畢 夫 廣東技術(shù)師范學(xué)院

一、糧食安全的嚴(yán)峻現(xiàn)狀

作為一個全球性話題，糧食安全受到國際社會的廣泛關(guān)注應(yīng)當(dāng)說由來已久。1974年聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)在第一次世界糧食首腦會議上向全球敲響警鐘，首次提出了“食物安全”問題。1983年4月聯(lián)合國糧農(nóng)組織糧食安全委員會通過了“糧食安全”概念，并得到FAO、世界糧食理事會、聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會理事會等國際組織和國際社會的廣泛贊同和支持。及至 1996年第二次世界糧食首腦會議通過的《羅馬宣言》則對“糧食安全”作出了周全的解釋。然而，無論是以國際組織所祈盼的目標(biāo)來裁減還是實(shí)踐所收獲的效果來衡量，目前全球糧食安全依然沒有解除危機(jī)，甚至某些指標(biāo)還在惡化。

第一，糧食供給處于緊平衡。據(jù)FAO的數(shù)據(jù)顯示，全球糧食儲備在2008年只有4.05億噸，降至1980年以來的最低水平，僅夠全球人食用8至12周。而從2009年的情況分析，美國農(nóng)業(yè)部的報(bào)告認(rèn)為，今年世界谷物產(chǎn)量可達(dá)到22.16億噸，而在需求量可能達(dá)到21.76億噸的情況下，供大于需只有4000萬噸。不僅如此，按照聯(lián)合國糧食儲備量應(yīng)當(dāng)占社會消費(fèi)量18%的規(guī)定計(jì)算，2009年糧食儲備額為3.91億噸，這一指標(biāo)明顯低于去年同期水平。在糧食產(chǎn)量可能增加的前提下而糧食儲備額卻在減少，既說明了糧食實(shí)際消費(fèi)需求在不斷增加，也反映出未來糧食供給前景不容樂觀。

第二，糧食價(jià)格滯留于高位。借助于需求增加和大宗資源價(jià)格上升的力量，國際市場糧價(jià)最近幾年一路扶搖直上。資料顯示，全球糧食價(jià)格2006年上漲了12%，2007年上漲了24%，2008年前8個月漲幅已超過50%。雖然金融危機(jī)的爆發(fā)讓糧食價(jià)格發(fā)生“夭折”，但目前仍處于歷史高位。據(jù)OECD和FAO聯(lián)合發(fā)布的《2009-2018農(nóng)業(yè)展望》報(bào)告，糧價(jià)總體水平目前遠(yuǎn)高于10年平均水平，一些糧食的價(jià)格比 1998-2008年的水平高出了一倍。如作為世界基準(zhǔn)的泰國大米，當(dāng)前價(jià)格為每噸614美元，比每噸290美元的10年平均水平高出一倍還多。不僅如此，F(xiàn)AO還預(yù)測，未來十年間，除牛肉和豬肉外，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格仍將高于1997-2006年的平均價(jià)格水平，其中谷物類價(jià)格將超出10%-20%，植物油的價(jià)格則將超出30%，甚至還有可能出現(xiàn)類似 2007-2008年糧食價(jià)格飆升的情況。

第三，饑餓人口有增無減。糧食供給的緊張與糧價(jià)的上升，意味著全球貧困人口可獲得食物的成本和數(shù)量越來越少，饑餓程度會進(jìn)一步惡化。據(jù)聯(lián)合國公布的最新數(shù)據(jù)，2009年全球每天忍受饑餓的人數(shù)將達(dá)到10.2億人，扭轉(zhuǎn)了過去四十年中饑餓人口持續(xù)減少的趨勢，而且這一數(shù)字今年將繼續(xù)增加。比去年增加了1億多。大多數(shù)肌餓人們都分布在發(fā)展中國家，其中亞太地區(qū)的饑餓人口估計(jì)有6.4億、撤哈拉以南非州地區(qū)有2.65億、拉美和加勒比海地區(qū)有5300多萬，近東和北非地區(qū)達(dá)到4200萬，還有富裕國家也有1500多萬處于慢性饑餓。由于糧食供給短缺和消費(fèi)不足，全球營養(yǎng)不良人數(shù)迅速增加，其中低收入國家平均每6秒鐘就有一名兒童死于營養(yǎng)不良。

按照聯(lián)合國2015年世界饑餓人口必須減少一半的要求，從現(xiàn)在起每年必須減少 2600萬饑餓人口，但現(xiàn)在每年減少的饑餓人口數(shù)實(shí)際只有210萬。不僅如此，在局部地區(qū)和部分國家，糧食短缺已經(jīng)造成了大規(guī)模移民問題，波及周邊地區(qū)安全；即便在一些富裕國家，也會因糧食問題引發(fā)恐慌騷亂，并觸發(fā)更大的安全危機(jī)。正是如此，聯(lián)合國秘書長潘基文大聲疾呼：糧食危機(jī)是一場全人類共同面臨的“輸不起的戰(zhàn)爭”。

二、人口遞增與糧食安全

在影響糧食安全的各種因素中，人口因素應(yīng)當(dāng)是最為直接和最為重要的因子。但我們需要指出地是，這種影響并不只表現(xiàn)在人口數(shù)量的增加而導(dǎo)致對糧食供給的壓力，而應(yīng)該表現(xiàn)在生產(chǎn)要素、結(jié)構(gòu)變動等多個方面。

第一，糧食需求的膨脹。聯(lián)合國人口基金會依照全球150個國家的人口指數(shù)預(yù)測，世界人口目前正以每年1.3%的速度增長，增長人數(shù)為7，700萬人，預(yù)計(jì)到2025年將增至91億，到2050年將突破 100億。問題的關(guān)鍵在于，全球人口增長速度大大快于糧食增產(chǎn)速度。目前世界糧食總產(chǎn)量一直徘徊在20億噸左右，缺糧最嚴(yán)重的國家正是那些人口增長速度快的國家。而據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，至2025年，如果世界人口增長到91億，糧食需求隨之將增加50%。

第二，土地等生產(chǎn)要素的惡化。從人口增長和土地占有率的角度審視，人口的增長會導(dǎo)致對土地占用的大良增加，從而攤薄人均耕地占有量。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)，隨著人口的不斷增加，目前非洲人均占有可耕地面積已由1960年代的0.5頃下降到目前不足0.3公頃。更嚴(yán)峻的事實(shí)在于，人口的增加會加大環(huán)境資源的壓力，并引發(fā)耕地流失的合并癥。在非洲，人口的增長已經(jīng)帶來了對木材和燃料的需求的擴(kuò)張，每年被毀森林約占非洲大陸森林總面積的1.8%（約380萬公頃）。由于亂砍濫伐、過度種植和隨意放牧等原因，水土流失嚴(yán)重，氣候反常，旱澇災(zāi)害不斷出現(xiàn)，失去植被保護(hù)的地面不斷擴(kuò)展，沙漠化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，僅水土流失就使非洲糧食產(chǎn)量下降了25%。

第三，糧食分配與消費(fèi)的嚴(yán)重不均。資料顯示，目前發(fā)展中國家的人口超過世界人口的70%，而且50多年來全球人口的急劇增加幾乎都來自發(fā)展中國家，未來人口的增長也將毫無例外地來自發(fā)展中國家，但與此相反，發(fā)達(dá)國家的人口數(shù)量將保持在12億左右。按照這種人口增長分布生態(tài)，到2050年發(fā)展中國家人口占世界人口總和將上升到85%。另一方面，目前發(fā)達(dá)國家生產(chǎn)的糧食接近全球糧食總產(chǎn)量的一半，人均年消費(fèi)糧食700多千克，但發(fā)展中國家則不足300千克，在糧食分配與消費(fèi)本已存在巨大差距的前提下，人口的非均衡增長將使糧食分配與消費(fèi)的結(jié)構(gòu)性失衡更趨嚴(yán)重。

第四，消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級加劇糧食供給壓力。如許多發(fā)展中國家的居民消費(fèi)目前還只是初級食品需求不同，發(fā)達(dá)國家人口消費(fèi)呈現(xiàn)出高端化，即更多的消費(fèi)者有能力消費(fèi)高蛋白質(zhì)、高營養(yǎng)的畜牧類產(chǎn)品，進(jìn)而擴(kuò)大了對包括谷物在內(nèi)的飼料需求。如生產(chǎn)每千克牛肉需消耗近8.5千克谷物、生產(chǎn)每千克豬肉需消耗5千克至7千克谷物，生產(chǎn)1千克雞肉需消耗2公斤谷物。這種情形必然引發(fā)谷物飼料供求的緊張，并直接加劇了糧食供求的緊張化程度。

三、氣候變暖與糧食安全

糧食生產(chǎn)與氣候生態(tài)保持著高度的因果聯(lián)系，特別是在目前生態(tài)環(huán)境遭遇一定程度的傷害、極端天氣反復(fù)發(fā)作的條件下，氣候的變異已經(jīng)成為直接影響糧食安全的關(guān)鍵因素。對此，聯(lián)合國糧農(nóng)組織研究報(bào)告指出，今后20年至 50年間的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將受到氣候變化的嚴(yán)重沖擊，并進(jìn)而嚴(yán)重影響全球超長期的糧食安全。

在影響糧食生產(chǎn)的氣候條件中，全球氣候變暖已經(jīng)成為了最大的殺手。研究顯示，自19世紀(jì)初葉以來，地球平均氣溫已上升0.7攝氏度，而溫度持續(xù)升高，將減少熱帶和亞熱帶主要糧食產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)量。據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會發(fā)布的全球氣候變化報(bào)告指出，在低緯度地區(qū)，氣溫僅升高1至2攝氏度，農(nóng)作物產(chǎn)量就可能減少。在中高緯度地區(qū)，如果氣溫升高不超過3攝氏度，且具備足夠的水源，農(nóng)作物產(chǎn)量可能有所增加；但是，一旦升溫超過3攝氏度，農(nóng)業(yè)可能減產(chǎn)30%。日益嚴(yán)重的缺水與干旱是氣候變暖的直接產(chǎn)物，其對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的抑制力已經(jīng)超出了一般人的想象。有分析認(rèn)為，由于全球氣溫的升高，地表水分加速向空中蒸發(fā)，即使降雨量有所增加，多數(shù)地區(qū)也會形成干旱。由于旱災(zāi)糧食損失占?xì)庀鬄?zāi)害損失總量的60%左右，干旱對全球糧食生產(chǎn)的影響不可小視。

令人擔(dān)憂地是，氣候變暖和干旱對未來農(nóng)業(yè)與糧食生產(chǎn)的破壞還可能增加。聯(lián)合國糧農(nóng)組織研究報(bào)告指出，如果不對氣候變暖采取任何措施，到21世紀(jì)后半期，全球主要農(nóng)作物如小麥、水稻和玉米的產(chǎn)量最多可下降36%。而來自中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院的研究成果表明，按照目前的趨勢，若平均溫度升高2.5-3℃之后，氣候變化將導(dǎo)致我國三大主要糧食作物（水稻、小麥和玉米）產(chǎn)量持續(xù)下降，即溫度升高、農(nóng)業(yè)用水減少會使中國 2050年的糧食總生產(chǎn)水平下降14%-23%。

污染是全球氣候變暖派生的又一大威脅糧食生產(chǎn)的陰影。聯(lián)合國糧農(nóng)組織研究報(bào)告指出，在北半球地區(qū)，不斷增多的地表臭氧正在威脅農(nóng)作物生產(chǎn)，可能給農(nóng)民帶來數(shù)十億美元的損失；地表臭氧的形成和聚集與大量工業(yè)及汽車廢氣的排放有關(guān)，特別在大城市周邊的農(nóng)林地區(qū)，地表臭氧抑制農(nóng)作物生長的危害性正在逐漸放大。

四、金融危機(jī)與糧食安全

除了人口、氣候等常態(tài)因素直接作用于糧食生產(chǎn)外，偶然性因素也會對糧食安全形成沖擊。特別是全球金融危機(jī)的爆發(fā)和蔓延，其對世界糧食生產(chǎn)的投入、市場交易乃至未來走向都已經(jīng)產(chǎn)生了明顯的負(fù)面影響，而且這種影響有可能具有長期性和深入性。

第一，流動性緊縮導(dǎo)致農(nóng)業(yè)投入的減少。金融危機(jī)一方面導(dǎo)致了全球性的流動性段缺，另一方面導(dǎo)致各國政府為拯救城市主要產(chǎn)業(yè)資金支出的增加，兩個方面都在客觀上對農(nóng)業(yè)形成了“擠出效應(yīng)”——削減了農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的投入。即使是在一些主要的糧食出口國，由于糧食價(jià)格的走低，其國際貿(mào)易收入急劇減少，用于糧食生產(chǎn)的資金也隨之縮減。

第二，糧食價(jià)格的持續(xù)下降損傷農(nóng)民種糧積極性。由于金融危機(jī)導(dǎo)致失業(yè)率上升和收入的減少，使全球不少家庭尤其是發(fā)展中國家家庭的糧食購買能力下降，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)作物生產(chǎn)和消費(fèi)需求出現(xiàn)下滑，國際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一路回落。在這種情況下，一些國家和地區(qū)已經(jīng)或開始減少了糧食種植面積。如在全球最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國美國，農(nóng)民將結(jié)束連續(xù)5年的耕地?cái)U(kuò)張，將耕地面積減少700萬英畝，創(chuàng)下20年以來最大降幅。在其它地區(qū)，尤其是烏克蘭、阿根廷和巴西等谷物主產(chǎn)國，農(nóng)民們將減少使用高產(chǎn)雜交糧種和肥料，從而使產(chǎn)量受損。這種狀況勢必加劇糧食供給不足的嚴(yán)重程度，為下一輪糧食危機(jī)埋下了伏筆。

第三，投機(jī)因素可能在金融危機(jī)條件下重新膨脹。為了緩解金融危機(jī)，世界各國都不約而同地降低貨幣利率，美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體開動“印鈔機(jī)”向市場投放大量的流動性，從而帶來了國際主要貨幣的競相貶值，資本回報(bào)率降低，國際投機(jī)資本就將進(jìn)攻的目標(biāo)轉(zhuǎn)向了包括糧食在內(nèi)的商品期貨上。由于糧食存在明顯的上漲預(yù)期，投機(jī)資本完全可以在目前糧食處于低價(jià)狀態(tài)時囤積居奇，而在經(jīng)過一系列的輪番炒作后，未來糧價(jià)必被推高，全球消費(fèi)者最終會為這場投機(jī)盛宴痛苦埋單，那些本已脆弱的有效需求會進(jìn)一步受到扼制，世界范圍內(nèi)的饑餓人口只會有增無減。

五、自我保護(hù)與糧食安全

無論是在農(nóng)業(yè)問題還是在非農(nóng)業(yè)問題上，世界上許多國家尤其是發(fā)達(dá)國家存在著非常明顯的自我保護(hù)主義傾向，而且這種保護(hù)隨著金融危機(jī)的爆發(fā)甚囂塵上，糧食問題也就在這些以鄰為壑與“零和”博弈的生態(tài)中被罩上極度不安的陰影。

第一，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。以美歐為代表的發(fā)達(dá)國家每年為本國農(nóng)民提供高達(dá)3000億美元的補(bǔ)貼，扭曲了農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的條件，直接傷害了發(fā)展中國家的糧食生產(chǎn)。以亞洲為例，亞洲國家曾盛產(chǎn)大豆、花生、葵花籽等油料作物，但1995年以來，美國農(nóng)場主靠政府巨額補(bǔ)貼廉價(jià)出口大豆，國際市場大豆價(jià)格持續(xù)走低，令亞洲豆農(nóng)苦不堪言。這種不公平競爭的結(jié)果是，亞洲大豆生產(chǎn)逐步萎縮，一些大豆出口國變成了進(jìn)口國。全球大豆的生產(chǎn)中心也由亞洲地區(qū)轉(zhuǎn)移到了以美國、巴西和阿根廷為主的美洲地區(qū)。

第二，貿(mào)易限制。時至今日，日本還對國外進(jìn)口大米征收高達(dá)490%的進(jìn)口關(guān)稅，以保護(hù)本國農(nóng)產(chǎn)品。而為了保證本國的糧食供應(yīng)，從去年以來，阿根廷、烏克蘭、印度等國政府先后推出限制糧食出口的措施。盡管這種限制措施可以在短時間內(nèi)緩解國內(nèi)市場的壓力，但同時加劇了國際市場的供需矛盾，增大了包括非洲國家在內(nèi)的發(fā)展中國家糧食進(jìn)口的成本。資料顯示，2008年，由于各種貿(mào)易限制，導(dǎo)致非洲國家用于進(jìn)口糧食的款項(xiàng)高達(dá)150億美元，使得資金本已拮據(jù)的非洲捉襟見肘。

第三，生物加工。為了減輕石油等能源價(jià)格上漲對本國經(jīng)濟(jì)造成的壓力，不少國家走上了替代性生物清潔能源的道路。但生物燃料主要以玉米等農(nóng)作物為主要生產(chǎn)原料，因此必然導(dǎo)致對農(nóng)作物的大量需求。如全球最大的玉米種植國美國，如今占產(chǎn)量1/5以上的玉米用于加工乙醇燃料、同時，美國國會通過的新能源法案鼓勵大幅增加生物燃料的使用量，預(yù)定到2022年增至360億加侖。美國農(nóng)業(yè)部預(yù)計(jì)，今后幾年美國玉米產(chǎn)量的1/3將用于乙醇生產(chǎn)。糧食的“能源化”不僅分流了糧食的供給能力，加劇了市場的短缺化程度，而且制造了糧價(jià)上漲的重要推力。

第四，海外屯田。出于規(guī)避高額進(jìn)口成本和糧食出口限制所導(dǎo)致的市場擔(dān)憂，日本、韓國、印度及中東國家等近年來大舉在海外購買耕地種糧。聯(lián)合國糧農(nóng)組織估計(jì)，在過去六個月時間里，有近2000萬公頃的欠發(fā)達(dá)國家的農(nóng)田被出售或正在協(xié)商出售或租賃。而去年，大約有1000萬公頃土地被出售。雖然“海外屯田”有助于增加本國的糧食供應(yīng)，但極有可能導(dǎo)致當(dāng)?shù)赝恋氐荣Y源價(jià)格的上漲，環(huán)境的破壞，投資者與當(dāng)?shù)氐睦婷軐⒆兊眉怃J?；诖耍瑖H農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者聯(lián)合會負(fù)責(zé)人指出，海外屯田將會導(dǎo)致“第二代殖民主義”的危險(xiǎn)，因?yàn)檫@種掠奪資源的方式會讓貧窮的國家更加貧窮。

六、制定和出臺全球性方案

糧食安全所遭遇的挑戰(zhàn)已經(jīng)引起了不少國家政府和國際組織的高度警覺與反應(yīng)。在印度，該國政府新近通過了《國家糧食安全法案》；在中國，為了實(shí)現(xiàn)2020年前糧食年產(chǎn)量達(dá)到5.4億噸的目標(biāo)，政府對農(nóng)業(yè)的預(yù)算連續(xù)三年增加，分別達(dá)到了27%、38%和20%。而就在今年結(jié)束的G8蜂會上，八國領(lǐng)導(dǎo)人一致同意未來三年向發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投資120億美元。然而，糧食安全問題并非一個或幾個國家和區(qū)域性組織的單兵作戰(zhàn)所能解決，未來需要制定一個全球性的應(yīng)對方案。

第一，提高全球性耕地的資本投入。資料顯示，目前世界一些主要糧食生產(chǎn)國提高產(chǎn)量仍有很大潛力，比如有“糧倉”之稱的烏克蘭，目前糧食單產(chǎn)還不到美國的一半，擁有大量耕地的俄羅斯糧食單產(chǎn)甚至更低，而巴西還有4億多公頃可耕地尚未開發(fā)。只要加大農(nóng)業(yè)投資，糧食產(chǎn)量基本可以在中長期內(nèi)滿足人類的需求。

第二，加大對發(fā)展中國國家農(nóng)業(yè)的援助。據(jù)OECD發(fā)展援助委員會指出，全球?qū)τ谵r(nóng)業(yè)的官方發(fā)展援助已從 1980年代初的13%下降到目前的2.9%，而且自1990年代起，發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)獲得的援助減少了75%。據(jù)此，聯(lián)合國在《2009年世界經(jīng)濟(jì)形勢展望》報(bào)告中指出，基礎(chǔ)設(shè)施投資不足阻礙了許多發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，生產(chǎn)無法滿足需求增長。資料顯示，目前最不發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率大約只是發(fā)達(dá)國家的50%。為此，農(nóng)業(yè)援助的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)上來，即發(fā)達(dá)國家應(yīng)向發(fā)展中國家傳播更多農(nóng)業(yè)技術(shù)與知識，充分挖掘發(fā)展中國家的產(chǎn)糧潛力。

第三，塑造公平合理的國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易秩序。圍繞著農(nóng)業(yè)問題所進(jìn)行的“多哈回合”談判必須盡管結(jié)束，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都應(yīng)該從人類生存的角度考慮問題，在協(xié)調(diào)各方利益的基礎(chǔ)上都做出相對的讓步。主要是：以美國為代表的農(nóng)產(chǎn)品出口國凱恩斯集團(tuán)應(yīng)當(dāng)大幅削減對農(nóng)產(chǎn)品的出口補(bǔ)貼，以歐盟、日本、韓國等為代表的農(nóng)產(chǎn)品自給國集團(tuán)必須大量削讓關(guān)稅和配額限制，而代表發(fā)展中國家的二十國集團(tuán)也應(yīng)當(dāng)盡可能地降低市場準(zhǔn)入的門檻。唯有這樣，才能糾正國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易機(jī)制，通過有序的國際糧食市場靈活配置和調(diào)節(jié)全球糧食的供應(yīng)與需求。

第四，創(chuàng)建協(xié)調(diào)性與聯(lián)動性的國際機(jī)制。（1）聯(lián)合國可建立一個全球性糧庫，履行“世界糧食銀行”職能，并制定“特別借糧權(quán)”，幫助最不發(fā)達(dá)國家應(yīng)對糧食危機(jī)，同時，“世界糧食銀行”可以以優(yōu)惠條件向出現(xiàn)短期糧荒的國家借糧。（2）世界貿(mào)易組織擔(dān)負(fù)著監(jiān)控與協(xié)調(diào)全球糧食貿(mào)易的職能，因此可以賦予其撤銷相關(guān)國家糧食貿(mào)易限制性規(guī)定的職權(quán)，即使一些國家需要設(shè)立新的限制規(guī)定，必須提前通報(bào)世界貿(mào)易組織進(jìn)行協(xié)商。（3）經(jīng)合組織負(fù)責(zé)制定全球性的生物燃料指南和保障措施，審查和評估相關(guān)國家發(fā)展生物質(zhì)能的長期影響，并且指定相應(yīng)的政策對其進(jìn)行指導(dǎo)，以此減少對全球糧食安全的不利影響。（4）國際貨幣基金組織與世界銀行負(fù)責(zé)監(jiān)控一國宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變動對糧食生產(chǎn)與經(jīng)營的影響，評估相關(guān)國家應(yīng)對糧食安全危機(jī)的財(cái)政政策，加強(qiáng)對國際市場糧食產(chǎn)品及期貨的分析和監(jiān)督，建立對糧食投機(jī)行為的糾錯機(jī)制和嚴(yán)懲規(guī)則。

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