付敏杰

2009年9月26日,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)改委、工信部等10部委《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》。在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議之前,高層密集調(diào)研,似乎也是為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題做鋪墊。產(chǎn)能過剩和結(jié)構(gòu)調(diào)整,再一次進(jìn)入了人們的視野。

一、當(dāng)前產(chǎn)能過剩的基本狀況

目前,產(chǎn)能過剩主要集中在我國(guó)的傳統(tǒng)行業(yè)的低端產(chǎn)品上:鋼鐵、水泥、玻璃和化工。例如,2008年我國(guó)粗鋼產(chǎn)能為6.6億噸,需求僅為5億噸。2009年上半年在建粗鋼產(chǎn)能5800萬噸,多數(shù)為違規(guī)建設(shè)。2008年我國(guó)水泥產(chǎn)能為18.7億噸(其中落后產(chǎn)能5億噸),加上2009年上半年的在建產(chǎn)能,總產(chǎn)能可達(dá)27億噸,而國(guó)內(nèi)需求僅為16億噸。應(yīng)當(dāng)看到,簡(jiǎn)單的供求相等并不符合經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)均衡的特征。嚴(yán)格地講,和其他國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策一樣,我國(guó)淘汰落后過剩產(chǎn)能的主要目的,并不是簡(jiǎn)單地保持供求相等,而是要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變,保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的可持續(xù)性。

進(jìn)入淘汰名單的生產(chǎn)項(xiàng)目具有“三高一低”特征:高投入、高能耗、高污染、低效益,充分反映了我國(guó)原有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的缺陷。這種粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要是依靠生產(chǎn)要素的大量投入來實(shí)現(xiàn)的,資本投入高,產(chǎn)品質(zhì)量差,技術(shù)水平低,企業(yè)沒有國(guó)際定價(jià)權(quán),利潤(rùn)水平都不高。一旦遇到市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng),企業(yè)就會(huì)發(fā)生虧損,帶來產(chǎn)業(yè)工人失業(yè)和金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。在資源和環(huán)境受到很大壓力、能源價(jià)格普遍上升和國(guó)際貿(mào)易摩擦升級(jí)的今天,只有轉(zhuǎn)變這種不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,經(jīng)濟(jì)才能健康發(fā)展。

二、產(chǎn)能過剩的成因和解決思路

(一)深化要素價(jià)格形成機(jī)制改革

長(zhǎng)期以來,由于要素的市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制沒有完全建立,低價(jià)乃至免費(fèi)的資源,助長(zhǎng)了粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的形成。對(duì)于很多不發(fā)達(dá)國(guó)家來說,資本都是高度稀缺的,必須提高其使用效率。劉易斯認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵是如何將一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的儲(chǔ)蓄投資率從5%提高到15%。我國(guó)固定資產(chǎn)投資率早在年上世紀(jì)90年代以前就超過了30%,2002年以后又超過了40%。在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車中,投資的貢獻(xiàn)率一直接近50%,2009年可能接近80%。我國(guó)投資率居高不下的一個(gè)重要原因是回報(bào)率過高。許多研究結(jié)果表明,我國(guó)企業(yè)的利潤(rùn)率在全球位于前列。長(zhǎng)期以來,我國(guó)內(nèi)資企業(yè)的所得稅稅率都保持在33%,2008年下降到25%。從數(shù)據(jù)上看,我國(guó)企業(yè)的名義稅率很高。高利潤(rùn)率和高稅率并存的主要原因是要素價(jià)格太低。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,資源是國(guó)有的,企業(yè)也是國(guó)有的,行政劃撥是資源配置的主要方式,國(guó)有企業(yè)使用國(guó)有資源不用支付任何報(bào)酬。當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)的總體規(guī)模較小,對(duì)資源的消耗遠(yuǎn)沒有現(xiàn)在嚴(yán)重。改革開放以后,為了引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的技術(shù)和管理水平,我國(guó)設(shè)置了經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和沿海、沿江、沿邊開放城市,形成了全方位的對(duì)外開放格局。這些地區(qū)擁有較高程度的自主權(quán),突出表現(xiàn)在稅收優(yōu)惠和資源定價(jià)上。為了維持國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力,國(guó)家有意維持了資源的低價(jià)格,通過就地轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力降低了工業(yè)化成本,通過低利率降低了融資成本,通過低勞動(dòng)力價(jià)格和稅收減免保證了資本積累。中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的這些原因,如今已經(jīng)變成了影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的瓶頸。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度基本建立,資源按照相對(duì)價(jià)格流動(dòng)的情況下,低要素價(jià)格所造就的增長(zhǎng)模式必須發(fā)生轉(zhuǎn)變。當(dāng)前,改革的關(guān)鍵領(lǐng)域是要素價(jià)格形成機(jī)制。只有合理的能正確反映市場(chǎng)供求的要素和資源價(jià)格,才能使經(jīng)濟(jì)走向集約型增長(zhǎng),才能防止由于要素價(jià)格過低而引起的資源和能源的過度消耗。在不斷提高被人為壓低的要素價(jià)格的同時(shí),更要對(duì)壟斷性資源企業(yè)征收資源稅,促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng),提高資源使用效率。

(二)推動(dòng)稅制轉(zhuǎn)型

1994年實(shí)行分稅制以來,我國(guó)的稅收一直以生產(chǎn)型增值稅為主,2007年生產(chǎn)型增值稅占到了全部財(cái)政收入的三分之一左右。在一定時(shí)期內(nèi),這種稅制曾經(jīng)對(duì)維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增強(qiáng)國(guó)家財(cái)力起到了積極的效果,但是其弊端也隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性轉(zhuǎn)變而逐步暴露。在生產(chǎn)型稅制下,地方政府為了保持財(cái)政收入的增長(zhǎng),必然會(huì)想方設(shè)法建立更多的企業(yè)和更多的產(chǎn)能,以增加稅源和提高收入。這就在客觀上將地方投資、產(chǎn)能和地方政府的財(cái)政收入聯(lián)系在了一起:高產(chǎn)能導(dǎo)致高收入,低產(chǎn)能對(duì)應(yīng)低收入。還會(huì)使得稅收過于集中地依靠幾個(gè)大型企業(yè),不但會(huì)帶來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),還會(huì)增加不和諧因素。如果地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的壓力轉(zhuǎn)變?cè)诋a(chǎn)能上,尤其是由于資源價(jià)格過低而形成的資源消耗型低技術(shù)含量企業(yè),就必然會(huì)形成大量的落后產(chǎn)能,使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)回歸到粗放型模式中去。

從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看,勞動(dòng)稅是財(cái)政收入的主體,對(duì)資本征稅始終不是一個(gè)好主意。這一方面會(huì)增加資本的負(fù)擔(dān),從而降低經(jīng)濟(jì)效率和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力;另一方面會(huì)影響城市化進(jìn)程,因?yàn)榈胤秸皇前褎趧?dòng)者看做納稅人,而是看做單純的公共福利接收者,從而嚴(yán)重影響民主社會(huì)發(fā)展。對(duì)大部分發(fā)達(dá)國(guó)家而言,消費(fèi)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力,消費(fèi)型增值稅才是財(cái)政收入的主要來源,而我國(guó)第一大稅種就是生產(chǎn)型增值稅。給企業(yè)減稅,增加工人工資,從而讓消費(fèi)者有更大的選擇空間,成為可持續(xù)增長(zhǎng)的重要課題。我國(guó)新一輪稅制改革就是在這個(gè)背景下展開的。2009年1月1日,我國(guó)開始正式全面實(shí)施生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)型改革,逐步擴(kuò)大消費(fèi)型增值稅的征收范圍,為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定了稅制基礎(chǔ)。

(三)合理劃分財(cái)權(quán)事權(quán),理順中央地方關(guān)系

改革開放之初,為了挽救瀕臨破產(chǎn)的國(guó)民經(jīng)濟(jì),中央開始放權(quán)讓利,使地方政府擁有更大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,農(nóng)民收入迅速增加的時(shí)期,依靠國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)來維持的財(cái)政體系遇到了前所未有的巨大挑戰(zhàn)。為了鼓勵(lì)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì),增加中央稅源,中央開始財(cái)政分權(quán)的試點(diǎn)。1994年的分稅制改革,將財(cái)政分權(quán)體制基本確定下來。分稅制的推進(jìn),使得中央財(cái)政和地方財(cái)政的比例及其發(fā)展趨勢(shì)發(fā)生了根本性的扭轉(zhuǎn)。1994年地方政府財(cái)政收入比1993年減少了1000億元,降幅約三分之一,中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重也從1993年的22%,增加到1994年的55.7%,地方政府財(cái)政收入的比重則從78%下降到44.3%,這個(gè)比例基本保持到了現(xiàn)在。2007年我國(guó)中央—地方財(cái)政收入比例為54∶46,支出比例卻為23∶77,收支比例嚴(yán)重不相稱。

一般來說,地方政府提供的公共服務(wù)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)不斷增加,所以需要更多的公共資源。正是基于此,世界各國(guó)地方政府在全部財(cái)政收入中的比重都在不斷增加,中央政府的比重不斷下降,財(cái)政分權(quán)(fiscal decentralization)成為一種世界性的趨勢(shì)。但在我國(guó)的公共支出體系中,2007年地方政府的支出達(dá)38,339.29億元,但是收入只有23,572.62億元,高達(dá)1.5萬億元的收支缺口需要中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付來解決,所以就有了省長(zhǎng)找司長(zhǎng)、市長(zhǎng)找處長(zhǎng)要錢的故事。財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)等,迫使地方政府為了實(shí)現(xiàn)自己獨(dú)立的收入目標(biāo),必須建立更多的企業(yè)來增加稅收,從而導(dǎo)致過剩產(chǎn)能的出現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)合理的財(cái)政分權(quán),賦予地方政府更多的稅權(quán)和稅收收入,使中央地方的財(cái)權(quán)事權(quán)恢復(fù)到可持續(xù)的均衡水平,可以解決地方政府由于收支不平衡所造成的投資饑渴。合理劃分財(cái)權(quán)事權(quán),理順中央和地方關(guān)系,成為解決可持續(xù)增長(zhǎng)和中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的關(guān)鍵。

作者單位:中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院

(責(zé)編/趙哲)