司青明，王國宇，張國斌

（1.營山縣農(nóng)業(yè)局，四川營山 637700；2.山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南 250100）

農(nóng)業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，種子在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中起著不可替代的作用?！吨腥A人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）實施后，縣級統(tǒng)一供種的局面被打破，多元化的市場運(yùn)行格局已形成，為規(guī)范種子市場秩序，各級各地全面啟動了種子行政執(zhí)法工作?？h級種子執(zhí)法作為國家種子行政管理的前哨，對維護(hù)種子法治秩序起著重要作用。對此，我們通過多方了解和實地調(diào)研，就縣級種子行政執(zhí)法現(xiàn)狀與取向談幾點(diǎn)粗淺的看法。

1 縣級種子行政執(zhí)法工作運(yùn)行狀況

1.1 行政法律主體明確

《種子法》的頒布實施，對種子行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系作了重大調(diào)整，重新確立了種子行政法律關(guān)系主體和監(jiān)督行政法律關(guān)系主體。各地依照《種子法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》等相關(guān)法律，審時度勢，進(jìn)一步完善了種子管理體制改革，明確了縣級農(nóng)業(yè)行政主管部門的行政主體地位和行政職能，部分縣級農(nóng)業(yè)行政主管部門已設(shè)立行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和法制監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并加強(qiáng)了行政執(zhí)法軟、硬件建設(shè)，為種子行政管理正常運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。

1.2 行政行為逐步規(guī)范

《種子法》實施以來，各省、直轄市、自治區(qū)先后頒布了農(nóng)作物種子管理地方法規(guī)，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證管理辦法》、《農(nóng)作物種子標(biāo)簽管理辦法》、《農(nóng)作物商品種子加工包裝規(guī)定》、《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》等規(guī)章，地方政府及行業(yè)主管部門也同時出臺了與種子行政管理相關(guān)的規(guī)范性文件。這些抽象行政行為的實施，規(guī)范了縣級種子行政執(zhí)法工作，其行政許可、行政處罰、行政確認(rèn)等具體行政行為的合法性進(jìn)一步得到保證。

1.3 行政執(zhí)法效能顯現(xiàn)

近十年來，縣級種子執(zhí)法工作的全面展開，對于規(guī)范種子市場秩序，促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全發(fā)揮了較大作用。就地處川東北的營山縣而言，《種子法》實施初期，全縣常年使用的主要農(nóng)作物種子1 000多噸，其中未經(jīng)審定通過或質(zhì)量不合格的劣質(zhì)種子達(dá)三成左右，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成較嚴(yán)重的損失。自2002年起，該縣規(guī)范種子行政執(zhí)法行為，加大執(zhí)法力度，近八年間依法查處無證經(jīng)營、未經(jīng)審定通過品種、劣種子、假種子案30余件，挽回直接經(jīng)濟(jì)損失1 500余萬元，為該縣糧食產(chǎn)量年均增幅達(dá)2.5%起到了積極作用。與此同時，無證經(jīng)營、未審先推、假劣種子等違法行為得到遏制，市場環(huán)境得以凈化，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。

2 當(dāng)前縣級種子執(zhí)法中面臨的問題

2.1 執(zhí)法隊伍所具法律知識與履職不相適應(yīng)

據(jù)調(diào)查，目前絕大多數(shù)縣級種子執(zhí)法人員是從原國有種子企業(yè)和其他涉農(nóng)專業(yè)機(jī)構(gòu)分流整合而來。這些人員具有較好的種子或農(nóng)學(xué)專業(yè)素質(zhì)，但法律基礎(chǔ)知識薄弱。所有從業(yè)人員盡管經(jīng)過相關(guān)法律知識培訓(xùn)，取得執(zhí)法資質(zhì)，但僅限于了解和掌握一些涉種法律條文，對行政的合法性原則、合理性原則、行政效率原則、行政處罰原則、行政程序法的基本制度等方面的知識知之甚少，因而在具體執(zhí)法實踐中常出現(xiàn)運(yùn)用法律不準(zhǔn)、證據(jù)不關(guān)聯(lián)、認(rèn)定事實不清、裁量不當(dāng)、畸輕畸重等現(xiàn)象，直接影響種子行政執(zhí)法的效能。

2.2 行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置有失公正

迄今，我國對縣級種子行政執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)的設(shè)置尚無統(tǒng)一方案，除個別地方農(nóng)業(yè)行政主管部門設(shè)有農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊承辦種子執(zhí)法工作外，多數(shù)地方是行政委托種子管理站（非行政機(jī)構(gòu)）承擔(dān)執(zhí)法工作。由于體制原因，這些種子管理站都兼有種子檢驗、種子協(xié)會事務(wù)管理的職能，即種子管理站、種子質(zhì)檢站、種子協(xié)會“三塊牌子一套人馬”的運(yùn)行方式，以至造就了“自家人執(zhí)法、自家人提供證據(jù)、自家人處罰自家人”的局面，如此執(zhí)法顯失公正。

2.3 行政合法性與合理性未能充分體現(xiàn)

行政合法性原則要求行政職能必須基于法律授予才能存在。它相對于行政相對方而言是一種權(quán)利，相對國家而言是一種義務(wù)。行政主體行使職權(quán)既不能違背行政實體規(guī)范，也不能違反行政程序規(guī)范。行政合理性原則要求行政行為的內(nèi)容要客觀、適度、合乎理性，準(zhǔn)確行使行政自由裁量權(quán)。由于種子行政執(zhí)法起步較晚，部分履職人員對相關(guān)法律法規(guī)的立法宗旨及行政合法性原則與合理性原則理解不透，在具體行政行為中，重實體法輕程序法，忽視公正原則的保障制度和相對方參與原則保障制度的執(zhí)行，存在超越職權(quán)和剝奪相對人權(quán)益的傾向，立案、調(diào)查、審查、審理等環(huán)節(jié)的合法性和行使自由裁量權(quán)的合理性未充分得以體現(xiàn)。

2.4 保障機(jī)制缺失，違規(guī)執(zhí)法現(xiàn)象時有發(fā)生

從全國范圍來看，農(nóng)作物種子行政執(zhí)法面寬量大的工作主要集中在糧油優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)縣。這些產(chǎn)糧產(chǎn)油大縣往往是國家級或省級貧困縣，地方財政窘迫，種子行政執(zhí)法除人員基本工資能保證外無其他經(jīng)費(fèi)投入。為維持工作運(yùn)轉(zhuǎn)，諸如“以收代罰”、“以罰養(yǎng)法”等巧立名目的創(chuàng)收方式應(yīng)運(yùn)而生。首先是個別地方違規(guī)敞開品種準(zhǔn)入大門，明知“經(jīng)營未經(jīng)審定通過品種”屬法律禁止行為，執(zhí)法機(jī)構(gòu)只要能收取幾千元“示范費(fèi)”便可放行。其次是執(zhí)法機(jī)構(gòu)不依法實施種子質(zhì)量監(jiān)督檢查（不能收取檢驗費(fèi)）計劃，卻處心積慮地勸導(dǎo)經(jīng)銷商送樣進(jìn)行不具有監(jiān)管效力的委托檢驗，以圖收取檢驗費(fèi)。再次是種子執(zhí)法與種子協(xié)會“合署辦公”的機(jī)構(gòu)每年定期向協(xié)會中的經(jīng)銷商會員收取會費(fèi)，會員拿錢買平安，以期“有事”時獲得關(guān)照。如此違規(guī)執(zhí)法現(xiàn)象的滋生和蔓延，勢必直接傷及法律的尊嚴(yán)和民眾的權(quán)益。

3 縣級種子行政執(zhí)法的正確取向

國以農(nóng)為本，農(nóng)以種為先。種子行政執(zhí)法是確保國家糧油安全的重要保障，尤其是在改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進(jìn)程中，更應(yīng)該有正確的取向。

3.1 以依法行政為切入點(diǎn)，建立與行政法相適應(yīng)的種子行政管理體制

縣級農(nóng)業(yè)行政主管部門是《種子法》等行政法律關(guān)系中的行政主體，應(yīng)當(dāng)依照國家法律賦予的行政管理職能強(qiáng)力推進(jìn)依法行政。

在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)按照行政合法性原則，規(guī)范設(shè)置涵蓋種子執(zhí)法的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)（農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍），將種子質(zhì)檢、種子協(xié)會事務(wù)管理剝離出行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)；同時，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)范行政執(zhí)法監(jiān)督工作的法規(guī)和規(guī)章，設(shè)立法律法規(guī)監(jiān)督機(jī)構(gòu)（法規(guī)股），實行查、審分離，保證主體合法。

在制度建設(shè)上，應(yīng)依照相關(guān)實體法和程序法的規(guī)定，建立行政執(zhí)法立案審批、證據(jù)提（錄）取、證據(jù)真實性關(guān)聯(lián)性合法性審查、申訴受理、聽證、案件審理、事后反饋信息收集與處理、錯案追究、公正原則保障、相對方參與原則保障、效率原則保障等工作制度，全面形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的種子行政管理體制。

3.2 以強(qiáng)化監(jiān)督保障為突破口，全力保證種子行政執(zhí)法規(guī)范運(yùn)作

有效的監(jiān)督和保障機(jī)制是保證行政執(zhí)法效能的前提?，F(xiàn)行國家行政法律明確規(guī)定，各級權(quán)力機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政主體、公民、法人及其他組織均是監(jiān)督行政法律關(guān)系的主體，要發(fā)揮各監(jiān)督主體的作用，督促種子行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)嚴(yán)格履行職能，認(rèn)真糾正偏離法律規(guī)范的執(zhí)法行為，彰顯公正的執(zhí)法形象。另一方面，政府財政應(yīng)將中央每年劃撥的產(chǎn)糧（油）大縣獎勵資金的一部分用作種子行政執(zhí)法所需經(jīng)費(fèi)，建立投入保障機(jī)制，妥善解決執(zhí)法人員辦案費(fèi)用、裝備、工作福利等問題，從根本上杜絕變相處罰、違規(guī)執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生。

3.3 以素質(zhì)提升為抓手，夯實種子行政執(zhí)法基礎(chǔ)

履職人員的綜合素質(zhì)是行政執(zhí)法的基礎(chǔ)。作為種子行政執(zhí)法人員，不僅應(yīng)具備涉農(nóng)專業(yè)技能，而且更重要的還必須具備較嫻熟的法學(xué)、法律知識。種子行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要著眼長遠(yuǎn)，轉(zhuǎn)變觀念，以人為本，建立長效的素質(zhì)培養(yǎng)機(jī)制，在加強(qiáng)對現(xiàn)有人員進(jìn)行法律基礎(chǔ)理論定期培訓(xùn)、定期更新知識的同時，適時吸納法學(xué)專業(yè)或行政執(zhí)法相關(guān)專業(yè)的高校畢業(yè)生充實到執(zhí)法隊伍，全面提升種子行政執(zhí)法的整體素質(zhì)，營造文明行政、執(zhí)法為民的良好氛圍，開創(chuàng)種子執(zhí)法工作的新局面。

[1]賈勁偉.行政法學(xué)[M].北京：學(xué)苑出版社，2004.

[2]王方明，盧寧，張繼春.從幾件案例談種子執(zhí)法主體與實體的合法性[J].種子科技，2005，23（1）：24 ～ 25.