孫晉，范舟，秦麗

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢，430072)

我國(guó)食鹽業(yè)專(zhuān)營(yíng)壟斷之變異、危害及其糾補(bǔ)

孫晉，范舟，秦麗

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢，430072)

我國(guó)食鹽業(yè)實(shí)行實(shí)質(zhì)為政策性壟斷的專(zhuān)營(yíng)制度，即國(guó)家對(duì)食鹽實(shí)行指令性計(jì)劃管理，由鹽業(yè)行政部門(mén)主管食鹽生產(chǎn)、分配及監(jiān)督鹽業(yè)運(yùn)行，鹽業(yè)公司只負(fù)責(zé)食鹽批發(fā)。然而，由于現(xiàn)實(shí)立法的缺漏和行政權(quán)力不當(dāng)讓與,導(dǎo)致鹽業(yè)公司合法壟斷變異，帶來(lái)權(quán)力尋租和食鹽安全隱患等弊端。針對(duì)鹽業(yè)公司的違法壟斷行為，應(yīng)進(jìn)行食鹽體制改革，完善食鹽立法，以化解這種行為。

食鹽專(zhuān)營(yíng)；政策性壟斷；食品安全；食鹽體制改革

一、我國(guó)食鹽專(zhuān)營(yíng)的本原分析：政策性壟斷

在我國(guó)，食鹽業(yè)與煙草行業(yè)一樣一直實(shí)行專(zhuān)營(yíng)制度。所謂“專(zhuān)營(yíng)”，是指某種產(chǎn)品的市場(chǎng)銷(xiāo)售是由政府指定的唯一廠(chǎng)商來(lái)執(zhí)行，其他廠(chǎng)商不得介入的市場(chǎng)格局。今天人們更多地使用“國(guó)家壟斷”或“合法壟斷”來(lái)指代“國(guó)家專(zhuān)營(yíng)”。

我國(guó)食鹽專(zhuān)營(yíng)制度，主要由國(guó)務(wù)院1990年發(fā)布的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》以及1996年發(fā)布的《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》進(jìn)行規(guī)范與調(diào)整?！尔}業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，國(guó)務(wù)院鹽業(yè)行政主管部門(mén)主管全國(guó)鹽業(yè)工作，省及省級(jí)以下人民政府鹽業(yè)行政主管部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的鹽業(yè)工作；開(kāi)發(fā)鹽資源、開(kāi)辦制鹽企業(yè)經(jīng)省級(jí)鹽業(yè)行政主管部門(mén)審查同意，報(bào)同級(jí)政府核準(zhǔn)；食鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)由各級(jí)鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，食鹽的零售業(yè)務(wù)由企業(yè)及個(gè)人等零售單位負(fù)責(zé)。由此可以明確，在食鹽業(yè)制度運(yùn)行中，存在兩類(lèi)最基本的主體——行政主體和市場(chǎng)主體。行政主體即擔(dān)負(fù)行政職能的政府鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)，而市場(chǎng)主體則包括鹽資源的開(kāi)發(fā)生產(chǎn)企業(yè)、負(fù)責(zé)批發(fā)的鹽業(yè)公司及食鹽零售企業(yè)或個(gè)人?！妒雏}專(zhuān)營(yíng)辦法》將這一基本制度在食鹽運(yùn)行領(lǐng)域中具體細(xì)化。該辦法規(guī)定，中央鹽業(yè)行政主管部門(mén)的主要職責(zé)有：主管全國(guó)食鹽專(zhuān)營(yíng)工作，確定食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)，組織實(shí)施由國(guó)家計(jì)劃主管部門(mén)下達(dá)的食鹽年度生產(chǎn)計(jì)劃及分配調(diào)撥計(jì)劃等；地方各級(jí)鹽業(yè)行政主管部門(mén)則主要負(fù)責(zé)地方食鹽專(zhuān)營(yíng)工作，確定食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)、批發(fā)企業(yè)的合理庫(kù)存及負(fù)責(zé)違反規(guī)定的行政處罰工作等。該辦法還對(duì)食鹽銷(xiāo)售作出具體規(guī)定，與《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》中的相關(guān)規(guī)定相符。根據(jù)以上規(guī)定，我國(guó)食鹽專(zhuān)營(yíng)制度主要表現(xiàn)為：在某一地理范圍(通常按行政省區(qū)劃分)，食鹽產(chǎn)品的生產(chǎn)由政府特許的少數(shù)幾個(gè)廠(chǎng)商按政府下達(dá)的計(jì)劃來(lái)進(jìn)行，食鹽的銷(xiāo)售則只由政府指定的唯一的經(jīng)銷(xiāo)商來(lái)執(zhí)行，食鹽產(chǎn)品的生產(chǎn)商只能把產(chǎn)品按政府確認(rèn)的價(jià)格賣(mài)給政府指定的經(jīng)銷(xiāo)商，而不能直接在市場(chǎng)上進(jìn)行銷(xiāo)售。

由此可見(jiàn)，專(zhuān)營(yíng)的實(shí)質(zhì)是憑借行政權(quán)力通過(guò)法律正當(dāng)賦權(quán)而形成對(duì)某種產(chǎn)品的合法壟斷經(jīng)營(yíng)。那么壟斷在何時(shí)或何種條件下合法，何時(shí)或何種條件下不合理或違法? 這需要對(duì)壟斷的性質(zhì)進(jìn)行具體分析。

《布萊克法律辭典》對(duì)壟斷的解釋是：一是指賦予某(些)人或公司的特權(quán)或特別優(yōu)勢(shì)，這種特權(quán)或特別優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)為從事某種特定商業(yè)或貿(mào)易、生產(chǎn)某種特定的物品或控制某種特定商品全部供應(yīng)的排他性權(quán)利；二是指一種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)形式，在此種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)形式中，一家或少數(shù)幾家企業(yè)左右著某項(xiàng)產(chǎn)品或服務(wù)的全部銷(xiāo)售。前一種壟斷是基于某種法定權(quán)利而產(chǎn)生的、為法律所允許的壟斷，即合法壟斷；后一種壟斷是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一般意義上的、為反壟斷法所反對(duì)的壟斷。今天人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，“壟斷”本是市場(chǎng)的一種結(jié)構(gòu)或狀態(tài)，就其本身而言，它是一個(gè)中性概念(尤其是該壟斷結(jié)構(gòu)或狀態(tài)并非通過(guò)損害社會(huì)公共利益和消費(fèi)者利益而形成的，比如國(guó)家為了社會(huì)公共利益而賦權(quán)的壟斷經(jīng)營(yíng))，只有當(dāng)占據(jù)壟斷狀態(tài)的市場(chǎng)主體濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)而實(shí)施排除或限制競(jìng)爭(zhēng)并損害其他市場(chǎng)主體和消費(fèi)者利益時(shí)，該壟斷才被認(rèn)為有違公平競(jìng)爭(zhēng)和破壞競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制而應(yīng)受到法律規(guī)制。[1]因此，為了妥善處理和分別對(duì)待這兩種不同的壟斷，各國(guó)在反壟斷立法中規(guī)制非法壟斷的同時(shí)還規(guī)定了合法壟斷的適用除外。

在我國(guó)，理論界一般認(rèn)為反壟斷法適用除外的情形主要包括兩類(lèi)：一為自然壟斷，二為政策性壟斷。[2]其中，政策性壟斷是指國(guó)家基于政策性考慮，對(duì)于某些特定行業(yè)、特定主體和特定行為的壟斷予以法律許可，或法律規(guī)定予以鼓勵(lì)和扶助，或?qū)嵭袊?guó)家壟斷。通過(guò)對(duì)我國(guó)食鹽專(zhuān)營(yíng)制度本身進(jìn)行分析，不難得出食鹽專(zhuān)營(yíng)制度形成的壟斷屬于國(guó)家壟斷的結(jié)論：國(guó)家壟斷是政策性壟斷的一種表現(xiàn)形式，它是指國(guó)家基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益及政治、國(guó)防和其他國(guó)計(jì)民生等方面的政策性考慮，通過(guò)法律規(guī)定某些特殊的重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域由國(guó)家直接投資經(jīng)營(yíng)，并在一定程度上排除非國(guó)家資本的進(jìn)入。[3]國(guó)家壟斷作為一種特殊的壟斷，除了壟斷的一般特征外，還有以下三個(gè)特點(diǎn)：第一，出于國(guó)家利益或社會(huì)公益的考慮；第二，國(guó)家為投資經(jīng)營(yíng)主體；第三，一般有法律規(guī)定的明確授權(quán)。

《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》第一條規(guī)定：“為了加強(qiáng)對(duì)食鹽的管理，保障食鹽加碘工作的有效實(shí)施，保護(hù)公民的身體健康，制定本辦法?！庇纱丝梢?jiàn)，我國(guó)目前實(shí)行的食鹽專(zhuān)營(yíng)制度最重要的目的在于針對(duì)我國(guó)普遍缺碘的狀況而普及碘鹽，是基于社會(huì)公益的考慮；中國(guó)鹽業(yè)總公司是國(guó)務(wù)院國(guó)資委管理的、由國(guó)家直接投資經(jīng)營(yíng)的國(guó)有大型企業(yè)，而各級(jí)鹽業(yè)公司則是由各級(jí)地方政府直接投資經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)，國(guó)家是投資經(jīng)營(yíng)主體；《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》和《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)。因此，食鹽專(zhuān)營(yíng)形成的壟斷是符合國(guó)家壟斷的特征的，屬于國(guó)家壟斷。

綜上可見(jiàn)，我國(guó)食鹽專(zhuān)營(yíng)所形成的壟斷適用《反壟斷法》是有理論依據(jù)的。而從立法層面來(lái)看，我國(guó)《反壟斷法》第七條第一款也明確規(guī)定：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步?！备鶕?jù)該規(guī)定，可以看出《反壟斷法》也在一定程度上承認(rèn)了專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的合法性。

二、我國(guó)食鹽專(zhuān)營(yíng)步入誤區(qū)：由合法壟斷到濫用壟斷

我國(guó)實(shí)行食鹽專(zhuān)營(yíng)制度的主要目的在于確保食鹽安全和戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備，這一制度本身無(wú)可厚非，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中卻產(chǎn)生了巨大偏差，甚至出現(xiàn)鹽業(yè)公司非正?？v向壟斷食鹽市場(chǎng)的不合理現(xiàn)象，使食鹽業(yè)運(yùn)行背離制度的應(yīng)然狀態(tài)。

我國(guó)食鹽壟斷主要體現(xiàn)為以食鹽專(zhuān)營(yíng)制度為基礎(chǔ)的鹽業(yè)公司壟斷。根據(jù)《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》以及《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》規(guī)定，鹽業(yè)公司在實(shí)施食鹽專(zhuān)營(yíng)的過(guò)程中，依法在食鹽批發(fā)環(huán)節(jié)具有壟斷力，這主要體現(xiàn)在：

其一，在獲得鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)食鹽批發(fā)許可證中沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手?！尔}業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)由各級(jí)鹽業(yè)公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)，《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》規(guī)定了國(guó)家實(shí)行食鹽批發(fā)許可證制度、食鹽批發(fā)許可證的管理規(guī)則以及取得食鹽批發(fā)許可證應(yīng)具備的條件。上述規(guī)定相結(jié)合，共同確立了鹽業(yè)公司在食鹽批發(fā)領(lǐng)域的壟斷經(jīng)營(yíng)地位及獲得方式。

其二，在規(guī)定的銷(xiāo)售范圍內(nèi)銷(xiāo)售食鹽，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手?！妒雏}專(zhuān)營(yíng)辦法》第十三條規(guī)定：“食鹽批發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家計(jì)劃購(gòu)進(jìn)食鹽，并按照規(guī)定的銷(xiāo)售范圍銷(xiāo)售食鹽?！边@條規(guī)定具有兩層含義：第一，鹽業(yè)公司在購(gòu)進(jìn)食鹽以后到銷(xiāo)售食鹽的過(guò)程中沒(méi)有其他形式的企業(yè)與之競(jìng)爭(zhēng)，處于壟斷經(jīng)營(yíng)地位；第二，各個(gè)地方的鹽業(yè)公司為本地區(qū)的食鹽批發(fā)的唯一經(jīng)營(yíng)主體，不僅沒(méi)有其他形式的企業(yè)與之競(jìng)爭(zhēng)，而且該地區(qū)范圍以外的鹽業(yè)公司也不得與之競(jìng)爭(zhēng)。

由此可知，鹽業(yè)公司在食鹽專(zhuān)營(yíng)中的食鹽批發(fā)環(huán)節(jié)具有排除鹽業(yè)公司以外的其他企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的壟斷地位，而各個(gè)不同地區(qū)的鹽業(yè)公司則在本區(qū)域內(nèi)具有排除其他鹽業(yè)公司競(jìng)爭(zhēng)的壟斷地位。[4]

但這種壟斷力也是有限制的：首先，關(guān)于食鹽購(gòu)進(jìn)的數(shù)量受到國(guó)家計(jì)劃控制；其次，食鹽購(gòu)進(jìn)及批發(fā)銷(xiāo)售的價(jià)格受到國(guó)家價(jià)格管制，《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》第十五條是國(guó)家對(duì)食鹽價(jià)格的規(guī)定；另外，我國(guó)《反壟斷法》第七條在規(guī)定對(duì)專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)的同時(shí)，也要求對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，并維護(hù)消費(fèi)者利益。因此，我們可以得出鹽業(yè)公司合法壟斷的特征：第一，僅在食鹽批發(fā)環(huán)節(jié)具有排他經(jīng)營(yíng)的能力；第二，僅在規(guī)定地區(qū)范圍內(nèi)具有排他經(jīng)營(yíng)能力；第三，沒(méi)有購(gòu)進(jìn)數(shù)量的決定權(quán)；第四，沒(méi)有購(gòu)進(jìn)及批發(fā)銷(xiāo)售的定價(jià)權(quán)；第五，自覺(jué)維護(hù)消費(fèi)者利益。

以上五點(diǎn)，便是鹽業(yè)公司依法具有的壟斷力的合法界限。如果嚴(yán)格按照這樣的制度規(guī)定來(lái)運(yùn)行，鹽業(yè)公司的壟斷便有法律依據(jù)，屬于合法的政策性壟斷，而且這一制度在我國(guó)普遍缺碘的國(guó)情下也具有合理性。那么，為什么這一制度卻受到越來(lái)越多的指責(zé)呢？國(guó)資委迫于壓力在 2008年表示下一步改革的重點(diǎn)就包括鹽業(yè)體制改革，究其原因，在于制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行已偏離了初衷，食鹽運(yùn)營(yíng)的中間環(huán)節(jié)即食鹽經(jīng)銷(xiāo)商——鹽業(yè)公司的壟斷力膨脹，突破了合法界限仍不斷縱向擴(kuò)張，因而產(chǎn)生了種種弊端。集中體現(xiàn)在：鹽業(yè)公司壟斷力突破食鹽批發(fā)環(huán)節(jié)，對(duì)上游生產(chǎn)領(lǐng)域及下流零售領(lǐng)域也具有控制權(quán)，從具體市場(chǎng)的專(zhuān)營(yíng)(合法壟斷)擴(kuò)張成為鹽業(yè)產(chǎn)供銷(xiāo)全行業(yè)的壟斷。這種縱向壟斷行為直接導(dǎo)致在確定的市場(chǎng)上,鹽業(yè)公司作為食鹽產(chǎn)品唯一的經(jīng)銷(xiāo)商, 在政府的明示或默許下對(duì)專(zhuān)營(yíng)產(chǎn)品具有壟斷定價(jià)的權(quán)利,在欠缺制度約束下，食鹽專(zhuān)營(yíng)經(jīng)銷(xiāo)商得以壓低生產(chǎn)商的供貨價(jià)格, 并憑借壟斷地位盡可能地抬高產(chǎn)品的市場(chǎng)銷(xiāo)售價(jià)格, 實(shí)現(xiàn)其壟斷利潤(rùn)。

三、我國(guó)鹽業(yè)公司違法壟斷的成因及危害

(一) 鹽業(yè)公司違法壟斷的成因

1. 行政權(quán)力的不當(dāng)讓與

鹽業(yè)公司壟斷力擴(kuò)張，本質(zhì)是其權(quán)力的擴(kuò)張，即鹽業(yè)行政監(jiān)督管理的相關(guān)權(quán)力由市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體不恰當(dāng)?shù)爻休d和具備了。而行政權(quán)力的不當(dāng)讓與，正是鹽業(yè)公司壟斷力擴(kuò)張的根本原因。根據(jù)《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》以及《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)鹽業(yè)管理辦公室主要職能》中的規(guī)定，國(guó)家發(fā)改委為國(guó)務(wù)院授權(quán)的國(guó)家鹽業(yè)行政主管部門(mén)，鹽業(yè)管理辦公室是具體辦事機(jī)構(gòu)，其職能范圍包括三個(gè)方面：鹽行業(yè)的整體發(fā)展與管理；食鹽專(zhuān)營(yíng)的計(jì)劃分配和調(diào)撥；鹽政監(jiān)督和執(zhí)法。但在實(shí)踐中，由于國(guó)家發(fā)改委鹽業(yè)辦缺乏相應(yīng)的人員編制和力量配備，鹽業(yè)辦的行業(yè)管理和食鹽分配計(jì)劃在很大程度上要依靠中國(guó)鹽業(yè)總公司的協(xié)助。在實(shí)際工作中，中國(guó)鹽業(yè)總公司協(xié)助國(guó)家發(fā)改委鹽業(yè)管理辦落實(shí)食鹽專(zhuān)營(yíng)，組織和推進(jìn)普及碘鹽供應(yīng)，建立食鹽生產(chǎn)銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)，受?chē)?guó)家發(fā)改委委托編制全國(guó)年度計(jì)劃建議草案，并負(fù)責(zé)組織國(guó)家食鹽計(jì)劃的落實(shí)。因此，實(shí)際上中國(guó)鹽業(yè)總公司履行了相當(dāng)一部分政府行政職能。而在地方層次上，絕大多數(shù)省、市、區(qū)實(shí)行政企合一的管理模式，即鹽務(wù)局和鹽業(yè)公司是“一套機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”，形成事實(shí)上的“利益共同體”。因此，雖然法規(guī)規(guī)定了鹽政管理和執(zhí)法的權(quán)力屬于國(guó)家發(fā)改委鹽業(yè)辦公室，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，該權(quán)力并沒(méi)有統(tǒng)一到鹽業(yè)辦，而是形成了鹽業(yè)公司參與甚至代行鹽政管理和執(zhí)法的政企不分、以企代政這一直接后果。

2. 立法的缺漏

行政權(quán)力之所以能夠介入鹽業(yè)公司，主要是由于缺少法律對(duì)政府行政部門(mén)“缺位行為”進(jìn)行約束，并對(duì)鹽業(yè)公司的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行具體規(guī)制。

第一，鹽業(yè)制度構(gòu)建中，權(quán)威法律缺失。首先在食鹽管理與運(yùn)營(yíng)上缺少一部權(quán)威的法律。從現(xiàn)行有關(guān)鹽業(yè)管理的法律法規(guī)來(lái)看,我國(guó)目前尚無(wú)專(zhuān)門(mén)規(guī)范鹽業(yè)管理的綜合性法律。中國(guó)鹽業(yè)管理最高層次的法律規(guī)范是行政法規(guī)。國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)有：《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》；國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章有：《食鹽價(jià)格管理辦法》；國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)范性法律文件有：《關(guān)于改進(jìn)工業(yè)鹽供銷(xiāo)和價(jià)格管理辦法的通知》 《國(guó)家計(jì)委辦公廳關(guān)于工業(yè)鹽價(jià)格管理有關(guān)問(wèn)題的通知》《國(guó)家發(fā)展改革委鹽業(yè)管理辦公室主要職能》等；同時(shí),地方各級(jí)人大、政府也相應(yīng)制定出臺(tái)了配套政策法規(guī)和規(guī)定。此外,其他相關(guān)法律中也有鹽業(yè)資源管理等方面的法律規(guī)范,這些規(guī)范性文件組成了我國(guó)鹽業(yè)管理的法律規(guī)范體系。從我國(guó)的鹽業(yè)管理法律體系來(lái)看，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定，效力層次相對(duì)較低，也造成各項(xiàng)法律文件沖突的問(wèn)題難以解決，法律欠缺統(tǒng)一性和權(quán)威性。

第二，現(xiàn)有法律規(guī)定未對(duì)鹽業(yè)公司的運(yùn)營(yíng)規(guī)則進(jìn)行細(xì)化。即使我國(guó)現(xiàn)行的鹽業(yè)管理法律體系比較龐大，但是卻沒(méi)有一部法律文件對(duì)鹽業(yè)公司的運(yùn)營(yíng)制度進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，也使鹽業(yè)公司在現(xiàn)實(shí)運(yùn)營(yíng)中具有較大的空間和彈性，而缺乏切實(shí)的約束和管理，從而也導(dǎo)致其壟斷力逐漸擴(kuò)張膨脹。

第三，鹽業(yè)行政管理部門(mén)設(shè)置及權(quán)力配置不規(guī)則。[5]前面已有述及，中央鹽業(yè)行政管理部門(mén)(國(guó)家發(fā)改委鹽業(yè)管理辦)沒(méi)有完全行使其監(jiān)督管理職能。從地方鹽業(yè)行政管理來(lái)看，由于歷史上全國(guó)鹽業(yè)管理體制變動(dòng)頻繁，受鹽業(yè)公司隸屬不同的影響，鹽業(yè)行政主管部門(mén)的設(shè)置也不同。截至2006年底，省一級(jí)鹽務(wù)管理局(鹽業(yè)管理辦公室)有4個(gè)隸屬當(dāng)?shù)卣?8個(gè)隸屬發(fā)改委、2個(gè)隸屬糧食廳、4個(gè)隸屬商務(wù)廳(局)、2個(gè)隸屬供銷(xiāo)合作社、1個(gè)隸屬工業(yè)廳、2個(gè)隸屬商貿(mào)委。3個(gè)計(jì)劃單列市中，1個(gè)隸屬當(dāng)?shù)卣?個(gè)隸屬輕工廳(局)。各省、市、自治區(qū)和計(jì)劃單列市的鹽務(wù)局、鹽管辦絕大多數(shù)與食鹽經(jīng)營(yíng)企業(yè)“一套人馬、兩塊牌子、合署辦公”——董事長(zhǎng)(總經(jīng)理)任局長(zhǎng)(主任)，副董事長(zhǎng)(副總經(jīng)理)任副局長(zhǎng)(副主任)，具體負(fù)責(zé)鹽政管理。食鹽經(jīng)營(yíng)、管理、執(zhí)法一體運(yùn)作，結(jié)合緊密，市(地)、縣一級(jí)更是如此。即使極少數(shù)政企分開(kāi)的，在人員和費(fèi)用上也與食鹽經(jīng)營(yíng)企業(yè)存在著“剪不斷理還亂”的關(guān)系。在這種體制下，食鹽經(jīng)營(yíng)企業(yè)一身二任：作為鹽業(yè)行政主管部門(mén)，它要追求“公平優(yōu)先”；作為企業(yè)，它要追求“效率至上”。角色經(jīng)常錯(cuò)位，很難做到公平優(yōu)先與效率至上的平衡，以行政權(quán)為企業(yè)謀利不可避免。另外，在政企合一的運(yùn)行機(jī)制下，鹽政管理人員與經(jīng)營(yíng)管理人員身兼數(shù)職，身份不一、不分彼此或者頻繁交換崗位。亮證執(zhí)法、收證銷(xiāo)鹽，執(zhí)法人員的業(yè)績(jī)考核以銷(xiāo)售指標(biāo)的完成高低為標(biāo)準(zhǔn)，收入與其掛鉤，上崗下崗甚至升遷都受其制約。這種制度安排嚴(yán)重制約了執(zhí)法隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化。

而行政權(quán)力的不當(dāng)讓與與立法的缺漏，歸根結(jié)底可歸結(jié)為政府管制失靈(也有學(xué)者稱(chēng)之為政府干預(yù)失靈或政府失敗)。實(shí)踐證明，不僅市場(chǎng)是有缺陷的，政府干預(yù)也會(huì)失靈，低效率、尋租、分配非公平性等大量問(wèn)題在政府直接管制下凸顯。前文所論述的鹽業(yè)公司權(quán)力壟斷所導(dǎo)致的弊端，都是政府失靈的具體體現(xiàn)。

(二) 食鹽專(zhuān)營(yíng)之壟斷力擴(kuò)張帶來(lái)的危害

1. 私鹽泛濫，嚴(yán)重威脅食鹽安全

由于鹽業(yè)公司壟斷力的擴(kuò)張，食鹽銷(xiāo)售環(huán)節(jié)產(chǎn)生巨大壟斷利潤(rùn)，成為私鹽泛濫的一大誘因。目前，食鹽每噸出廠(chǎng)價(jià)為400～500元，經(jīng)過(guò)三級(jí)鹽業(yè)公司后最終以每噸1 500元左右的價(jià)格到零售點(diǎn)，賣(mài)到消費(fèi)者手中每噸就到了2 000元左右。鹽業(yè)公司通過(guò)計(jì)劃和定價(jià)控制食鹽生產(chǎn)企業(yè)，在整個(gè)食鹽生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)獲取了高額壟斷利潤(rùn)。如此暴利誘發(fā)了一個(gè)龐大而又頑固的私鹽市場(chǎng)，而且，不乏私鹽販賣(mài)者與官辦鹽業(yè)公司勾結(jié)、甚至鹽業(yè)公司自己直接販賣(mài)私鹽的行徑。[6]

食品安全問(wèn)題目前是全中國(guó)乃至全世界都密切關(guān)注的問(wèn)題，在人們加強(qiáng)對(duì)牛奶、雞蛋等各種食品的安全檢測(cè)時(shí)，可能忽略了我們每天都要食用的鹽的安全問(wèn)題。我國(guó)實(shí)行食鹽專(zhuān)營(yíng)的主要目的是為了消除和防止碘缺乏病。我國(guó)地域廣闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，如果將食鹽市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，許多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往也是碘嚴(yán)重缺乏的地區(qū)，由于經(jīng)營(yíng)成本巨大而可能游離于市場(chǎng)范圍之外，因此，專(zhuān)營(yíng)制度是保障碘鹽供應(yīng)、防止碘缺乏病最有力的手段。

然而，私鹽不僅對(duì)防止碘缺乏病起了反作用，長(zhǎng)期食用還會(huì)危害人體健康。私鹽是未經(jīng)加工處理的礦井鹽，其特點(diǎn)是其中一般不含碘或含量極微，且往往含有過(guò)量的礦物元素和有害雜質(zhì)，長(zhǎng)期攝入對(duì)健康極為有害。更嚴(yán)重的是，如果經(jīng)常食用私鹽可能導(dǎo)致地方性甲狀腺腫，母親缺碘，可致嬰兒智力低下，生長(zhǎng)緩慢、癡呆，成年女性缺碘，可影響生長(zhǎng)發(fā)育。很明顯，私鹽泛濫，食鹽安全沒(méi)有保障，存在極大的社會(huì)危害性。2008年底一直延續(xù)到整個(gè)2009年，全國(guó)在指責(zé)沿海富碘地區(qū)無(wú)法買(mǎi)到不加碘鹽，從另一個(gè)角度揭示了食鹽壟斷專(zhuān)營(yíng)所導(dǎo)致的食鹽安全問(wèn)題。

2. 權(quán)力尋租，導(dǎo)致行政腐敗

權(quán)力尋租概念源于尋租理論——一個(gè)解釋特定腐敗現(xiàn)象的重要理論。具體來(lái)講，權(quán)力尋租是指政府各級(jí)官員或企業(yè)高層領(lǐng)導(dǎo)人利用手中的權(quán)力，避開(kāi)各種制度監(jiān)控，從而尋求并獲取自身經(jīng)濟(jì)利益的一種非生產(chǎn)性的活動(dòng)。

前文已述及，事實(shí)上中國(guó)鹽業(yè)總公司履行了國(guó)家發(fā)改委鹽業(yè)管理辦的一部分行政職能。而在地方層次上，絕大多數(shù)省、市、區(qū)鹽務(wù)局和鹽業(yè)公司是“一套機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”。由于食鹽生產(chǎn)供大于求，因此在實(shí)際的專(zhuān)營(yíng)環(huán)節(jié)存在著尋租等較大的腐敗現(xiàn)象，一些地方和部門(mén)權(quán)力行為有著強(qiáng)烈的利益導(dǎo)向性，借執(zhí)法之名或行保護(hù)違法之實(shí)，或挖空心思“設(shè)租”，以非法利益供養(yǎng)執(zhí)法隊(duì)伍，形成執(zhí)法與違法相互依存的黑色“執(zhí)法產(chǎn)業(yè)”。鹽政管理(包括執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法費(fèi)用支出)的行政支出也由各地鹽務(wù)部門(mén)承擔(dān)，成為食鹽銷(xiāo)售的成本，行政開(kāi)支最終轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。

3. 控制生產(chǎn)流通，攫取壟斷利潤(rùn)，損害生產(chǎn)者和消費(fèi)者利益

一方面，鹽業(yè)公司控制著食鹽生產(chǎn)。如前所述，中國(guó)鹽業(yè)總公司掌握著食鹽分配計(jì)劃和屬于鹽業(yè)行政部門(mén)職權(quán)的食鹽生產(chǎn)許可證的發(fā)放。由于鹽場(chǎng)生產(chǎn)工業(yè)鹽和食鹽的成本相差不大，但加碘后出廠(chǎng)的食鹽價(jià)格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工業(yè)鹽。因此，生產(chǎn)企業(yè)的效益主要取決于食鹽計(jì)劃，這便等于是鹽業(yè)公司掌握著食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)的“命門(mén)”，具體體現(xiàn)在：在制定食鹽計(jì)劃中，鹽業(yè)公司向制鹽企業(yè)索要各種補(bǔ)貼、回扣；在食鹽計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程中，各地鹽業(yè)公司以運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼、倉(cāng)儲(chǔ)補(bǔ)貼、回籠貨款獎(jiǎng)勵(lì)、銷(xiāo)售獎(jiǎng)勵(lì)等名目降低了被列為國(guó)家指令性?xún)r(jià)格的食鹽價(jià)格。

另一方面，鹽業(yè)公司在食鹽流通階段攫取了高額的壟斷利潤(rùn)。由于在確定的市場(chǎng)上，食鹽的經(jīng)銷(xiāo)商是唯一的，在政府的許可下對(duì)食鹽具有壟斷定價(jià)的權(quán)利，他們常常傾向壓低生產(chǎn)商的供貨價(jià)格，憑借壟斷地位盡可能抬高產(chǎn)品的市場(chǎng)銷(xiāo)售價(jià)格，從而實(shí)現(xiàn)壟斷利潤(rùn)。以北京市為例：目前中鹽北京鹽業(yè)公司銷(xiāo)售的食鹽價(jià)格為1.30元/斤/袋(2 600元/噸)，批發(fā)價(jià)為2 180元/噸，去掉采購(gòu)、加碘、包裝、批發(fā)經(jīng)銷(xiāo)等費(fèi)用——加碘的額外費(fèi)用僅為25元/噸，排除非經(jīng)營(yíng)性支出,其凈利潤(rùn)高達(dá)67%，而制鹽企業(yè)的平均利潤(rùn)率只有4%。據(jù)報(bào)導(dǎo)，省鹽業(yè)公司老總的年薪30-40萬(wàn)元，普通干部年薪10萬(wàn)元以上?！皦艛唷邇r(jià)—加強(qiáng)壟斷”，形成了一條“循環(huán)鏈”，以犧牲制鹽企業(yè)、用鹽企業(yè)和社會(huì)利益為代價(jià)，換取了鹽業(yè)公司的一家獨(dú)大。

四、完善我國(guó)現(xiàn)行鹽業(yè)運(yùn)營(yíng)體制，化解違法壟斷行為

面對(duì)當(dāng)前食鹽業(yè)政府失靈的局面，有人發(fā)出了廢除食鹽專(zhuān)營(yíng)制度的呼聲，提出讓政府取消對(duì)食鹽業(yè)的干預(yù)和控制，認(rèn)為食鹽不具有排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，是私人產(chǎn)品而非公共產(chǎn)品，應(yīng)該選擇市場(chǎng)交易方式；加碘可以通過(guò)市場(chǎng)與政府的雙重監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)，并不成為開(kāi)放市場(chǎng)的障礙。

但筆者認(rèn)為，立即取消食鹽專(zhuān)營(yíng)制度的條件還不成熟。目前，食鹽專(zhuān)營(yíng)制度還有其存在的合理性與必要性：

從國(guó)情來(lái)看，我國(guó)屬于碘缺乏較為嚴(yán)重的國(guó)家，病區(qū)波及29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，病區(qū)人口4億多人，占世界病區(qū)人口的40%。食鹽加碘是全世界公認(rèn)的持續(xù)消除碘缺乏病行之有效、簡(jiǎn)易、安全的主導(dǎo)措施。我國(guó)西部地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)合格碘鹽食用率仍然較低，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)消除碘缺乏病工作的重要性、艱巨性、反復(fù)性和長(zhǎng)期性，也可以進(jìn)一步認(rèn)清食鹽專(zhuān)營(yíng)的必要性。當(dāng)然，我們?cè)陉P(guān)注食鹽加碘的同時(shí)，還要關(guān)注沿海富碘地區(qū)不加碘食鹽的供應(yīng)問(wèn)題。

從各國(guó)的鹽業(yè)管理制度來(lái)看，西方國(guó)家如英、法、美、日，均實(shí)行鹽業(yè)團(tuán)體集中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。美國(guó)產(chǎn)銷(xiāo)一體，鹽廠(chǎng)生產(chǎn)，有六家公司負(fù)責(zé)銷(xiāo)售，各公司與用戶(hù)簽訂長(zhǎng)期供貨合同，再向所屬鹽廠(chǎng)下達(dá)生產(chǎn)計(jì)劃，產(chǎn)、銷(xiāo)保持絕對(duì)均衡，比我國(guó)的計(jì)劃管理還要嚴(yán)苛。日本實(shí)行委托專(zhuān)賣(mài)，由大藏省授權(quán)專(zhuān)賣(mài)事業(yè)部統(tǒng)一管理，全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一價(jià)格和包裝。中外之間雖社會(huì)制度不同，但對(duì)食鹽實(shí)行嚴(yán)格的專(zhuān)賣(mài)計(jì)劃管理則異曲同工，實(shí)行鹽業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)也是由食鹽行業(yè)的特殊性所決定的。筆者認(rèn)為，盡管我國(guó)食鹽業(yè)的政府管制出現(xiàn)了一些問(wèn)題，但全盤(pán)推翻政府干預(yù)也是不現(xiàn)實(shí)的。在現(xiàn)階段，主要應(yīng)該從以下兩個(gè)方面來(lái)完善我國(guó)的食鹽專(zhuān)營(yíng)制度，對(duì)扭曲的制度予以糾補(bǔ)。

(一) 進(jìn)行食鹽體制改革

隨著中共十七屆二中全會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，中國(guó)迎來(lái)了第六次行政體制改革，而食鹽體制改革無(wú)疑也是行政體制改革的一部分。[7]行政體制改革有廣義和狹義之分。廣義的行政體制改革包括了一切與國(guó)家公共行政權(quán)力的歸屬及其行使相聯(lián)系的，而不僅僅是與國(guó)家公共權(quán)力的歸屬及其行使相聯(lián)系的改革；我國(guó)的行政體制改革是狹義的行政體制改革，即以政府為中心的國(guó)家行政管理體系的改革。政府行政體制改革本身不是目的，它是達(dá)到各種目的的手段。這些目的包括節(jié)省公共開(kāi)支、提高公共服務(wù)的質(zhì)量和對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)的責(zé)任心、避免政府越位、缺位和錯(cuò)位，使政府的作用更有效力以及增強(qiáng)人們有效選擇政策和貫徹政策的機(jī)會(huì)。我國(guó)目前行政體制改革的方向應(yīng)該是建設(shè)服務(wù)型政府。我國(guó)政府過(guò)去是一個(gè)管制型政府，以政府為主導(dǎo)，導(dǎo)致全能政府擅權(quán)專(zhuān)權(quán)、職能無(wú)限擴(kuò)張，失去監(jiān)督。在當(dāng)前的新形勢(shì)下，建設(shè)服務(wù)型政府就成為行政改革的方向。服務(wù)型政府要求政府適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和世界貿(mào)易規(guī)則的需要，堅(jiān)持公開(kāi)、公正、合法、透明等原則，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀(guān)點(diǎn)和方法解決機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、職能交叉、政出多門(mén)、重復(fù)管制等問(wèn)題，努力把政府工作重心轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)、社會(huì)監(jiān)管、依法行政、公共服務(wù)等職能上來(lái)。具體到食鹽體制改革上，我們必須注重以下幾個(gè)方面：

第一，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。目前全國(guó)食鹽生產(chǎn)實(shí)行計(jì)劃分配，在這種計(jì)劃分配方案中，企業(yè)不分大小、技術(shù)裝備好壞、產(chǎn)品質(zhì)量高低，都可以從中得益，這樣就排斥了來(lái)自市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰更加無(wú)從談起。20世紀(jì)80年代以前，在美國(guó)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，政府管制被政府倚重，但政府管制帶來(lái)了自身難以解決的問(wèn)題，所以在全球又掀起了放松和解除管制、用競(jìng)爭(zhēng)政策取代管制的改革浪潮，這股浪潮同樣波及到我國(guó)。[8]其實(shí)，在現(xiàn)階段我國(guó)的食鹽業(yè)領(lǐng)域，可以考慮逐步實(shí)行產(chǎn)銷(xiāo)直接見(jiàn)面，在生產(chǎn)和銷(xiāo)售環(huán)節(jié)適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng),以縮小出廠(chǎng)價(jià)與銷(xiāo)售價(jià)之間不合理的高達(dá)4-5倍的差價(jià)，這也是符合廣大消費(fèi)者的根本利益的。另外，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，作為市場(chǎng)主體的食鹽生產(chǎn)者也應(yīng)該樹(shù)立起自己的品牌。換而言之，我們?cè)谑雏}業(yè)領(lǐng)域完全可以注重政府管制與反壟斷規(guī)制的協(xié)調(diào)。

第二，政企分開(kāi)，打破“一套機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”的格局。[9]政企分開(kāi)包括三個(gè)方面的內(nèi)容：①政府與企業(yè)的社會(huì)職責(zé)分開(kāi)。政府的社會(huì)職責(zé)是對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效的管理，而企業(yè)的社會(huì)職責(zé)是依照國(guó)家法律和市場(chǎng)規(guī)則，以最少的投入向社會(huì)提供最多最好的產(chǎn)出；②企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分開(kāi)；③政府國(guó)有資產(chǎn)所有者職能與行政職能分開(kāi)。在政企分開(kāi)上，廣東省早有先例——2004年，廣東省將鹽業(yè)行政管理職能由省鹽業(yè)總公司劃入省經(jīng)貿(mào)委，撤銷(xiāo)食鹽專(zhuān)賣(mài)的牌子，結(jié)束了廣東省長(zhǎng)達(dá)30年的鹽業(yè)管理政企不分的歷史。

第三，正確處理政府、企業(yè)與協(xié)會(huì)的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各方積極性。政府主要負(fù)責(zé)有關(guān)法規(guī)、政策的制定，并監(jiān)督執(zhí)行，進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控；鹽業(yè)企業(yè)是專(zhuān)營(yíng)的主體，食鹽專(zhuān)業(yè)的法律法規(guī)與政策要通過(guò)企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)銷(xiāo)來(lái)體現(xiàn)；鹽業(yè)協(xié)會(huì)則是聯(lián)系政府與企業(yè)之間的紐帶和橋梁，政府可以將一部分事務(wù)委托給鹽業(yè)協(xié)會(huì)管理，并經(jīng)常聽(tīng)取協(xié)會(huì)對(duì)食鹽管理的建議和意見(jiàn)，協(xié)會(huì)也有責(zé)任及時(shí)地將問(wèn)題與建議反映給政府。

(二) 完善食鹽業(yè)立法

體制的運(yùn)行也必須依靠法律的強(qiáng)制力作保障。面對(duì)上述立法上的缺漏，我們可以從以下四個(gè)方面來(lái)加以完善。

第一，提高食鹽業(yè)的立法層次，除了依據(jù) 2009年頒行的《食品安全法》作為保障食鹽安全的基本法，還需要在法律層面制定一部具有權(quán)威的專(zhuān)門(mén)的《食鹽專(zhuān)營(yíng)法》或《鹽業(yè)法》，并在其中專(zhuān)章規(guī)定食鹽專(zhuān)營(yíng)的有關(guān)內(nèi)容。

第二，提高《食鹽專(zhuān)營(yíng)法》或《鹽業(yè)法》的可操作性。如對(duì)鹽業(yè)公司的運(yùn)營(yíng)規(guī)則進(jìn)行細(xì)化，再如要明確鹽產(chǎn)品的基本定義，對(duì)不同鹽產(chǎn)品的內(nèi)涵、外延作出較為明確的規(guī)定。

第三，在明確食鹽專(zhuān)營(yíng)主管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置鹽業(yè)行政管理部門(mén)并明確其職能范圍，規(guī)范食鹽專(zhuān)營(yíng)的管理工作，從根本上杜絕以企代政、政企不分現(xiàn)象。

第四，建立違反食鹽專(zhuān)營(yíng)法律法規(guī)的責(zé)任體系。我國(guó)目前食鹽專(zhuān)營(yíng)法律法規(guī)的法律責(zé)任規(guī)定層次不分明，《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》和《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例》中對(duì)違反食鹽專(zhuān)營(yíng)管理法規(guī)的責(zé)任規(guī)定過(guò)輕，既起不到處罰應(yīng)有的作用，也無(wú)法與有關(guān)非法經(jīng)營(yíng)食鹽的刑法規(guī)定很好地銜接起來(lái)，不利于食鹽專(zhuān)營(yíng)管理的執(zhí)法工作。因此在立法完善時(shí)，可適當(dāng)加大處罰力度，建立層次分明的責(zé)任體系。

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Variation and hazard of the monopoly in Chinese salt industry franchise and it’s rectification

SUN Jin, FAN Zhou, QIN Li

(School of Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

There is a franchise system in Chinese salt industry, which is essentially a policy monopoly. It means that the state carries out a mandatory management on salt industry, and administrative departments are in charge of the supervision and punishment on production, distribution of salt and operations of salt industry, while the salt companies are only in charge of the wholesales of salt. However, the variation of the legal monopoly of salt companies due to legislative gaps and improper administrative powers has brought kinds of drawbacks, such as power rent-seeking and risks of food safety in salt market. This paper puts forward some specific recommendations from two angles of structural reformation of the salt industry and perfection of the salt legislation, so as to get rid of the illegal practice.

salt monopoly; policy monopoly; food safety; structural reformation in salt industry

book=16,ebook=94

D913

A

1672-3104(2010)02?0009?06

[編輯：蘇慧]

2009?07?06；

2010?01?29

孫晉(1971?)，男，安徽金寨人，武漢大學(xué)法學(xué)院副教授，伯克利加州大學(xué)法學(xué)院2009年度訪(fǎng)問(wèn)學(xué)者，中國(guó)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)理事，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)和商法學(xué).