付敏杰

2009年9月26日,國務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)改委、工信部等10部委《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》。在中央經(jīng)濟工作會議之前,高層密集調(diào)研,似乎也是為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題做鋪墊。產(chǎn)能過剩和結(jié)構(gòu)調(diào)整,再一次進入了人們的視野。

一、當(dāng)前產(chǎn)能過剩的基本狀況

目前,產(chǎn)能過剩主要集中在我國的傳統(tǒng)行業(yè)的低端產(chǎn)品上:鋼鐵、水泥、玻璃和化工。例如,2008年我國粗鋼產(chǎn)能為6.6億噸,需求僅為5億噸。2009年上半年在建粗鋼產(chǎn)能5800萬噸,多數(shù)為違規(guī)建設(shè)。2008年我國水泥產(chǎn)能為18.7億噸(其中落后產(chǎn)能5億噸),加上2009年上半年的在建產(chǎn)能,總產(chǎn)能可達27億噸,而國內(nèi)需求僅為16億噸。應(yīng)當(dāng)看到,簡單的供求相等并不符合經(jīng)濟動態(tài)均衡的特征。嚴格地講,和其他國家的產(chǎn)業(yè)政策一樣,我國淘汰落后過剩產(chǎn)能的主要目的,并不是簡單地保持供求相等,而是要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變,保持經(jīng)濟增長方式的可持續(xù)性。

進入淘汰名單的生產(chǎn)項目具有“三高一低”特征:高投入、高能耗、高污染、低效益,充分反映了我國原有經(jīng)濟增長方式的缺陷。這種粗放型的經(jīng)濟增長主要是依靠生產(chǎn)要素的大量投入來實現(xiàn)的,資本投入高,產(chǎn)品質(zhì)量差,技術(shù)水平低,企業(yè)沒有國際定價權(quán),利潤水平都不高。一旦遇到市場價格的波動,企業(yè)就會發(fā)生虧損,帶來產(chǎn)業(yè)工人失業(yè)和金融系統(tǒng)風(fēng)險。在資源和環(huán)境受到很大壓力、能源價格普遍上升和國際貿(mào)易摩擦升級的今天,只有轉(zhuǎn)變這種不可持續(xù)的經(jīng)濟增長方式,經(jīng)濟才能健康發(fā)展。

二、產(chǎn)能過剩的成因和解決思路

(一)深化要素價格形成機制改革

長期以來,由于要素的市場價格形成機制沒有完全建立,低價乃至免費的資源,助長了粗放型經(jīng)濟增長方式的形成。對于很多不發(fā)達國家來說,資本都是高度稀缺的,必須提高其使用效率。劉易斯認為,實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵是如何將一個經(jīng)濟體的儲蓄投資率從5%提高到15%。我國固定資產(chǎn)投資率早在年上世紀90年代以前就超過了30%,2002年以后又超過了40%。在拉動經(jīng)濟增長的三駕馬車中,投資的貢獻率一直接近50%,2009年可能接近80%。我國投資率居高不下的一個重要原因是回報率過高。許多研究結(jié)果表明,我國企業(yè)的利潤率在全球位于前列。長期以來,我國內(nèi)資企業(yè)的所得稅稅率都保持在33%,2008年下降到25%。從數(shù)據(jù)上看,我國企業(yè)的名義稅率很高。高利潤率和高稅率并存的主要原因是要素價格太低。

在計劃經(jīng)濟體制下,資源是國有的,企業(yè)也是國有的,行政劃撥是資源配置的主要方式,國有企業(yè)使用國有資源不用支付任何報酬。當(dāng)時經(jīng)濟的總體規(guī)模較小,對資源的消耗遠沒有現(xiàn)在嚴重。改革開放以后,為了引進國外先進的技術(shù)和管理水平,我國設(shè)置了經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和沿海、沿江、沿邊開放城市,形成了全方位的對外開放格局。這些地區(qū)擁有較高程度的自主權(quán),突出表現(xiàn)在稅收優(yōu)惠和資源定價上。為了維持國有企業(yè)的競爭力,國家有意維持了資源的低價格,通過就地轉(zhuǎn)移剩余勞動力降低了工業(yè)化成本,通過低利率降低了融資成本,通過低勞動力價格和稅收減免保證了資本積累。中國經(jīng)濟快速增長的這些原因,如今已經(jīng)變成了影響經(jīng)濟可持續(xù)增長的瓶頸。

在市場經(jīng)濟制度基本建立,資源按照相對價格流動的情況下,低要素價格所造就的增長模式必須發(fā)生轉(zhuǎn)變。當(dāng)前,改革的關(guān)鍵領(lǐng)域是要素價格形成機制。只有合理的能正確反映市場供求的要素和資源價格,才能使經(jīng)濟走向集約型增長,才能防止由于要素價格過低而引起的資源和能源的過度消耗。在不斷提高被人為壓低的要素價格的同時,更要對壟斷性資源企業(yè)征收資源稅,促進公平競爭,提高資源使用效率。

(二)推動稅制轉(zhuǎn)型

1994年實行分稅制以來,我國的稅收一直以生產(chǎn)型增值稅為主,2007年生產(chǎn)型增值稅占到了全部財政收入的三分之一左右。在一定時期內(nèi),這種稅制曾經(jīng)對維護宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和增強國家財力起到了積極的效果,但是其弊端也隨著經(jīng)濟發(fā)展的階段性轉(zhuǎn)變而逐步暴露。在生產(chǎn)型稅制下,地方政府為了保持財政收入的增長,必然會想方設(shè)法建立更多的企業(yè)和更多的產(chǎn)能,以增加稅源和提高收入。這就在客觀上將地方投資、產(chǎn)能和地方政府的財政收入聯(lián)系在了一起:高產(chǎn)能導(dǎo)致高收入,低產(chǎn)能對應(yīng)低收入。還會使得稅收過于集中地依靠幾個大型企業(yè),不但會帶來財政風(fēng)險,還會增加不和諧因素。如果地方政府間稅收競爭的壓力轉(zhuǎn)變在產(chǎn)能上,尤其是由于資源價格過低而形成的資源消耗型低技術(shù)含量企業(yè),就必然會形成大量的落后產(chǎn)能,使得經(jīng)濟增長回歸到粗放型模式中去。

從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看,勞動稅是財政收入的主體,對資本征稅始終不是一個好主意。這一方面會增加資本的負擔(dān),從而降低經(jīng)濟效率和國際競爭力;另一方面會影響城市化進程,因為地方政府不是把勞動者看做納稅人,而是看做單純的公共福利接收者,從而嚴重影響民主社會發(fā)展。對大部分發(fā)達國家而言,消費是促進經(jīng)濟增長的動力,消費型增值稅才是財政收入的主要來源,而我國第一大稅種就是生產(chǎn)型增值稅。給企業(yè)減稅,增加工人工資,從而讓消費者有更大的選擇空間,成為可持續(xù)增長的重要課題。我國新一輪稅制改革就是在這個背景下展開的。2009年1月1日,我國開始正式全面實施生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)型改革,逐步擴大消費型增值稅的征收范圍,為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定了稅制基礎(chǔ)。

(三)合理劃分財權(quán)事權(quán),理順中央地方關(guān)系

改革開放之初,為了挽救瀕臨破產(chǎn)的國民經(jīng)濟,中央開始放權(quán)讓利,使地方政府擁有更大的經(jīng)濟自主權(quán)。在農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展,農(nóng)民收入迅速增加的時期,依靠國有企業(yè)上繳利潤來維持的財政體系遇到了前所未有的巨大挑戰(zhàn)。為了鼓勵地方發(fā)展經(jīng)濟,增加中央稅源,中央開始財政分權(quán)的試點。1994年的分稅制改革,將財政分權(quán)體制基本確定下來。分稅制的推進,使得中央財政和地方財政的比例及其發(fā)展趨勢發(fā)生了根本性的扭轉(zhuǎn)。1994年地方政府財政收入比1993年減少了1000億元,降幅約三分之一,中央財政收入占全國財政收入的比重也從1993年的22%,增加到1994年的55.7%,地方政府財政收入的比重則從78%下降到44.3%,這個比例基本保持到了現(xiàn)在。2007年我國中央—地方財政收入比例為54∶46,支出比例卻為23∶77,收支比例嚴重不相稱。

一般來說,地方政府提供的公共服務(wù)隨著經(jīng)濟的發(fā)展會不斷增加,所以需要更多的公共資源。正是基于此,世界各國地方政府在全部財政收入中的比重都在不斷增加,中央政府的比重不斷下降,財政分權(quán)(fiscal decentralization)成為一種世界性的趨勢。但在我國的公共支出體系中,2007年地方政府的支出達38,339.29億元,但是收入只有23,572.62億元,高達1.5萬億元的收支缺口需要中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付來解決,所以就有了省長找司長、市長找處長要錢的故事。財權(quán)和事權(quán)的不對等,迫使地方政府為了實現(xiàn)自己獨立的收入目標,必須建立更多的企業(yè)來增加稅收,從而導(dǎo)致過剩產(chǎn)能的出現(xiàn)。實現(xiàn)合理的財政分權(quán),賦予地方政府更多的稅權(quán)和稅收收入,使中央地方的財權(quán)事權(quán)恢復(fù)到可持續(xù)的均衡水平,可以解決地方政府由于收支不平衡所造成的投資饑渴。合理劃分財權(quán)事權(quán),理順中央和地方關(guān)系,成為解決可持續(xù)增長和中國政治經(jīng)濟平衡發(fā)展的關(guān)鍵。

作者單位:中國社會科學(xué)院研究生院

(責(zé)編/趙哲)