盛煥銀

（新沂市種子管理站，江蘇新沂 221400）

為貫徹國辦發(fā)【2006】40號（《關于推進種子管理體制改革加強市場監(jiān)管的意見》）文件精神，全國各地相繼進行了種子管理體制改革，各級（包括縣級）農(nóng)業(yè)行政主管部門紛紛成立了種子管理機構。而此前，縣級農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊已經(jīng)存在。因此，在種子管理工作中可能存在著機構重疊、職能交叉、資源浪費、分工不明等問題?！吨腥A人民共和國種子法》第三條和第四十四條第二款都明確了農(nóng)業(yè)（林業(yè)）行政主管部門是法定的種子管理的主體，但是并沒有明確由種子管理站或農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊來具體負責種子管理工作。在實際工作中，究竟應由誰來管理種子？要回答這個問題，首先應該弄清楚種子管理站與農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊的職能分別是什么。

1 種子管理站的職能

國辦發(fā)【2006】40號文件要求：“各級種子管理機構要依法履行種子行政許可、行政處罰、行政管理等職責，加強對本行政區(qū)域內(nèi)種子市場和種子質(zhì)量的監(jiān)管?！惫P者認為，文中所說的“種子管理機構”顯然就是指種子體制改革后成立的種子管理站。也就是說，種子管理站具有種子行政許可、行政處罰、行政管理等職能。

《農(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》（農(nóng)業(yè)部2005年第50號令）第三條指出，“農(nóng)業(yè)行政主管部門委托的種子質(zhì)量檢驗機構和（或）種子管理機構負責抽查樣品的扦樣工作，種子質(zhì)量檢驗機構負責抽查樣品的檢驗工作。”而種子管理站往往既是種子管理機構，又是種子檢驗機構。所以，種子管理站顯然是農(nóng)作物種子監(jiān)督抽查的實施主體。

《農(nóng)作物種子質(zhì)量糾紛田間現(xiàn)場鑒定辦法》（農(nóng)業(yè)部2003年第28號令）第三條明確規(guī)定：“現(xiàn)場鑒定由田間現(xiàn)場所在地縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門所屬的種子管理機構組織實施?！?/p>

綜上所述，筆者認為種子管理站的職能包括品種管理、質(zhì)量管理、行政許可、行政處罰、行政監(jiān)督、事故鑒定等內(nèi)容。

2 農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊的職能

關于縣級農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊的職能，各地政府有不同的規(guī)定，職能范圍也不一樣。最少的職能也包括對種子、農(nóng)藥、肥料、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的管理以及對植物新品種、農(nóng)業(yè)轉基因生物、無公害農(nóng)產(chǎn)品的執(zhí)法管理等。有的地方把職能范圍擴展到對林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等大農(nóng)業(yè)的管理，包括獸藥（漁藥）、飼料及飼料添加劑、漁業(yè)資源保護、森林資源、野生動物資源、種畜禽保護等方面的行政執(zhí)法工作。農(nóng)政發(fā)[2008]2號《關于全面加強農(nóng)業(yè)執(zhí)法扎實推進綜合執(zhí)法的意見》將“涉及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理、農(nóng)業(yè)投入品管理、動植物檢疫防疫監(jiān)督、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護、農(nóng)民權益保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全監(jiān)管、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體管理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進等方面的標準制定、質(zhì)量監(jiān)測、風險評估、行政許可、監(jiān)督檢查、行政強制、行政處罰、信息公開、行政指導等”都列為農(nóng)業(yè)執(zhí)法的法定職責?？梢?，種子管理也是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊的職能之一，但與其廣泛的職能范圍相比，種子管理只是其中很小的一部分。

3 二者的區(qū)別與聯(lián)系

縣級種子管理站和農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊都是縣級農(nóng)業(yè)行政主管部門下設的管理機構，都代表農(nóng)業(yè)主管部門行使管理職能，管理內(nèi)容都包含“種子”這一特殊對象；但二者也有區(qū)別，不能相互取代。

3.1 管理范圍不同

如上文所述，前者（種子管理站）的管理范圍僅限于種子，而后者（農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊）管理的范圍非常廣泛。

3.2 管理的過程不同

僅就種子管理而言，前者的管理是一個過程管理，從品種準入開始，進行質(zhì)量全程監(jiān)控，偏重于種子生產(chǎn)環(huán)節(jié)，管理強調(diào)的是行政許可、確認和監(jiān)督，對種子質(zhì)量主要起到“前控”作用；后者則偏重于經(jīng)營環(huán)節(jié)的管理，重點是對市場的管理，管理強調(diào)的是行政處罰和行政強制，起到“后控”的作用。

3.3 管理的效果不同

由于前者的管理是“前控”，一般不涉及處罰，而且不少地方的縣級種子管理站雖有執(zhí)法權，但沒有處罰權，所以執(zhí)法力度顯得“松軟”，沒有震懾力；后者注重行政處罰，有立竿見影的效果，所以威懾力較強。加之后者成立相對較早，對違法案件的處罰力度相對較大，執(zhí)法影響較大。

4 整合資源，分工合作

如何充分發(fā)揮縣級種子管理站和農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊各自的優(yōu)勢，合理分工與合作，切實搞好農(nóng)資市場管理，筆者談以下幾點看法：

4.1 整合資源，綜合執(zhí)法

農(nóng)業(yè)部 《關于全面加強農(nóng)業(yè)執(zhí)法扎實推進綜合執(zhí)法的意見》（農(nóng)政發(fā)[2008]2號）指出：“要力爭三年內(nèi)，在全國農(nóng)業(yè)縣（市、區(qū)）全部實行綜合執(zhí)法，實現(xiàn)行政處罰職能統(tǒng)一行使，執(zhí)法人員統(tǒng)一管理，執(zhí)法力量統(tǒng)一調(diào)度，執(zhí)法文書統(tǒng)一規(guī)范，為農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作的順利開展提供有力的組織保障?！薄熬C合的重點在縣級。”

農(nóng)業(yè)部 《關于加強種子管理工作的意見》（農(nóng)農(nóng)發(fā)[2009]8號）要求，“確保2011年底前全國農(nóng)業(yè)縣全部實行綜合執(zhí)法。沒有成立綜合執(zhí)法機構的縣，要在縣級種子管理機構的基礎上，成立農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊，實行一套人馬，兩塊牌子，并根據(jù)當?shù)剞r(nóng)業(yè)部門的職責范圍確定綜合執(zhí)法機構的職能范圍，配備與新定職能范圍相適應的專業(yè)人員?！?/p>

4.2 優(yōu)勢互補，合理分工

縣級農(nóng)業(yè)部門是農(nóng)業(yè)違法案件的基本管轄主體，承擔著絕大部分農(nóng)業(yè)執(zhí)法任務。目前，如果把種子管理工作任務全部交給執(zhí)法大隊來完成，必然造成一方面管不了也管不好的局面；而另一方面，新成立的種子管理站對種子管理工作有著先天的優(yōu)勢，管理人員大多來自原“三位一體”的國有種子公司，對種子生產(chǎn)、檢驗、經(jīng)營、管理十分熟悉。如果將種子管理的主要職能從執(zhí)法大隊中分離出來，既可以避免種子管理站與執(zhí)法大隊在權利與責任面前推諉扯皮，又能防止二者工作重復或出現(xiàn)管理盲區(qū)。

種子管理工作的復雜性與重要性一直受到各級農(nóng)業(yè)行政主管部門的高度重視，農(nóng)政發(fā)[2008]2號文件要求，“綜合執(zhí)法機構主要行使執(zhí)法環(huán)節(jié)中的行政處罰權，行政許可、行業(yè)管理、檢驗檢測等仍由原專業(yè)管理機構承擔?！笨磥?，除了行政處罰權之外，行政許可、品種管理、質(zhì)量管理、市場監(jiān)管、種子檢驗、事故鑒定等職能由種子管理站來行使也是順理成章的事。