代保平

(湖北經(jīng)濟學(xué)院社會科學(xué)系，湖北武漢，430205)

1965年印度尼西亞“九三零事件”后，印尼陸軍成為了政治體制主導(dǎo)者，蘇哈托軍人威權(quán)政府形成。仿佛是在一夜之間一場政變把印尼陸軍送到了政治前臺，但是通過近些年解密的美國外交文檔來看，印尼陸軍在鎮(zhèn)壓1958年外島叛亂后就開始崛起，而崛起的過程中參雜了諸多美國因素。根據(jù)目前解密檔案顯示，艾森豪威爾政府在秘密支持外島叛亂失敗后，放棄了對印尼過于急促的親美改造，而選擇支持印尼具有反共傾向的陸軍作為了制衡印尼未來向左翼發(fā)展的棋著。從后來印尼政治發(fā)展態(tài)勢來看，這一政策是富有成效的。本文依據(jù)解密的美國外交文檔，對艾森豪威爾政府拉攏印尼陸軍并出臺 NSC6023號文件這一過程做系統(tǒng)的梳理，求教于方家。

一

戰(zhàn)后美國對印尼的外交政策形成相對較晚，直到1955年美國的印尼政策才從東南亞區(qū)域政策中分立出來。同年 5月，美國國家安全委員會通過第 5518號文件首次概述了美國對印尼的戰(zhàn)后設(shè)想，即服從并服務(wù)于戰(zhàn)后美國的全球冷戰(zhàn)戰(zhàn)略，遏制印尼走向共產(chǎn)主義是美國對印尼外交政策的核心和基本要求[1]。秉承著這一思路，在1956～1958年印尼出現(xiàn)的外島叛亂中，美國中央情報局積極參與，秘密支持了外島分裂勢力以此打擊具有親共姿態(tài)的蘇加諾政府[2]。但隨后印尼外島叛亂被鎮(zhèn)壓，美國秘密支持外島的中情局雇員波普被俘，這給美印關(guān)系發(fā)展帶來了麻煩。就在波普被俘2天后，美國一改過去對外島同情的政策基調(diào)，國務(wù)卿杜勒斯于1958年5月20日聲明：“我們相信目前印尼(外島叛亂)的問題是其內(nèi)部事務(wù)，在沒有外部干預(yù)下，印尼政府能夠很好的解決。我們希望印度尼西亞早日恢復(fù)和平與穩(wěn)定?！盵3](190)

5月 22日，杜勒斯在同澳大利亞駐美大使霍華德·比爾的談話指出：“美國先前對印尼政策的基本點就是鼓勵叛亂者起到杠桿作用，阻止中央政府滑向共產(chǎn)主義的趨勢。但是目前外島已經(jīng)失敗，美國的一些干預(yù)行動已經(jīng)遭到了印尼政府的抗議。鑒于此，我們最近幾天必須采取措施放棄對塞拉班(蘇拉威西)集團的任何支持?！盵3](191?192)當天，美國駐印尼大使瓊斯與印尼外長蘇班德里約在雅加達會談時表示，美國同意在先前“糧食換和平的計劃”的框架內(nèi)提供價值550萬美元的3.5萬噸大米給印尼。蘇班德里約和蘇加諾對美國的行動表示了熱情的回應(yīng)。這有力緩解了前幾天波普事件帶來的風波。

印尼內(nèi)部也積極向美國傳達一種觀點，即陸軍是美國下階段必須要重點支持的對象。5月23日，印尼駐美大使穆卡托與美國國務(wù)院西南太平洋司東南亞的負責人約翰·梅恩的談話中就指出：“印尼叛亂的結(jié)果使大家認識到，印尼陸軍納蘇蒂安是印尼政治的一支重要力量。納蘇蒂安是反共的，這點很明顯，如果不去支持陸軍，那么誰也無法阻止印尼共在1959年大選中奪取政權(quán)?！盵3](190?191)

1958年5月初，陸軍參謀長納蘇蒂安的代表、負責情報工作的陸軍副參謀長蘇根德羅中校在菲律賓舉辦的美國武器展覽會上,曾經(jīng)就對美國太平洋美軍總司令菲利克斯·斯頓普表示過，他們想同美國接近，陸軍決意采取措施除掉政府內(nèi)的共產(chǎn)黨并使蘇加諾脫離其左派顧問。但是蘇根德羅強調(diào)這需要時間，并且暗示美國必須要有耐心，他強調(diào)一切取決于及早停止叛亂者的活動。5月23日，美國駐印尼大使瓊斯向國務(wù)院建議，目前是時機再次邀請納蘇蒂安訪問美國，可以考慮推后印尼外長蘇班德里約訪問美國的計劃。23日負責遠東事務(wù)的助理國務(wù)卿羅伯遜致電斯頓普將軍，建議對印度尼西亞軍官表示美國希望及早停戰(zhàn)，并且強調(diào)雅加達應(yīng)該努力做出一些抑制共產(chǎn)黨威脅的行動。如果印尼采取這些行動，美國愿意提供幫助[3](197)。隨即，斯頓普就此和蘇根德羅進行了會談，確保美國與納蘇蒂安之間保持聯(lián)系。

1958年6月，瓊斯和納蘇蒂安進行了多次會談，在會談中瓊斯對納蘇蒂安表示，雖然目前美國對陸軍的姿態(tài)不明顯，但是美國已經(jīng)采取了部分措施便于陸軍反共[3](200)。

由于印尼內(nèi)戰(zhàn)給國內(nèi)政治帶來沖擊，1958年6月25日，印度尼西亞宣布內(nèi)閣改組。左翼分子哈納菲和托賓管轄的部門權(quán)力被蘇加諾取消，但是仍然作為沒有實際權(quán)力職位的部長保留在內(nèi)閣中。美國對印尼的改組表示失望，但是不得不接受這個事實，如何加強納蘇蒂安的地位成了美國的唯一選擇。6月25日，美國國務(wù)院批準了對印尼陸軍的額外援助清單。援助項目包括美國向印尼陸軍提供無線電設(shè)備、汽油發(fā)電機和干電池的出口許可證，同時還為印尼陸軍的情報軍官提供培訓(xùn)[3](205)。

6月27日國務(wù)院和參謀長聯(lián)席會議中討論到印尼問題時，軍方與國務(wù)院觀點不太一致。羅伯遜同意先前瓊斯的觀點，認為印尼政府改組是令人失望的，左派分子仍然留在了內(nèi)閣中。美國軍方的泰勒和伯克將軍認為印尼的改組對印尼形勢的緩和有幫助，目前來說強化對納蘇蒂安的支持是極其重要的[3](214)。

6月底外島戰(zhàn)事已經(jīng)結(jié)束，叛亂基本得到了控制，印尼混亂的政治局面告一段落。美國對外島徹底放棄了，重新依據(jù)近來印尼國內(nèi)的變化來討論下階段美國的對策顯得尤為必要。在1958年7月30日羅伯遜在致國務(wù)卿杜勒斯的備忘錄中，羅伯遜對目前印尼基本情況談了幾點：由于從5月20日決定開始接近政府和陸軍中的反共和親美分子，美國和印度尼西亞之間的緊張局勢已經(jīng)有了明顯的緩和，印尼政府已經(jīng)在言論和行動上都希望和美國改善關(guān)系以及決心采取反共行動；但由于缺少美國的反應(yīng)，(印美關(guān)系的改善)這一步驟正在變緩。這個階段再次表明蘇加諾是穩(wěn)定印尼局勢的關(guān)鍵人物，而且蘇加諾也認為印尼共產(chǎn)黨是對他地位挑戰(zhàn)的嚴重威脅；陸軍的反共傾向變得更加明顯，而且印度尼西亞民族黨也變成了積極反共派；印尼中央政府對支持叛亂者的來源和范圍非常熟悉，借此印尼政府若指控“外部干涉”會對美國不利。最后結(jié)論中羅伯遜指出，目前是美國加強印度尼西亞陸軍權(quán)力的最佳時機，應(yīng)立即開始階段性交付已經(jīng)準備給與印尼陸軍價值700萬美元的武器，并且建議委派一名軍官到印尼協(xié)同完成這個計劃。羅伯遜還列舉了“美國能夠采取的可能行動方針”。在軍事方面，為印尼陸軍提供額外特別援助，同意為印尼軍事營房的建設(shè)提供基金。給印尼陸軍發(fā)放包括裝備、少量武器和彈藥的長期許可證。另外在航空、航運和進出口銀行等方面提出新的行動方針。羅伯遜認為應(yīng)該批準實施這些額外行動方針，認為美國如果不積極采取措施，那么影響印尼局勢的潛力將下降[3](230?231)。

1958年8月12日國務(wù)院、中情局、三軍情報組織以及聯(lián)合參謀部提出針對印尼的特別國家情報估計。該文件對當前印尼形勢作了總體評估，概括為 7點：① 印尼共在過去一年內(nèi)實力明顯上升，如果印尼1959年的大選如期進行，那么印尼共極有可能占據(jù)第一大黨位置入主內(nèi)閣。② 印尼共會繼續(xù)目前的政策，試圖通過合法手段奪取政權(quán)。③ 外島叛亂者的行動已經(jīng)使政府在軍事和經(jīng)濟上承受重擔。④ 陸軍因為鎮(zhèn)壓外島叛亂而實力大增，陸軍領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)考慮采取反共措施，包括推遲選舉的建議。⑤ 蘇加諾已經(jīng)顧慮到共產(chǎn)黨勢力的不斷增加，但是他不愿使用武力或放棄其超越黨派的觀念。他在極力利用共產(chǎn)黨勢力上升形成國內(nèi)政治的平衡。⑥ 獨立以來國內(nèi)經(jīng)濟形勢不妙，內(nèi)戰(zhàn)加劇了這一局面。⑦ 繼續(xù)為反共領(lǐng)導(dǎo)人提供支持，這將阻止印尼共奪權(quán)[3](252?254)。8月12日針對印尼的特別國家情報估計，清晰地分析了印尼目前基本狀況，選擇繼續(xù)支持陸軍來反共是美國的這一階段的指導(dǎo)性原則。

8月13日瓊斯和印尼政府正式簽訂了先前美國允諾的軍事援助協(xié)議，協(xié)議規(guī)定美國將向印尼政府提供大約700萬美元的援助。美國這次意圖非常明顯，借此象征性援助對蘇加諾在隨后8月17日獨立紀念日例行演講的內(nèi)容施壓影響。

1958年8月17日——印尼獨立紀念日，蘇加諾發(fā)表演說指出，西方國家阻礙了亞洲對民族主義政權(quán)的渴望，并且暗示印尼將同進步國家集團結(jié)盟。美國國務(wù)院對蘇加諾的演講非常失望。副國務(wù)卿赫脫在給瓊斯的信中指出，蘇加諾對資本主義和帝國主義陰謀進行了譴責，并暗示印尼與東方進步國家的聯(lián)合，已經(jīng)偏離了印尼一貫追求的中立立場。如果蘇加諾的演說反映印度尼西亞政府的真實態(tài)度，那么美國應(yīng)該考慮調(diào)整其立場。因為美國提供給印尼的援助是基于印尼將繼續(xù)推行中立主義的路線。如果印尼的最高掌權(quán)者主張同美國和自由世界的敵人結(jié)盟，那么就破壞了美國支持印尼的基礎(chǔ)[3](258?259)。

瓊斯也表達了對蘇加諾演講內(nèi)容的不滿，但是，瓊斯認為，目前美國對印尼政策的大體方針因為蘇加諾的一次演說而發(fā)生改變是極其愚蠢的。瓊斯指出，目前印尼國內(nèi)唯一反共的力量是印尼陸軍，美國的首要目標就是加強與印尼陸軍的聯(lián)系，并且使所有具有反共傾向的力量團結(jié)在印尼陸軍周圍。如果美國的這個目標實現(xiàn)，那么印尼將按照美國設(shè)想的方向前進。如果失敗了，美國將丟掉印度尼西亞。鑒于此，美國不應(yīng)該為蘇加諾的政治煽動而左右[3](266)。

8月20日，赫脫在給瓊斯的信中同意瓊斯的看法，反對因為蘇加諾的一次演說而改變美國的現(xiàn)行方針。但對支持印尼陸軍政策的實行應(yīng)在一定時間內(nèi)出現(xiàn)促使印尼形勢好轉(zhuǎn)的跡象[3](267?268)。8月26日，在瓊斯拜訪蘇加諾時，蘇加諾適時地軟化了其論調(diào)，認為美國誤解了其演講內(nèi)容的立場，他認為盡管美國犯了錯誤，但是并沒有抨擊美國的意圖。蘇加諾并且暗示，在他9月1日的萬隆講話中，他將說些關(guān)于美國的好話[3](269?270)。

國務(wù)院因此也松了口氣。9月2日，瓊斯致信國務(wù)院指出，自從美國交付軍事援助開始，雅加達的氣氛已經(jīng)有了顯著變化。但目前仍然不應(yīng)該把賭注押在蘇加諾身上，對其做適當?shù)淖藨B(tài)很重要，也要避免其反對納蘇蒂安[3](271)。9月8日，瓊斯建議國務(wù)院應(yīng)該盡可能推進對印尼陸軍的軍事援助計劃，維持納蘇蒂安對美國的信心，同時為美國與印尼政府之間改善關(guān)系營造氣氛[3](274?276)。

9月22日，朱安達政府宣布原定于1959年的印尼全國第三次大選推遲一年，美國政府認為這是一個良好的信號。在9月25日召開的國家安全委員會第380次會議上，中情局代理局長卡貝爾認為，印尼推遲大選的決定顯然是陸軍壓力的結(jié)果，陸軍正在有計劃的抑制共產(chǎn)黨在印尼的發(fā)展[3](283)。9月29日，瓊斯建議繼續(xù)對印尼進行經(jīng)濟和軍事援助，加強反共分子并促進印度尼西亞與西方國家的聯(lián)系[3](297)。

軍方也基本同意駐印尼使館的觀點，認為加速目前的援助計劃十分必要。10月15日，羅伯遜對國務(wù)卿杜勒斯指出，印尼推遲大選的決定至少可以繼續(xù)讓印尼政治保持兩年的穩(wěn)定，美國應(yīng)該借此在軍事和民事部分拓展美國的利益。為此，羅伯遜建議國務(wù)院應(yīng)該在以下5個方面推進援助。①軍事方面：全面迅速地完成8月1日的軍事援助計劃； 根據(jù)1954年的共同安全法將擴大對印尼的軍事援助計劃提供資金。 ②消除對發(fā)放所有類型的民用飛機等出口許可證的限制。③增加經(jīng)濟援助計劃。④通知進出口銀行，因為政治原因美國希望他們繼續(xù)考慮在印度尼西亞符合其標準的計劃。⑤通知荷蘭和澳大利亞政府，美國打算繼續(xù)進行對印度尼西亞在軍事和經(jīng)濟部門的援助計劃[3](297?299)。

11月5日國務(wù)卿杜勒斯批準羅伯遜建議的擴大援助計劃。兩天后，國務(wù)院把此通知電致美國駐印度尼西亞大使館。至此，美國開始了大規(guī)模對印尼中央政府和陸軍的援助。在外島危機后，美國把外交重新轉(zhuǎn)回內(nèi)島，陸軍已經(jīng)被確立成為了一個可以信賴的對象。

二

1958年底美國國家安全委員會內(nèi)各派已經(jīng)基本形成了一致觀點——選擇支持陸軍作為新的反共代理人。到1959年初，艾森豪威爾政府迫切需要一個確定的政策來貫徹美國對印尼外交的調(diào)整。

在1958年底，美國各方基本對陸軍的反共立場沒有懷疑。同時瓊斯多次向國務(wù)院表示，應(yīng)該保持和擴大當前的支持。要保持納蘇蒂安在陸軍中的地位和威望，主要取決于他完善的裝備[3](314)。但此時美國政府對印尼的政策還基本遵循 NSC5518號文件所制訂的方針，這顯然與目前印尼的實際情況不符合。經(jīng)過1958年5月來美國與印尼關(guān)系的逐步調(diào)整，美國對印尼新政策的雛形基本形成。

1959年1月底，美國國家安全委員會在NSC5518號文件和SNIE65-58號文件的基礎(chǔ)上提出了NSC5901號文件，即“美國關(guān)于印度尼西亞的政策聲明”。1月29日在國家安全委員會召開第395次會議上，各方積極討論了美國的政策聲明。

在討論 NSC5901號文件時，中情局局長艾倫·杜勒斯認為，蘇加諾“有領(lǐng)導(dǎo)的民主”在隨后的大選中可能實現(xiàn)，大約只有一半議員將屬于民選，而另一半則是蘇加諾認定的。印尼陸軍仍然在印尼政治生活中扮演著重要角色。艾倫·杜勒斯對外島的失敗耿耿于懷，認為外島在與中央政府的對抗中沒有把握好機會[3](326?327)。

在討論印尼政策的時候，美國在西伊里安問題上的立場是一個重要方面。國務(wù)卿杜勒斯指出，荷蘭政府在西伊里安問題上很敏感，目前荷蘭就西伊里安問題給聯(lián)合國的壓力大于給美國的壓力。英國也可能支持荷蘭在西伊里安問題上的態(tài)度。如果印尼對西伊里安發(fā)動軍事進攻，英國會向荷蘭提供軍事援助。國防部部長夸爾斯建議美國在西伊里安問題仍然應(yīng)該保持中立態(tài)度，他同時指出荷蘭反對目前對美國提供給印度尼西亞的軍事援助，盡管他本人已經(jīng)多次向荷蘭表示此舉是為了阻止印尼共奪權(quán)所采取的必要措施。參謀長聯(lián)席會議代理主席伯克對當前美國的印尼政策表示滿意，認為最近幾個月美國已經(jīng)慢慢地把印度尼西亞拖出了共產(chǎn)黨的魔掌，而此舉的實現(xiàn)正是借助于陸軍參謀長納蘇蒂安。伯克認為當前應(yīng)該繼續(xù)美國的軍事援助，不能使納蘇蒂安的地位受到削弱。

國務(wù)卿杜勒斯最后總結(jié)發(fā)言，他對中情局支持外島的失敗以及后來撤銷支持做了全面辯護。他認為美國已經(jīng)相當好的運用了策略并且有可能在印尼帶來好結(jié)果。他同意伯克的觀點，認為贏得印尼反共分子的信任就必須推行一個長期有效的軍事援助計劃。艾森豪威爾雖然不太同意約翰·杜勒斯前面為美國政策辯護的理由，但他仍然認同國務(wù)卿的話，即相比在外島叛亂期間，現(xiàn)在美國可以選擇更好的扶持對象[3](328)。

會議最后決定采納 NSC5901號文件中的政策聲明。1959年2月3日艾森豪威爾批準了NSC5901號文件。至此NSC5901號文件取代1955年5月通過的NSC5518號文件“美國對印度西尼亞的政策”以及1957年9月3日通過的“關(guān)于印度尼西亞特別報告”的建議部分，成為此后美國對印度尼西亞新政策的基本方針。

NSC5901號文件包括三個部分，即總體評估、政策目標和政策指導(dǎo)組成。在總體評估方面，NSC5901號文件列出了21點，基本可以概括為以下幾個方面。

(1)對印尼整體局勢的評估：美國對印尼政策面對的主要危險是印尼國內(nèi)政治的不穩(wěn)定性；印尼共力量的增長有可能導(dǎo)致共產(chǎn)黨掌權(quán)或?qū)χ刑K采取友好的政策；印尼的重要性在于連接著澳大利亞和亞洲，如果丟失印尼會對此地區(qū)產(chǎn)生嚴重的后果，這些因素決定了美國必須阻止這種可能性的出現(xiàn)。印尼部分領(lǐng)導(dǎo)人仍然對西方的動機表示懷疑，他們認為如果屈從于西方，印尼將不可避免失去國際行動的自由。他們反對印尼加入任何軍事條約組織，認為這只能加劇國際局勢的緊張。

(2)對印尼共產(chǎn)黨的分析：印尼共是目前印尼政黨中最具有紀律性的政黨。1957年和1958年的地方選舉已經(jīng)表明印尼共的公眾支持在穩(wěn)步上升。印尼的大選被推遲了一年，這延緩了印尼共繼續(xù)發(fā)展的態(tài)勢。印尼共支持蘇加諾總統(tǒng)和贊同政府對外島叛軍的軍事行動，這些行為已使得公開壓制印尼共在目前的印尼政治生活中的地位很難實現(xiàn)，并且將使任何政府面臨屈從于西方的指責。印尼共不可能通過武力公開奪取政權(quán)，大選的推遲可能延誤印尼共通過合法選舉來獲得政權(quán)。但是印尼政府的低效，在印尼共的顛覆、合法政治手段或暴力措施下，印尼仍然有可能倒向共產(chǎn)主義。

(3)對印尼政府及非共陣營的分析：印尼一些非共領(lǐng)導(dǎo)人和政黨代表已經(jīng)認識到共產(chǎn)黨給國家?guī)淼奈ｋU，他們現(xiàn)在更加愿意與軍隊合作。在軍隊的支持下，他們現(xiàn)在可以在政治領(lǐng)域扭轉(zhuǎn)反擊共產(chǎn)黨的形勢?，F(xiàn)在印尼政府的非共產(chǎn)黨姿態(tài)在蘇加諾總統(tǒng)、陸軍的納蘇蒂安和朱安達首相之間保持著微妙的平衡。蘇加諾在國家政治生活中掌握絕對控制權(quán)，但是他并不像亞洲其他國家的領(lǐng)導(dǎo)人一樣直接控制政權(quán)，他一直主張“有領(lǐng)導(dǎo)的民主”。蘇加諾仍然是印尼政權(quán)必不可少的象征者。蘇加諾也擔心印度尼西亞共產(chǎn)黨勢力的增長，但是他不愿意使用武力或不愿意拋棄其超越黨派斗爭的地位，他可能尋求控制非共政黨來平衡印度尼西亞共產(chǎn)黨的力量。陸軍和陸軍軍官的非共產(chǎn)黨傾向是印尼共產(chǎn)黨力量持續(xù)增長的主要障礙。這種形勢相當程度來自于美國軍事學(xué)校的訓(xùn)練給他們留下的良好印象，這些軍官現(xiàn)在掌握要職，他們已經(jīng)接受了美國的組織、裝備和訓(xùn)練方式。陸軍在反共將領(lǐng)納蘇蒂安的領(lǐng)導(dǎo)下，已經(jīng)在印尼政治舞臺上扮演著一個重要角色，包括在政策的制訂方面。

NSC5901首次把美國對印尼的目標分為兩個方面，即短期目標和長期目標，并且把以前的行動方針改為主要政策指導(dǎo)。短期目標為：防止共產(chǎn)黨通過公開的武裝進攻、顛覆、經(jīng)濟控制或其他手段控制印度尼西亞或印度尼西亞極其重要的部分。長期目標為：建立一個政治穩(wěn)定、經(jīng)濟獨立并且對西方友善的國家，具有抵制國內(nèi)外共產(chǎn)主義的意志和能力，并且拒絕向中蘇集團提供其人力、自然資源及戰(zhàn)略位置。政策指導(dǎo)主要為承認目前印尼的實際政治狀況，容忍蘇加諾的中立主義政策，發(fā)展非共產(chǎn)黨的政治勢力和支持印度尼西亞陸軍。具體執(zhí)行為：

(1)依據(jù)憲法所允許的各種可行的方式，包括必要的軍事措施，防止印尼共產(chǎn)黨通過公開的武裝進攻、顛覆、經(jīng)濟控制或其它手段控制印尼及其重要組成部分。

(2)目前必須接受印尼中立主義政策，即使印尼目前的政權(quán)同中蘇集團保持外交、貿(mào)易和文化關(guān)系，美國應(yīng)努力保證使這些關(guān)系適當?shù)乇挥∧崤c自由世界的關(guān)系所平衡。

(3)尋求官方和個人關(guān)系以及美國同印度尼西亞關(guān)系的共識，鼓勵蘇加諾把美國視作印尼的一個朋友，尋求約束和遏制蘇加諾對印尼政治和經(jīng)濟發(fā)展影響的有害方面。

(4)為了促進非共產(chǎn)黨勢力的發(fā)展，鼓勵叛亂者同中央政府的和解，鼓勵非共產(chǎn)黨政治和軍事領(lǐng)導(dǎo)人之間及政黨之間的協(xié)調(diào)。

(5)保持和加強美國同印尼警察和軍隊的聯(lián)系；通過先前達成援助基礎(chǔ)上提供適當?shù)奈淦鳌⒀b備和訓(xùn)練，增強印尼警察和軍隊在印尼亞保持內(nèi)部安全以及與共產(chǎn)黨斗爭的能力。

(6)促進印尼同東南亞其它國家關(guān)系的發(fā)展，特別是與澳大利亞、日本、菲律賓和馬來亞聯(lián)邦關(guān)系的改善。尋求機會促使印尼同荷蘭關(guān)系的良性發(fā)展。

(7)優(yōu)先對待且積極提供援助那些孤立印尼共產(chǎn)黨、迫使印尼共產(chǎn)黨采取公開反對印尼政府的立場的計劃和方案。

(8)鼓勵政府官員反對共產(chǎn)黨的活動，并鼓勵工人、農(nóng)民和小商人階層的反共意識。

(9)在西伊里安問題上繼續(xù)保持中立政策[3](334?344)。

NSC5901號文件的出臺意味著美國對印尼的政策有了新的思路，由于中情局秘密支持外島的失敗，美國政府對印尼的認識更趨于客觀和成熟，在深刻理解印尼中立主義外交選擇和國內(nèi)政治實際構(gòu)成后，美國對印尼的政策顯得更加具有耐心，更有針對性。不同于 NSC5518號文件謀求直接把印尼拉入到西方陣營中去，NSC5901強調(diào)美國應(yīng)該先容忍印尼的現(xiàn)實情況，特別是蘇加諾和印尼中立主義的外交，最終在印尼謀求建立一個反共和親西方政權(quán)的長遠目標。NSC5901號文件中明確了陸軍已經(jīng)成為美國的印尼外交政策中的重要角色。

在新政策的指導(dǎo)下，美國促進了同印尼關(guān)系的穩(wěn)固發(fā)展。1959年3月28日助理國防部長歐文致函羅伯遜指出，美國當前應(yīng)該擴大援助以實現(xiàn)美國在印度尼西亞的目標[3](362)。4月10日，羅伯遜回復(fù)歐文時指出，目前對印尼推行一個長期的軍事援助計劃不太現(xiàn)實，如果印尼政府在重組的過程中出現(xiàn)一個穩(wěn)定且反共的政府，那么可以考慮進一步軍事援助計劃[3](367?368)。

就在美國軍方討論對印尼新的援助方案時，印尼“有領(lǐng)導(dǎo)的民主”的新政治體制開始形成。1959年4月22日，蘇加諾以印尼政府的名義正式對制憲會議建議，印尼應(yīng)該回到1945年的憲法體制上去。制憲會議內(nèi)部意見不一，就此展開激烈討論。印尼民族黨和印尼共產(chǎn)黨表示接受蘇加諾的方案。穆斯林政黨不愿意接受這個方案，他們認為這是印尼政治的倒退，這樣無疑就是降低了政黨在政治活動中的作用。但該黨由于自身實力的弱小，并沒有采取公開反對蘇加諾的行為。軍方則是蘇加諾堅定的支持者，在6月2日制憲會議反對蘇加諾的提案時，納蘇蒂安就采取了禁止政治活動來配合蘇加諾的建議的通過。

7月5日，蘇加諾宣布解散制憲會議并且正式宣布印尼采用1945年憲法。次日內(nèi)閣總理朱安達把權(quán)力歸還蘇加諾。7月10日，印尼“有領(lǐng)導(dǎo)的民主”政治體制正式形成。蘇加諾兼任總理，朱安達為內(nèi)閣首席部長，納蘇蒂安為國防與安全部長并兼任陸軍參謀長。同時，民族委員會被新成立的最高評議會和臨時人民協(xié)商會議取代。

在印尼“有領(lǐng)導(dǎo)的民主”制度內(nèi)閣形成后，美國國務(wù)院極其樂觀。1959年7月16日代理國務(wù)卿狄龍指出：相對前任內(nèi)閣來說，新內(nèi)閣有利于向美國設(shè)想的方向發(fā)展。內(nèi)閣中沒有左派占據(jù)核心位置，陸軍的反共領(lǐng)導(dǎo)人都在其中占據(jù)著有利地位，這樣的內(nèi)閣可能在政治傾向性上比前任更加保守[3](413)。

9月底，瓊斯致函國務(wù)院指出：對印尼陸軍的軍事援助已經(jīng)加大了他們與印尼共之間的不和，同時蘇加諾和陸軍已經(jīng)開始團結(jié)起來。蘇加諾與印尼共之間的沖突可以預(yù)見，這對美國的政策目標是極為有利的。當前應(yīng)該適當加大對印尼的援助水平以保持良好的勢頭[3](435?438)。

1960年1月12日，太平洋司令部總司令費爾特在參謀長聯(lián)席會議上指出，過去的一年美國對印度尼西亞的軍事援助已經(jīng)對印尼陸軍產(chǎn)生了有益影響。目前印尼陸軍統(tǒng)帥部是親美的，并且堅定反對國內(nèi)外共產(chǎn)黨[3](463)。

在軍方和駐印尼大使館的推動下，1959年12月7日國務(wù)院指令瓊斯通知納蘇蒂安、朱安達和其他印度尼西亞官員，美國準備在 1960年財政年度支出計劃中，將繼續(xù)根據(jù)1958年8月13日銷售協(xié)定的條款提供印尼軍隊額外的軍事裝備和服務(wù)[3](455)。

12月8日國務(wù)院和中情局以及陸?？杖姷那閳蠼M織和聯(lián)合參謀部提出NIE65-2-59報告，即“印度尼西亞的前景”。該報告的主旨就是分析印度尼西亞目前的形勢并且估計今后兩年的發(fā)展可能。報告認為，印尼經(jīng)濟仍在持續(xù)惡化，但政治局勢趨于穩(wěn)定。蘇加諾仍然在國家政治生活中處于絕對地位。在納蘇蒂安領(lǐng)導(dǎo)下的印尼陸軍已經(jīng)強化了其在國家政治與管理中的角色，并且采取了一些限制共產(chǎn)黨活動的措施。隨后的一年，印尼不會發(fā)生劇烈的政治變動，陸軍的地位將更加穩(wěn)固，它與印尼共產(chǎn)黨之間的對抗將變得更加尖銳[3](456)。報告的基調(diào)認為 1960年的美印關(guān)系將是樂觀的。

事實正是如此，1960年10月蘇加諾和納蘇蒂安謀求正式訪問美國。美國各部門謹慎把握與印尼主要政治和軍事領(lǐng)導(dǎo)人的接觸機會，做了詳細的安排。特別是針對納蘇蒂安，瓊斯和國防部取得一致意見，認為美國應(yīng)該在納蘇蒂安的訪美過程中傳遞這樣的信息：美國將大幅增加對印度尼西亞政府的軍事和經(jīng)濟援助，但這取決于印尼政府積極實施促進國家政治穩(wěn)定的合理計劃，特別是政府應(yīng)該繼續(xù)抑制印尼共的權(quán)力；如果陸軍由于在同印尼共的沖突中發(fā)現(xiàn)自己能控制印尼，美國可以直接提供大規(guī)模的軍事和經(jīng)濟支持。在蘇加諾與納蘇蒂安之間，美國盡量做到表示出支持納蘇蒂安的姿態(tài)，但又不能遭來蘇加諾的反感[3](542?544)。就在瓊斯表明觀點后的三天，9月29日負責遠東事務(wù)的助理國務(wù)卿帕森斯就會見了納蘇蒂安，明確表達了美國的態(tài)度。帕森斯指出，美國不期望陸軍過早和印尼共攤牌，但是意外出現(xiàn)后，美國應(yīng)該讓納蘇蒂安知道美國的態(tài)度是什么[3](547?549)。

這是美國首次直接向印尼陸軍領(lǐng)導(dǎo)人清晰地表明自己的觀點，它成了美國支持陸軍最直接信號。隨后美國國家安全委員會制定了貫徹這一方針的新政策。也就是1960年12月19日擬定的NSC6023號文件，即“美國對印度尼西亞的政策聲明草案”。27日參謀長聯(lián)席部長會議首先從軍事上表明這個政策是可以接受的。29日國家安全委員會召開的第472次會議上討論了NSC6023號文件，1961年1月2日艾森豪威爾未做改動的批準了該文件[3](590)。

NSC6023號文件和先前的NSC5901號文件對印尼的基本認識沒有實質(zhì)性的區(qū)別，仍然認為大部分印尼領(lǐng)導(dǎo)人都參與了印尼獨立革命運動，他們對西方國家有種天生的排斥。印尼共產(chǎn)黨在印尼已經(jīng)獲得了長足的發(fā)展，它已經(jīng)成為了印尼重要的政治力量之一。由于馬斯友美和社會黨被解散，印尼內(nèi)部正面反對共產(chǎn)黨的力量被削弱。

NSC6023號文件與NSC5901號文件無論在指導(dǎo)方針和行動目標上基本一樣，唯一區(qū)別就是在NSC6023號文件指導(dǎo)方針的最后一條主張通過聯(lián)合國途徑來解決印尼的西伊里安問題。再就是更加鮮明地強調(diào)了對陸軍的支持。由于蘇加諾“有領(lǐng)導(dǎo)的民主”體制的實行，政黨已經(jīng)在印尼政治生活中喪失了舞臺，反共的重擔直接落于印尼陸軍之手。NSC6023號文件最終把陸軍作為了美國制衡印尼國內(nèi)政治向左傾發(fā)展的唯一代理人。從長遠來看，這一政策對后來印尼政治的發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。

[1]代保平.戰(zhàn)后美國對印度尼西亞外交政策的形成——暨美國國家安全委員會5518號文件的出臺 [J].歷史教學(xué), 2009, (5):59?67.

[2]代保平.1956?1958年印度尼西亞外島叛亂與美國的隱蔽行動[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報, 2007, (2): 77?84.

[3]Department of State.Foreign Relations of the United States 1958?1960(第17卷)Indonesia[Z].Washington D.C.Government Press Office, 1994.