構(gòu)所引起的，如托馬斯·戴伊在《理解公共政策》一書中提出公共政策分析的制度主義模式就注重正式的制度結(jié)構(gòu)。但舊制度主義對制度所定的范圍過于狹窄，所理解的制度大都是一些宏大的制度結(jié)構(gòu)，在其中，個人的偏好所起的作用很小，只能服從既定的制度安排。因此，舊制度主義和行為主義都只對公共決策的研究給出了某個方面的解釋，而不能很好地解釋政策變化的實(shí)際過程。新制度主義則從制度和人的行為偏好兩個方面來研究公共決策，認(rèn)為必須結(jié)合制度和人兩方面的因素才能準(zhǔn)確理解政策的變化。新制度主義各流派從各自不同的出發(fā)點(diǎn)，對公共政策變化進(jìn)行研究，使行為者、制度、環(huán)境三者有機(jī)結(jié)合起來，對決策的研究和實(shí)施產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

（一）制度影響決策的制定和決策結(jié)果

制度是理性的行為者之間解決集體困境的結(jié)果，它是一種理性設(shè)計的產(chǎn)物，制度構(gòu)建過程具有高度的目的性和工具性特征。在新制度主義看來，制度決定著組織和行為者的選擇范圍、行為偏好及其行動能力。為了實(shí)現(xiàn)理性自身的價值和利益，制度就被創(chuàng)造出來了，制度一旦產(chǎn)生，就為相關(guān)組織和行為者提供了約束和激勵機(jī)制。

多元主義和精英主義一直遵循“行為—結(jié)果”的研究模式，即政治行為者的行動會直接導(dǎo)致某種政策結(jié)果的產(chǎn)生，制度是一種既定的因素，成為固定的背景，從而忽視了制度對政策結(jié)果的影響。新制度主義的研究視角發(fā)生了從“人”到“制度”的轉(zhuǎn)變，“認(rèn)為社會科學(xué)如果從對結(jié)構(gòu)的分析開始，并在此基礎(chǔ)上再考慮人的獨(dú)立影響會獲得更大的解釋力”[3]。因此，在決策研究和實(shí)踐中，新制度主義對這種簡單化的分析模式進(jìn)行了擴(kuò)展，把制度因素考慮進(jìn)去，從而發(fā)展出兩種政策分析模式：“制度—行為—結(jié)果”模式和“行為—制度—結(jié)果”模式。在“制度—行為—結(jié)果”模式中，制度是一個自變量，它影響著行為者的動機(jī)、目的和行為策略，從而使行為者之間的行動產(chǎn)生某種政策結(jié)果。在“行為—制度—結(jié)果”模式中，制度是一個中介變量，是行為者展開行為的背景因素，制度為行為提供了外在的制度框架，構(gòu)成了行為的規(guī)則，行為者就是在制度的背景下產(chǎn)生決策結(jié)果。制度分析視角的引入，使公共政策決策的研究從“行為”和“政策”雙項變量，變成了“行為”、“制度”和“政策”三項變量。[4]這使得公共政策決策的研究更加深入，進(jìn)而能在制度的思維視角下進(jìn)行多種理論模式的探索，構(gòu)建多種決策研究框架，從而極大地豐富了決策研究的內(nèi)涵。

新制度主義意識到人類有限的理性可能導(dǎo)致錯誤傾向，或者意識到更復(fù)雜的人類動機(jī)包括利他主義和道德責(zé)任。新制度主義更加關(guān)注人們的行為如何受到制度的影響，制度影響到?jīng)Q策資源的配置，備選政策的出臺不是由外生力量決定的，而是由當(dāng)前的制度資源所提供和限定的。憲法、契約以及政治生活中的慣例能夠產(chǎn)生許多潛在的行動和許多不正當(dāng)及不受關(guān)注的想法；一些備選方案可能在政治生活開始之前，就已經(jīng)排除在決策議程之外。[5]（P27）新制度主義作為一種決策研究范式，使得決策研究者重新審視制度的功能，使公共決策的研究視角和決策結(jié)果都發(fā)生了潛移默化的改變。

（二）新制度主義導(dǎo)致決策更加科學(xué)和民主

決策過程一般要求目標(biāo)和方向明確，同時符合法律、法規(guī)和現(xiàn)實(shí)需求，并且能夠帶來收益和效果，然后才進(jìn)行意向性的決策分析。新制度主義導(dǎo)致決策過程和方式發(fā)生了一系列改變：首先體現(xiàn)在從經(jīng)濟(jì)人到行政人、從理性到有限理性。理性決策的人性假設(shè)是經(jīng)濟(jì)人，有限理性決策的人性假設(shè)是行政人。“經(jīng)濟(jì)人與行政人的不同點(diǎn)在于：一是經(jīng)濟(jì)人尋求最優(yōu)——從可為他所用的一切備選方案當(dāng)中，擇其最優(yōu)者。經(jīng)濟(jì)人的堂弟——行政人，則尋求滿意——尋求一個令人滿意的或足夠好的行政程序；二是經(jīng)濟(jì)人同真實(shí)世界的一切復(fù)雜事物打交道，而行政人則認(rèn)為，他自己頭腦所感知的世界，是對紛繁雜亂的真實(shí)世界做過重大簡化處理后所得到的一個模型。”[6]（P20）所以，行政人在決策中往往尋求滿意而非最優(yōu)，不用事先考慮一切可能的備選方案，便可以進(jìn)行決策。其次，從最優(yōu)到滿意。決策是一種人的行為過程，人的行為存在動機(jī)和效果兩個方面，動機(jī)與效果的差距總是存在的。當(dāng)效果上的最優(yōu)不存在的時候，動機(jī)上的最優(yōu)卻十分必要。滿意準(zhǔn)則和最優(yōu)準(zhǔn)則是問題的兩個方面，當(dāng)決策者按照最優(yōu)準(zhǔn)則決策時，他更傾向于決策過程中的意志或動機(jī)方面，體現(xiàn)了一種尋求最優(yōu)的努力。同時，滿意是一個純主觀的觀念，不同的人對滿意有不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而且，人們對滿意的認(rèn)識也是經(jīng)常變化的。最優(yōu)的不可能性和滿意的不確定性使決策者在兩者之間難以取舍，所以詹姆斯·馬奇認(rèn)為在決策過程中存在“模糊性”，再充足的決策信息也無法解決不確定性問題。決策的動態(tài)過程和注意力分配的模糊性使決策很難達(dá)到效率最大化。因此，科學(xué)的決策只能是滿意和最優(yōu)的辯證組合，即決策者在動機(jī)或心理方面必須按最優(yōu)準(zhǔn)則進(jìn)行決策，用滿意準(zhǔn)則對決策過程和結(jié)果進(jìn)行衡量和控制，全面考量決策過程中現(xiàn)實(shí)存在的動機(jī)與結(jié)果兩方面的因素，將決策引導(dǎo)到更加科學(xué)化和民主化的方向。

（三）新制度主義使得決策更具動態(tài)性

在制度研究方面，舊制度主義過于重視正式的政治體制、法律框架和程序規(guī)則等，同時在方法論上對制度的研究過于注重描述性，而沒有觸及具體的政治現(xiàn)象。如彼得斯把舊制度主義的特征概括為：律法尊重主義、結(jié)構(gòu)主義、整體主義、歷史相對論和規(guī)范分析。[7]正因為舊制度主義者用靜態(tài)的眼光來看待制度，所以他們研究制度的目的是試圖建構(gòu)一種宏大的制度框架，設(shè)計出理想的政治制度。

新制度主義則主張用動態(tài)的眼光來考察制度的運(yùn)作過程，一方面堅持舊制度主義的研究取向，強(qiáng)調(diào)制度的重要性；另一方面，又強(qiáng)調(diào)個體行為者的行為動機(jī)，吸收了行為主義的動態(tài)的、定量化的研究方法。在新制度主義的研究范式中，制度和個體行為者之間是互動的，通過相互作用產(chǎn)生出某種政治活動的結(jié)果，進(jìn)而對政策制定和政策結(jié)果產(chǎn)生動態(tài)的影響。同時，制度和更為宏觀的社會環(huán)境之間也是相互影響的，制度影響環(huán)境，環(huán)境也影響制度的產(chǎn)生和衍變。因此，制度與微觀的行為者和宏觀的環(huán)境之間都是互動的，制度表現(xiàn)出極大的動態(tài)性，從而使得建立在制度之上的決策也更具動態(tài)性。

（四）制度通過型塑個人的行為規(guī)范而影響決策

制度在社會政治生活中塑造著不同的角色，規(guī)范不同角色的行為準(zhǔn)則，形成社會運(yùn)作的基本規(guī)則，然后通過社會化的方式使其內(nèi)化于行為個體，從而使個體的行為受到規(guī)范的約束。由此可見，制度通過對不同行為進(jìn)行價值和道德判斷，并賦予不同行為以不同標(biāo)準(zhǔn)。新制度主義認(rèn)為，行為主義將個人行為的聚合看成是集體現(xiàn)象，這存在諸多問題。達(dá)爾指出，對個人偏好的分析無法完全解釋集體的決定，還需要弄清個人決定借以被聚合為集體決策的機(jī)制。所以，新制度主義的各學(xué)派拒絕承認(rèn)利益聚合的可能性，認(rèn)為決策不能建立在個人偏好的聚合上。通過制度形成新的觀念，重新界定其偏好，重新塑造利益聚合機(jī)制而不是利益的簡單聚合。制度往往發(fā)揮雙重作用，它們束縛和規(guī)范人類的行為，同時也提供了人類解放的路徑。制度作為人類的創(chuàng)造物，能夠被政策加以改變。政治制度可以更公正，在這些制度下做出的政治決策也將為塑造更好的公民而改變它們。[8]

制度對其框架范圍內(nèi)活動的不同行為個體的最終行為結(jié)果有重要的影響。不同的制度結(jié)構(gòu)意味著種種非對稱性權(quán)力結(jié)構(gòu)的存在，在特定制度框架下會形成不同的力量對比格局，某些社會力量居于優(yōu)勢地位，而其他的則明顯居于劣勢，既定的制度對這種力量對比有著重要的維護(hù)作用。在不同的制度安排下，即使是同樣的行為也會產(chǎn)生不一樣的結(jié)果，這是由制度確認(rèn)的力量格局所決定的。制度具有的此種功能，也就構(gòu)成了制度變革的內(nèi)在壓力。制度對行為者的行動方向和結(jié)果，以及對自身與其他行為者的關(guān)系判定具有建構(gòu)作用。行為者的利益判定不是憑空產(chǎn)生的，而是基于對特定制度結(jié)構(gòu)的認(rèn)識而得出的。彼得·豪爾認(rèn)為，在組織結(jié)構(gòu)中的特定位置影響和制約著參與者如何去界定自己的利益，制度在這里發(fā)生作用的方式，確立了特定行為者特定位置上的責(zé)任及其與其他行為者的相互關(guān)系。[9]新制度主義認(rèn)為，通過對人類行為的約束，制度能夠增加人類行為的規(guī)律性，減少其不確定性，使研究和預(yù)測更加科學(xué)。制度具有激勵功能?！坝行实慕?jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，一個有效率的經(jīng)濟(jì)組織在西歐的發(fā)展正是西方興起的原因所在。有效率的組織需要在制度上作出安排和確立所有權(quán)，以便造成一種刺激，將個人的經(jīng)濟(jì)努力變成私人收益率，接近社會收益率。”[10]（P1）從這個意義上說，能促使個人不斷努力、不斷創(chuàng)新的制度就是好制度，因為它能給這個組織里的行為者提供一種持續(xù)的激勵，從而影響行為者的決策。

（五）新制度主義關(guān)于決策理論的局限性

盡管新制度主義對行為主義和舊制度主義的理論缺陷進(jìn)行了很好的修正，但其自身也不可避免地存在瑕疵。新制度主義的各個學(xué)派拒絕承認(rèn)利益聚合的可能性，但贊成政治決策不能建立在個人偏好的聚合上。通過形成新的觀念、重新界定其偏好等，重新塑造利益聚合機(jī)制而不是總結(jié)利益。但新制度主義沒有討論偏好的方向和內(nèi)涵，更沒有提出促進(jìn)制度結(jié)果公正性的途徑，也沒有就其內(nèi)容進(jìn)行深入的闡述。相反，他們認(rèn)為應(yīng)該依靠政治程序來促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。新制度主義集中于說明偏好和決策怎樣成為制度的產(chǎn)物。制度規(guī)則和程序通過各種方式扭曲了偏好和決策。但是，如果偏好扭曲了，那么“真正的”偏好是什么，新制度主義各流派都沒有作出回答。新制度主義責(zé)備行為主義者接受表面的偏好表達(dá)和政治中的利益聚合，試圖通過正式程序來界定真實(shí)的公正。托克維爾對地方政治制度和參與的興趣就是新制度主義強(qiáng)調(diào)規(guī)范的例證。羅爾斯所謂的“無知之幕”、哈貝馬斯的“理想話語環(huán)境”以及洛伊的“司法民主”都是很好的例證，雖然其具體建議大不相同。[11]對現(xiàn)存程序及其扭曲的分析，為新制度主義提供了重要的理論范式。但新制度主義沒有提出可實(shí)際運(yùn)用于評估政治選擇及其結(jié)果的規(guī)范理論，既避開了個人利益的簡單聚合，也避開了社會秩序建構(gòu)理論。新制度主義需要尋找實(shí)現(xiàn)“差異的集合”的途徑。布坎南和塔洛克將全體一致視為決策必須遵循的法則，一種可以促使個人效用最大化的制度設(shè)置。但是，對效用最大化的依賴似乎回歸了行為主義的觀點(diǎn)，而新制度主義曾對此提出批評。戴維·伊斯頓認(rèn)為公共政策是對全社會的價值進(jìn)行權(quán)威的分配，公共決策就是通過價值分配來調(diào)整利益結(jié)構(gòu)，任何決策都有自身的利益取向，其目標(biāo)就是這種利益取向的集中反映。在工具理性成為理性主宰的前提下，對公共決策目標(biāo)的價值審視似乎變成多余的了，工具理性至上論導(dǎo)致“把現(xiàn)實(shí)同一切內(nèi)在的目的分割開來”[12]（P24），工具理性的越位導(dǎo)致人的價值和內(nèi)在責(zé)任感的缺失。所以，公共政策決策需要進(jìn)一步優(yōu)化，以科學(xué)決策取代經(jīng)驗決策。在進(jìn)行決策時不能忽視工具理性片面發(fā)展的危害，同時要重視價值理性的作用，合理取舍二者。哈貝馬斯指出：我們務(wù)必小心翼翼，切莫將嬰兒連同洗澡水一起倒掉，然后再翱翔于非理性主義的天空中。[13]（P79）在工具理性和價值理性的統(tǒng)一中把握公共決策主體的責(zé)任，就是要尋求外在責(zé)任內(nèi)在化和內(nèi)在責(zé)任外在化的路徑，把客觀制度性責(zé)任同主觀倫理性責(zé)任統(tǒng)一起來。只有當(dāng)外在的客觀制度性責(zé)任內(nèi)在化了，內(nèi)在的主觀倫理性責(zé)任外在化了，公共決策的規(guī)范作用才會充分彰顯。

林德布洛姆所倡導(dǎo)的漸進(jìn)主義模式在決策實(shí)踐中具有重要的工具理性價值。但是，其理論模式也存在“缺乏進(jìn)取精神和反對創(chuàng)新”之失。正如德羅所指出的，林德布洛姆的漸進(jìn)主義模式只有在具備一些必要的條件時才能有效：（1）現(xiàn)行政策的執(zhí)行結(jié)果是基本滿意的；（2）所面臨問題的性質(zhì)相對穩(wěn)定；（3）解決問題所需的資源能夠持續(xù)獲得。反之，在以下幾種情況下漸進(jìn)主義是不適宜的：第一，現(xiàn)行政策已經(jīng)明顯地不能令人滿意，因而僅僅作出調(diào)整是沒有意義的；第二，需要政府作出回應(yīng)的問題變化太快或太大，基于過去經(jīng)驗的政策已不足以指導(dǎo)將來的行動；第三，解決問題所需的資源在不斷擴(kuò)展，因而存在某些有重要意義的新機(jī)會，但是這些情況很有可能為漸進(jìn)主義的決策方式所忽略。[14]與此同時，漸進(jìn)主義模式也存在決策評估標(biāo)準(zhǔn)不合理和過于強(qiáng)調(diào)當(dāng)前利益等缺點(diǎn)。誠如拜瑞所強(qiáng)調(diào)的，如果對于決策的評價不是依據(jù)客觀的標(biāo)準(zhǔn)，而是僅僅考慮它在某種特定情況下的可接受性，那么這樣的決策有可能傾向于迎合特權(quán)階層的利益，其應(yīng)用范圍也會非常狹窄。另外，由于漸進(jìn)主義模式過于強(qiáng)調(diào)滿足當(dāng)前所需而不是將來的利益，這種“小變化”對將來的影響可能會比現(xiàn)在所能知道的更多。[15]雖然林德布洛姆認(rèn)為正是由于綜合分析的成本較高而采取漸進(jìn)主義的模式，但是，漸進(jìn)主義模式有可能忽略某些必須考慮的可能性，使得作出較多分析的成本可能不會高于決策錯誤所付出的成本。因此，由于不能探討和論證有較大變革性的決策備選方案以改進(jìn)現(xiàn)行決策，決策者有可能會付出更加高昂的代價。

同時，新制度主義決策理論關(guān)于組織趨同、合法性機(jī)制和路徑依賴機(jī)制的闡釋，在某種程度上缺乏有效的微觀理論基礎(chǔ)，只強(qiáng)調(diào)制度對組織變化方面的影響，但對為什么制度會變化以及什么原因?qū)е铝酥贫缺旧淼淖兓葐栴}，并沒有做出很好的回答。新制度主義更多地關(guān)注制度對政策及其他政治選擇的影響，而沒有為制度的形成與變化提供充分的解釋。[16]其次，新制度主義各流派在方法論上仍然存在很多問題，比如對“制度”概念的定性與驗證問題。另外，新制度主義決策理論還不同程度地存在“無法證偽”的問題，例如當(dāng)一項制度沒有被充分遵循，其制度效應(yīng)沒能有效發(fā)揮時，新制度主義往往辯稱這是因為該項制度還沒有充分完善，或者說任何制度都可能存在某種程度的價值偏離和時滯，使得像“制度影響個體的行為選擇”等理論假設(shè)無法有效證偽。

三、新制度主義對于改善決策方式的現(xiàn)實(shí)意義

新制度主義關(guān)于制度功能、有限理性、制度變遷等理論和分析方法雖然存在種種缺陷，但它對于決策優(yōu)化的影響分析還是比較獨(dú)到的，對于現(xiàn)實(shí)中國制度轉(zhuǎn)型的理論研究和政策設(shè)計，對于推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化和法治化建設(shè)，對于建立現(xiàn)代決策制度、優(yōu)化決策方式，具有很強(qiáng)的適用性和借鑒意義。

由于歷史和社會的因素，中國的決策思維一直存在很強(qiáng)的激進(jìn)主義色彩，這樣的思維方式導(dǎo)致各種激進(jìn)政策的產(chǎn)生。所以，需要倡導(dǎo)理性主義的決策方式，以便減少和克服激進(jìn)主義決策思維的影響。新制度主義從現(xiàn)實(shí)的人出發(fā)，認(rèn)識到人的有限理性和機(jī)會主義傾向，并注重從成本收益分析角度約束人們的行為和確保合理的行為預(yù)期。鑒于中國的決策現(xiàn)狀，倡導(dǎo)理性主義的決策理念有利于削弱和清除主觀臆斷、長官意志和其他非理性因素對決策過程的影響，有利于摒棄傳統(tǒng)政治與行政只看結(jié)果不計成本的觀念對決策過程的影響。

同時，決策的民主化、科學(xué)化和法治化需要有制度作保障。鄧小平指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！盵17]（P333）改革開放30多年的實(shí)踐證明，在優(yōu)化決策方式上，制度建設(shè)更具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。但是，目前在公共事務(wù)上決策拍腦袋、執(zhí)行拍胸脯、問責(zé)拍屁股的“三拍”現(xiàn)象依然存在。加強(qiáng)制度的系統(tǒng)性建設(shè)，發(fā)揮制度因素在現(xiàn)實(shí)決策中的關(guān)鍵作用，仍然任重道遠(yuǎn)。依據(jù)現(xiàn)代科學(xué)決策原則，適應(yīng)現(xiàn)代決策需要，應(yīng)以決策組織制度、“智囊”輔助決策制度、決策程序制度、決策評估與責(zé)任制度等為重點(diǎn)，加強(qiáng)現(xiàn)代科學(xué)決策的制度化建設(shè)。

新制度主義的“路徑依賴”理論認(rèn)為，制度處于一種吸收狀態(tài)，具有惰性，一旦形成往往能自行維持。皮爾遜在《回報率遞增、路徑依賴和政治學(xué)研究》一文中，提出用路徑依賴來解釋制度的起源和變遷。[18]他認(rèn)為政治生活與經(jīng)濟(jì)生活不同，由于在政治過程中缺乏類似市場那樣強(qiáng)有力的競爭機(jī)制，制度變遷的動力機(jī)制明顯不足，在回報率遞增機(jī)制作用下，形成了制度的自我強(qiáng)化。所以，政治制度的變遷比經(jīng)濟(jì)制度有著更強(qiáng)的路徑依賴，政治變化中的分叉點(diǎn)、臨界點(diǎn)上的制度決策十分關(guān)鍵，需要特別關(guān)注。在此基礎(chǔ)上，新制度主義構(gòu)建出漸進(jìn)主義決策的新路徑，林德布洛姆倡導(dǎo)的漸進(jìn)主義決策理論試圖求得決策投入的最小化，減少因政策變更較快而帶來的矛盾和沖突，使得連續(xù)性的政策更易于被民眾認(rèn)可和接受，以及減少決策失誤，等等。在我國改革開放初期，鄧小平所倡導(dǎo)的“摸著石頭過河”就是漸進(jìn)主義的決策實(shí)踐?！斑^河”是積貧積弱的中國擺脫困境的目標(biāo)追求，但是，由于“河床”的地勢不明，“水流”的狀況不定，具體路徑走向是不確定的，只能一步一步摸著走，在這個過程中，通過不斷探索和修正方向，“過河”的總目標(biāo)最終得以實(shí)現(xiàn)。所以，“摸著石頭過河”是當(dāng)時的中國正確而且是必然的決策選擇。新制度主義認(rèn)為，當(dāng)決策者面對決策信息和資源不足，所面臨的未知因素較多，而又必須擺脫所面臨的困境時，漸進(jìn)決策方式是適宜的、明智的。同時，漸進(jìn)主義決策方式使得決策參與者在決策過程中相互協(xié)調(diào)，減少歧義，擴(kuò)展趨同性，向各方有可能認(rèn)同的決策目標(biāo)接近，有利于當(dāng)今中國在決策實(shí)踐中消除長期以來存在著的如長官意志、急躁冒進(jìn)、以激情代替理性等弊病。

決策是對公共資源的管理和分配，人們往往關(guān)注自己所屬的部分，而忽視公共的部分。埃莉諾·奧斯特羅姆以公共池塘資源為例，討論了哈丁的公地悲劇、囚徒困境博弈、曼瑟爾·奧爾森的集體行動邏輯等模型，“這三個模型都預(yù)言，使用公共池塘資源的人都不會為爭取集體的利益而合作，并認(rèn)為人們會陷在傳統(tǒng)的環(huán)境中無法改變影響他們動機(jī)的規(guī)則”[19]（P273）。為了避免這種窘境，以往學(xué)者們一直認(rèn)為只有兩條路可走：要么是徹底私有化，依靠市場無形之手去解決；要么是依靠中央集權(quán)，由政府來解決。可是，這兩條路都荊棘叢生。埃莉諾·奧斯特洛姆提出了第三條道路，她認(rèn)為公共資源的使用者可以通過自籌資金來制定并實(shí)施有效使用公共資源的合約，使公共資源得到有效管理。

就我國目前的所有制現(xiàn)狀來看，全民所有制和集體所有制在資源配置中所占比重較高，因此存在大量的公共資源。如何控制和使用好這些公共資源，仍存在不少困擾著人們的深層次問題。新制度主義關(guān)于自主組織和自主治理的第三條路徑，有許多可資借鑒和適用之處。可以按照公共資源使用權(quán)的邊界清晰、規(guī)則適當(dāng)、分層治理等原則，進(jìn)一步發(fā)展和改造公民社會組織，改善社區(qū)服務(wù)體系，形成自主組織、自主治理的決策方式，避免簡單的政府管制和私有化傾向，真正管好、用好公共資源，這成為目前深化改革需要探索的新路徑。

諾思認(rèn)為國家具有雙重目標(biāo)：一方面通過向不同的利益集團(tuán)提供不同的產(chǎn)權(quán)，獲取租金的最大化；另一方面，國家還試圖降低交易費(fèi)用以推動社會產(chǎn)出的最大化，從而增加財政收入。國家的這兩個目標(biāo)經(jīng)常是沖突的，國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，又是經(jīng)濟(jì)衰退的根源，也就是說，“沒有國家辦不成事，有了國家又有很多麻煩”[20]。

針對國家的雙重特性，曼瑟爾·奧爾森提出了建立“強(qiáng)化市場型政府”模式，即一個政府既有足夠的權(quán)力去創(chuàng)造和保護(hù)個人的財產(chǎn)權(quán)利并且能夠強(qiáng)制執(zhí)行各種契約，同時它又受到約束而無法剝奪或侵犯私人權(quán)利，這樣的政府與市場是一體的，政府權(quán)力與市場繁榮共生。“強(qiáng)化市場型政府”能夠明確界定產(chǎn)權(quán)和保護(hù)契約的公正執(zhí)行，是一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本之道。[21]這既是一種政府決策方式，也是決策的出發(fā)點(diǎn)?？扑拐J(rèn)為，沒有產(chǎn)權(quán)的社會是一個效率絕對低下、資源配置絕對無效的社會。清晰的產(chǎn)權(quán)可以很好地解決外部不經(jīng)濟(jì)問題。許多外部性問題的產(chǎn)生都與制度尤其是產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)，只要通過產(chǎn)權(quán)談判和產(chǎn)權(quán)界定，就能夠克服外部性問題。因為產(chǎn)權(quán)制度明確了，經(jīng)濟(jì)活動的成本都將由活動主體承擔(dān)，在權(quán)衡收益與成本的前提下，產(chǎn)權(quán)制度的“一個主要功能是引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外在性較大地內(nèi)在化的激勵”[22]（P98）。

“強(qiáng)化市場型政府”決策理論對當(dāng)下中國的科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。我國各級政府對市場具有強(qiáng)勢主導(dǎo)地位，許多重大決策極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，但也有一些決策造成了較大的經(jīng)濟(jì)損失；許多決策維護(hù)和完善了市場規(guī)則，促進(jìn)了市場繁榮，但也在一些方面使政府成為掠奪性開發(fā)主體。構(gòu)建強(qiáng)化市場型政府，改善決策方式，有利于適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的需要，成功應(yīng)對目前面臨的嚴(yán)重國際金融危機(jī)；有利于各級政府增強(qiáng)法制觀念，更加注重依法執(zhí)政，依法決策；有利于“權(quán)為民所用，利為民所謀”，更加注重保護(hù)一切市場主體的合法產(chǎn)權(quán)，增加人民的根本福祉。

[1]黃健榮：《決策理論中的理性主義與漸進(jìn)主義及其適用性》，載《南京大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)），2002（1）。

[2][6]赫伯特·西蒙：《管理行為——管理組織決策過程的研究》，北京，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988。

[3]魏姝：《政治學(xué)中的新制度主義》，載《南京大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)），2002（1）。

[4]周?。骸对囌撔轮贫戎髁x對公共政策研究視角的影響》，載《重慶社會科學(xué)》，2006（4）。

[5]何俊志等：《新制度主義政治學(xué)譯文精選》，天津，天津人民出版社，2007。

[7][16]B.Guy Peters.Institutional Theory in Political Science.London and New York：Wellington House，1999.

[8]Ellen M.Immergut.“New System Principle Elementary Theory”.Politics ＆Society.Vol.26，Mar.，1998.

[9]曹勝：《新制度主義視野中的制度與行為關(guān)系》，載《黃河科技大學(xué)學(xué)報》，2009（4）。

[10]道格拉斯·C·諾斯、羅伯斯·托馬斯：《西方世界的興起》，北京，華夏出版社，1999。

[11]埃倫·M·伊梅古特：《新制度主義的基本理論問題》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2003（6）。

[12]馬爾庫塞：《單向度的人》，重慶，重慶出版社，2001。

[13]哈貝馬斯：《現(xiàn)代性的地平線》，上海，上海人民出版社，1997。

[14]Y.Dror.“Muddling Through——‘Science’or Inertia？”.Public Administration Review，1964（XXIV）.

[15]D.Berry.“The Transfer of Planning Theory to Health Planning Practice”.Policy Science，1974（7）.

[17]《鄧小平文選》，第2卷，北京，人民出版社，1994。

[18]Paul Pierson.“Increasing Return，Parth Dependence，and the Study of Politics”.American Political Science Review，Vol.94，No.2，June 2000.

[19]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道——集體行動制度的演進(jìn)》，上海，上海三聯(lián)書店，2000。

[20]《諾思在北京京城大廈的演講》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報》，1995－04－08。

[21]奧爾森：《權(quán)力與繁榮》，上海，上海人民出版社，2005。

[22]道格拉斯·C·諾斯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海，上海三聯(lián)書店，1991。