李本海,劉海鷹

(山東理工大學(xué)法學(xué)院,山東淄博255049)

義務(wù)教育公平是指在義務(wù)教育階段的教育資源或教育利益的分配狀況以及對這種狀況的評價,可分為義務(wù)教育的起點公平、過程公平和結(jié)果公平三個方面。[1]義務(wù)教育是最基礎(chǔ)的國民教育,義務(wù)教育公平是最基礎(chǔ)的社會公平,義務(wù)教育公平的實現(xiàn)對于整個教育公平以至社會公平的實現(xiàn)具有重要的意義。

一、義務(wù)教育免費后,義務(wù)教育過程的公平問題凸顯

改革開放以來,我國的義務(wù)教育事業(yè)取得了舉世矚目的成就,但長期以來,由于我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,國家財力有限,而我國義務(wù)教育適齡兒童基數(shù)又很大,國家無力承擔(dān)全部費用,所以我國在義務(wù)教育階段一直實行的是收費政策,從而使得很多適齡兒童因家庭經(jīng)濟(jì)困難而無法接受義務(wù)教育,形成義務(wù)教育起點的不公平,成為社會和學(xué)者關(guān)注的重點問題。2006年,國家免除西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生全部學(xué)雜費,特別是從2008年下半年開始,在全國實現(xiàn)了義務(wù)教育階段學(xué)雜費的全免,這在中國義務(wù)教育史上具有里程碑式的意義,對于實現(xiàn)義務(wù)教育的公平具有重要的作用。[2]但我們也應(yīng)該清醒地看到,義務(wù)教育的免費政策,為全國所有適齡兒童敞開了義務(wù)教育的大門,但是它解決的只是義務(wù)教育的起點公平問題,那么在免費義務(wù)教育后,義務(wù)教育的過程公平狀況又是怎樣的呢?也就是在接受義務(wù)教育的過程中,學(xué)生們所享有的義務(wù)教育的資源是否公平呢?對此,我們在2009年4月對山東某縣的城區(qū)小學(xué)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)包括村小學(xué)進(jìn)行了抽樣調(diào)查,試圖從城鄉(xiāng)差別的角度對當(dāng)今義務(wù)教育過程的公平性進(jìn)行分析。我們從城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各隨機(jī)抽取了六所小學(xué),從調(diào)查結(jié)果來看,義務(wù)教育在城鄉(xiāng)之間的不公平現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

二、城鄉(xiāng)義務(wù)教育過程不公平的主要表現(xiàn)

義務(wù)教育的過程公平是指學(xué)生在接受義務(wù)教育的過程中所享有的教育資源和教育利益的公平性,主要包括所享有的學(xué)校師資、學(xué)校硬件設(shè)施及課程設(shè)置等方面。

(一)城鄉(xiāng)學(xué)校在師資方面存在巨大差異

教師是義務(wù)教育的直接實施者,教師的素質(zhì)是義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量的決定性因素。目前的情況下,城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別較大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的生活條件比較艱苦,雖然城鄉(xiāng)學(xué)校教師的基本工資相差不大,一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校教師還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)助,但由于各種原因,城市學(xué)校教師的實際收入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師,有的要高出幾倍。所以一般情況下,老師不愿意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校從教,已經(jīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校從教的老師,只要是有關(guān)系的或者教學(xué)能力很好、有資歷的老師,大都想方設(shè)法往城區(qū)學(xué)校調(diào)動,這就形成了一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校學(xué)生多而教師特別是優(yōu)秀老師匱乏,另一方面城區(qū)學(xué)校學(xué)生相對較少而教師溢流的鮮明對比,甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的優(yōu)秀教師調(diào)到城區(qū)學(xué)校后很長時間無課可教。

表1 城鄉(xiāng)學(xué)校師資調(diào)查表

從表1可以看出,城區(qū)學(xué)校教師本科及以上學(xué)歷者占據(jù)了絕大多數(shù),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校卻不到30%,在這不到30%的教師中,那些高素質(zhì)的教師又能留下多少?鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校教師的學(xué)歷大都在?？苹?qū)？埔韵?還有一部分教師本身只接受過初中甚至小學(xué)教育,通過個別途徑拿到一個文憑而已。區(qū)級以上優(yōu)秀教師比例,城區(qū)學(xué)校是鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的十倍還多。留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的老師之中當(dāng)然有決心獻(xiàn)身鄉(xiāng)村教育的可敬的老師,但由于各方面的因素,大部分教師在想辦法向城區(qū)學(xué)校調(diào)動,很難安心教學(xué)。

在調(diào)查中我們還發(fā)現(xiàn),即使是在同等學(xué)歷的情況下,城鄉(xiāng)教師的實際授課能力也存在較大的差距。在城區(qū)學(xué)校,大部分教師有機(jī)會參加各種培訓(xùn)和教研活動,能執(zhí)教各種公開課,熟練應(yīng)用現(xiàn)代化教學(xué)手段授課;而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校,老師很少有機(jī)會參加培訓(xùn)和教研活動,熟練使用現(xiàn)代化教學(xué)手段授課的教師也很少。

(二)城鄉(xiāng)學(xué)校在硬件設(shè)施方面存在巨大差異

學(xué)校的硬件設(shè)施是實施義務(wù)教育的必要條件,它不僅關(guān)系到教學(xué)質(zhì)量的高低,而且對學(xué)生的全面發(fā)展影響巨大。從抽樣調(diào)查的結(jié)果來看,城鄉(xiāng)學(xué)校在硬件設(shè)施方面可謂天壤之別。

表2 學(xué)校硬件設(shè)施調(diào)查表

城區(qū)學(xué)校的教室大都實現(xiàn)了現(xiàn)代化,學(xué)生在多媒體教室上課,教師網(wǎng)上備課,資源共享,上課時用大屏幕等設(shè)備展示,課堂教學(xué)形象、生動、高效;而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校,雖然也都配備有多媒體教室,但每個學(xué)校的多媒體教室數(shù)目也就兩三個左右,只是在上公開課或其他特殊需要時才使用,平時學(xué)生們?nèi)匀皇窃谏现恢Х酃P一塊黑板的原始的教學(xué)課。操場是學(xué)生進(jìn)行體育活動、鍛煉身體的重要場所,在所調(diào)查的六所城區(qū)學(xué)校中,都有一到兩個高標(biāo)準(zhǔn)的操場,其中五所學(xué)校的操場還配有塑膠跑道;而在所調(diào)查的六所鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校中,有個操場已經(jīng)是不錯了,其中一所學(xué)校的所謂操場就是學(xué)校后面的一塊空地,上體育課時能用的也就是足球、跳繩等最簡單的活動用具。圖書館是學(xué)校教學(xué)硬件的重要組成部分,為師生綜合素質(zhì)的提高提供資源保障。調(diào)查發(fā)現(xiàn),城鄉(xiāng)學(xué)校都有自己的圖書館,但城區(qū)學(xué)校的圖書館藏書豐富,更新快,老師和學(xué)生均可借閱,大部分學(xué)校還有電子閱覽室,學(xué)生可以瀏覽最新的圖書和信息;而鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的圖書館大都是兩間教室改造而成,圖書很少,很少更新,主要是老師的備課教學(xué)用書,學(xué)生一般不可以借閱,只借給老師。

(三)城鄉(xiāng)學(xué)校在課程設(shè)置方面存在巨大差異

課程是教育教學(xué)內(nèi)容的主要載體,對于國家統(tǒng)一開設(shè)的基礎(chǔ)課程,比如語文、數(shù)學(xué)、思想品德等,城鄉(xiāng)學(xué)校的開設(shè)沒有什么大的區(qū)別,有的只是教學(xué)質(zhì)量上的區(qū)別。英語課是目前中學(xué)的主要課程,對于學(xué)生將來的發(fā)展影響很大;但對于小學(xué),國家只是要求根據(jù)各學(xué)校的實際情況開設(shè)。本次主要是對城鄉(xiāng)各六所小學(xué)四年級學(xué)生的英語課、信息技術(shù)課、心理健康課等進(jìn)行了調(diào)查,另外增加一項“是否去過科技館、博物館等”,以調(diào)查對其他教育社會資源方面的占有使用情況。

表3 小學(xué)四年級英語、信息技術(shù)及心理健康課程調(diào)查表

從表3來看,六所鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)中都像城區(qū)小學(xué)一樣開設(shè)了英語課,只是課時少了一節(jié);信息技術(shù)課和心理健康課城鄉(xiāng)一樣;由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有科技館、博物館等場所,所以在這方面的差距很大也在情理之中。但當(dāng)在學(xué)校實地訪問之后,結(jié)果卻令人很痛心。在城區(qū)六所小學(xué)中,都把英語課作為與語文、數(shù)學(xué)同等地位的課程開足開好,都配有專職的英語老師授課,信息技術(shù)課有專職老師、專門教室,心理健康課老師也都受過專門培訓(xùn);而在六所鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)中,英語課沒有能開足課時的,其中一所農(nóng)村小學(xué)只有一個代課的非專業(yè)的英語老師,英語課很少上,信息技術(shù)課與心理健康課都只是存在于課程表上應(yīng)付檢查的課程而已,很多學(xué)生學(xué)了一年多英語了,連二十六個英文字母都不會寫,對于電腦不會開關(guān)機(jī),不知道什么是心理健康課。

通過上面的分析可以看出,在接受義務(wù)教育的過程當(dāng)中,從城鄉(xiāng)角度來考察,不公平現(xiàn)象依然存在,城鄉(xiāng)孩子在相同的義務(wù)教育階段卻在接受著質(zhì)量差別巨大的義務(wù)教育,由此也影響著他們今后不同的學(xué)業(yè)水平和人生道路。這應(yīng)該說是遠(yuǎn)離義務(wù)教育的均等性原則的。

三、城鄉(xiāng)義務(wù)教育過程不公平的成因分析

造成城鄉(xiāng)間義務(wù)教育過程不公平的原因很多,主要有政府義務(wù)教育財政投入的總量不足和分配不合理兩個因素。

(一)國家義務(wù)教育財政投入的總量不足

義務(wù)教育的發(fā)展水平取決于財政投入的狀況。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,財政實力的迅速增長,對教育的投入也在逐年提高,義務(wù)教育財政支出增長也很快,但仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足義務(wù)教育發(fā)展的要求。據(jù)聯(lián)合國教科文組織資料,全世界教育投入占GDP的比重是5.7%,其中發(fā)達(dá)國家6.1%,發(fā)展中國家4%。

表4 國家財政性教育經(jīng)費與中國GDP比較

從表4可以看出,我國國家財政性教育經(jīng)費支出一直還沒達(dá)到過發(fā)展中國家的水平。同時,在國家財政性教育經(jīng)費支出中,義務(wù)教育財政預(yù)算內(nèi)支出的比重偏低,世界上大部分國家包括發(fā)展中國家此比例一般達(dá)到了85%～90%,但我國一直在70%～75%左右,由此看來,國家對于義務(wù)教育的投入是嚴(yán)重不足的,無法滿足義務(wù)教育的實際需求,在總量不足的情況下,國家只能把有限的經(jīng)費主要投向城市和重點學(xué)校。

(二)國家義務(wù)教育財政投入的分配不合理

在總體有限的財政投入的情況下,從中央到地方各級政府對城鄉(xiāng)學(xué)校的投入是極其不均衡的,在2006年,國家財政的義務(wù)教育經(jīng)費總投入約4003億元,其中投入到農(nóng)村義務(wù)教育的約占55.1%,城市約占44.9%,而全國義務(wù)教育階段農(nóng)村學(xué)生數(shù)約為85.7%,城市學(xué)生僅占14.3%。在2007年,農(nóng)村小學(xué)生、初中生均公用經(jīng)費544元、824元,城市小學(xué)生、初中生均公用經(jīng)費971元、1463元,城市小學(xué)和初中相當(dāng)于農(nóng)村小學(xué)和初中的1.8倍。[3]

正是由于一直以來的總量投入不足和分配的城市化傾向,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校一直在極其艱難的條件下維持和發(fā)展,在師資等各個方面與城市學(xué)校差距越來越大,城鄉(xiāng)義務(wù)教育過程的不公平性也越來越大。

四、避免城鄉(xiāng)義務(wù)教育過程不公平的對策性建議

(一)增加義務(wù)教育的財政投入并合理分配

如前文所述,我國義務(wù)教育財政投入的總量不足,并且其分配是不合理的,重點投入到城市而忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn),所以造成了現(xiàn)在城鄉(xiāng)義務(wù)教育的不公平現(xiàn)象。要從根本上解決此問題,最主要的還是要增加對義務(wù)教育的總體財政投入,在總量投入不足的情況下,國家出于政治及社會發(fā)展等各個方面的考慮,就會把有限的資金主要投入到重要的方面和地區(qū),其他方面和地區(qū)自然得不到足夠的資金支持,從而形成發(fā)展的不均衡,因此只有在總量充足的前提下才有可能避免顧此失彼的不公平現(xiàn)象的發(fā)生。根據(jù)義務(wù)教育公平的補(bǔ)償原則,義務(wù)教育經(jīng)費的投入應(yīng)該首先側(cè)重于弱勢地區(qū)的學(xué)校和人群,以使人們能接受到公平的義務(wù)教育,為人們將來在社會上公平競爭奠定基礎(chǔ),從而促進(jìn)社會的和諧與穩(wěn)定。

(二)做好義務(wù)教育補(bǔ)償工作

義務(wù)教育補(bǔ)償是指國家或社會為保障義務(wù)教育的順利實施而對處于不利地位的學(xué)校、群體及個體采取的各種措施或行動的總稱。[4]從促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育過程公平的角度出發(fā),主要是做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校的補(bǔ)償工作。由于種種原因,已經(jīng)造成了城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校在師資、硬件等方面的巨大差距,使得城鄉(xiāng)學(xué)生接受著不公平的義務(wù)教育過程,我們不可能要求城市學(xué)校辦學(xué)條件倒退或停止發(fā)展以實現(xiàn)公平,所能做的是對相對落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校在財政投入及政策制定等方面上進(jìn)行傾斜,加快他們的發(fā)展,以趕上城市學(xué)?；蚩s小差距,從而最大限度地實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育過程的公平。同時,國家要建立有效的政府財政轉(zhuǎn)移支付制度實現(xiàn)義務(wù)教育的補(bǔ)償,幫助處境不利地區(qū)學(xué)校達(dá)到一定的義務(wù)教育財政水平,以使義務(wù)教育能夠在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間較為均衡地發(fā)展,避免義務(wù)教育過程中不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

(三)促進(jìn)教師的合理流動

相對均衡的師資是實現(xiàn)義務(wù)教育過程公平的重要條件,因此,一方面要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)教師的待遇,給他們提供特殊補(bǔ)助,以留得住人才;另一方面要加強(qiáng)教師的流動,并使之制度化,從而保障師資的相對均衡。比如在日本,義務(wù)教育階段的教師施行“定期流動制”,日本教師屬于公務(wù)員編制,每隔一段時間,政府就會要求教師進(jìn)行定期交流,并對進(jìn)入偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的教師給予相應(yīng)的補(bǔ)助措施。[5]

總之,在義務(wù)教育免費后,義務(wù)教育的起點公平問題基本得以解決,但由于歷史的和現(xiàn)實的各種原因,義務(wù)教育的過程公平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實現(xiàn),在不同地區(qū)間、在城鄉(xiāng)間等都有突出的表現(xiàn),相信隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展,隨著國家政策的優(yōu)化和調(diào)整,義務(wù)教育會在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)相對均衡的發(fā)展,從而使每個適齡兒童和青少年都能享有公平的義務(wù)教育過程。

[1] 郭元祥.對教育公平問題的理論思考[J].教育理論,2000,(3).

[2] 鄒旭怡.從農(nóng)村免費義務(wù)教育看教育起點公平[J].法制與社會,2008,(5).

[3] 徐靜.財政投入視角下的浙江省義務(wù)教育均衡化問題研究[D].杭州:浙江大學(xué),2009.

[4] 孫業(yè)鳳.義務(wù)教育補(bǔ)償促使教育公平走向教育正義[J].教育研究,2007,(4).

[5] 宋曉霞.國外促進(jìn)教育公平的經(jīng)驗及啟示[J].太原師范學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版),2009,(1).