周月蓉

常州市是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟最早發(fā)展的地區(qū)之一，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和農(nóng)村改革的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)不斷累積，增長迅速，本文根據(jù)常州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)調(diào)研情況，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀、成因及其化解對策和建議談些粗淺看法。

一、常州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀分析

1.債務(wù)規(guī)模較大，逞逐年增長之勢

常州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)日新月異的景象，但同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府性債務(wù)也呈快速增長態(tài)勢。下表反映了2007-2009年樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)情況，從表中可以看出六個樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總量在逐年遞增，債務(wù)余額占可用財力的比例上升幅度較大，從2008至2009年上漲了13%。

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2.債務(wù)總量基本在安全范圍，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在明顯差異

盡管常州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模偏大，但是總體在安全可控的范圍之內(nèi)。從上表可以看到，樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)率（債務(wù)余額與當年可支配財力的比例）除E鎮(zhèn)外均在100%以下。而地方負債率（債務(wù)余額與當年GDP比例）指標僅為3%，離10%的安全線尚有很大距離，依據(jù)常州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平估算，債務(wù)存量的增長速度是低于整體經(jīng)濟增長速度的，構(gòu)成嚴重債務(wù)危機的可能性較小。但是不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)水平的差異是比較明顯的，如E鎮(zhèn)雖然地方負債率指標才達到3%，但是債務(wù)率指標卻超過了100%的警戒線，明顯債務(wù)負擔(dān)過重。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要是基礎(chǔ)設(shè)施融資性債務(wù)，最重要用途是公益事業(yè)投入

調(diào)查顯示鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)中用于本區(qū)域公益事業(yè)的比例高達92.2%，其中投入道路建設(shè)、開發(fā)區(qū)建設(shè)的資金及拆遷安置的最多，三項合計占了七成比例，如B鎮(zhèn)2009負債主要用于三條大路、七座橋梁建設(shè)改造、河道整治，新開工項目99個，在建工程121個。這些債務(wù)與用于彌補財政經(jīng)常性開支的缺口的借款相比,一般能帶來較好經(jīng)濟效益和社會效益。

4.村級債務(wù)已基本化解

村一級主要是義務(wù)教育和其他公益設(shè)施債務(wù)。我市自07年起用2年時間共化解了3.22億元農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)。其他村級公益設(shè)施建設(shè)負債也通過多渠道籌措資金已逐步化解，目前村級只有一些少量零星債務(wù)。村財鄉(xiāng)管、集中核算的辦法實施以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對村一級基本不允許舉債辦事，經(jīng)濟薄弱的村的公益設(shè)施均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)。

二、常州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因分析

1.上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的集中調(diào)控力度偏大，鎮(zhèn)級可用財力增長緩慢

常州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)過多年經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟總量規(guī)模越來越大，財政收入年年增長，但財政收入大部分都上繳中央和各級地方政府，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際支配的很少，而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)能夠得到的上級財政轉(zhuǎn)移支付也是微不足道的。以A鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)2008年實現(xiàn)全口徑財政收入54556萬元，按照武進區(qū)財政體制結(jié)算辦法，當年該鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)可用財力8176萬元，僅占當年實現(xiàn)財政收入的15%。2009年受金融危機影響，稅收增長乏力，分成收入進一步減少。另外鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入也越來越少，現(xiàn)行財政體制加大上級集中力度無疑是雪上加霜。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展壓力大，招商引資和服務(wù)民企發(fā)展任務(wù)重，投入成本大

20世紀八、九十年代，常州鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟飛速發(fā)展，創(chuàng)造了全國城市學(xué)常州的輝煌。但此后相當長一個時期常州雖然仍走在全國經(jīng)濟發(fā)展的前列，但與周邊城市比落后了，2009年全國五十強鎮(zhèn)排名中蘇州占了六席，無錫占五席，鎮(zhèn)江丹陽界牌鎮(zhèn)也名列第四十九名，常州卻未占一席。因此常州鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展壓力不小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全力以赴通過加大招商引資、產(chǎn)業(yè)升級力度等手段努力發(fā)展經(jīng)濟，大量資金基本上依靠負債融資，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債臺高筑。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項社會事務(wù)負擔(dān)沉重，收支矛盾尖銳

下表是三年來全市財政安排的支農(nóng)資金情況表（根據(jù)2007、2008、2009年市財政決算報告提供的數(shù)據(jù)整理）。

表中我們可以清楚地看到全市支農(nóng)支出雖然每年都在增長，但總體上占全市財政總支出的比例偏低（全國平均在10%以上）。財政資金支出仍以保證城市建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展為主，尚未真正做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。常州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，建設(shè)新農(nóng)村及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標定位高，投入大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍呈不斷擴大趨勢，增長緩慢的財力顯得不堪重負。

單位：億元年份支農(nóng)支出全市 其中；支農(nóng)支出占財市本級一般預(yù)算財政總支出 政總支出比例2007 7.04 2.49 153 4.60%2008 13.87 1.47 183 7.58%2009 16.52 1.71 218 7.58%

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制不完善，預(yù)算缺乏約束力，滋長鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債

多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制粗，執(zhí)行隨意性大。不合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效考評機制使少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)熱衷于“政績工程”，預(yù)算意識淡漠，不考慮財力限制，隨意追加項目，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出盲目擴張。在調(diào)查訪談中了解到某鎮(zhèn)2006年一工程項目預(yù)算500多萬，2008年完工決算800多萬，項目支出超支60%。不嚴格的離任審計使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員“新官不理舊賬”，而新官在任期內(nèi)為出政績繼續(xù)借新債搞建設(shè)、致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)舊債未還，又添新債，加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況的惡化。

三、積極穩(wěn)妥化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的對策建議

1.堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，充分發(fā)揮公共財政的重要作用

（1）加大投入，財政資金的分配傾斜“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。實踐和理論研究都表明，要使城鄉(xiāng)一體化建設(shè)卓有成效，其中一個最關(guān)鍵的問題就是公共財政均等化。隨著財政實力的增強和財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，要從制度上打破城鄉(xiāng)分治的格局，制定和落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的各項政策措施，財政資金的分配傾斜“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，進一步建立財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展公益事業(yè)，我們認為應(yīng)爭取在三年內(nèi)全市各級財政安排的支農(nóng)支出比例達到總支出的15%，總量要翻一番。配套不足的項目不上或少上，減少各類評比考核，切切實實減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出負擔(dān)。

（2）體制松綁，通過體制改革發(fā)展壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力。浙江省率先開始“強鎮(zhèn)擴權(quán)”，通過體制改革給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的權(quán)力，確保足夠的財政資金投向農(nóng)村，為鎮(zhèn)政府行使職能提供了動力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)取得了顯著發(fā)展成效，引發(fā)全國范圍內(nèi)強鎮(zhèn)擴權(quán)改革熱潮。常州市、區(qū)級政府應(yīng)當參考浙江“依法下放，能放則放”的原則，出臺地方政策，進一步擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限，加大財政扶持力度，比如土地出讓金凈收益全部歸鎮(zhèn)里，超基數(shù)部分增值稅、企業(yè)所得稅全額留鎮(zhèn)等等。

（3）服務(wù)創(chuàng)新，發(fā)揮財政資金的杠桿引導(dǎo)作用。公共財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持并不是簡單地多給錢，應(yīng)按照公共財政原則正確定位財政角色，找準切入點，發(fā)揮財政資金的杠桿引導(dǎo)作用，鼓勵民間資本進入公共產(chǎn)品的供應(yīng)領(lǐng)域。開展小城鎮(zhèn)金融創(chuàng)新嘗試，探索引導(dǎo)民間資本進入金融領(lǐng)域，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融供給，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資難和農(nóng)民貸款難的問題，為小城鎮(zhèn)的發(fā)展提供最需要的動力。積極運用財稅政策杠桿，支持促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，努力開拓新的經(jīng)濟增長點，培植壯大財源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（4）深化改革，健全和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制。常州市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制在不斷改革完善，2009年鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)全面實行部門預(yù)算和國庫集中支付深化改革，通過改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管作用得到較好發(fā)揮。但是畢竟部門預(yù)算和國庫集中支付推行時間尚短，實際工作中還存在很多問題，應(yīng)當建立公開、公平、規(guī)范、高效的預(yù)算管理機制，實現(xiàn)依法理財，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學(xué)化精細化管理水平，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政調(diào)控能力，優(yōu)化政府財力資源配置，提高財政資金使用效益。

2.增強風(fēng)險意識，加強制度建設(shè)，實現(xiàn)陽光融資

（1）正確認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，增強債務(wù)風(fēng)險意識和償債意識。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠負債加快發(fā)展的過程充分證明負債融資在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中發(fā)揮了不可替代的作用。但是目前總量巨大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)可能導(dǎo)致的風(fēng)險也不能掉以輕心，如果借債規(guī)模與其還本付息能力嚴重錯位的話，財政風(fēng)險將會非常大。各級政府部門要高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題，牢固樹立債務(wù)風(fēng)險意識和償債意識。舉債建設(shè)決策和審批均要慎重，要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的實際需要，正確估算自身的償債能力，量力而行。對一些需要大額貸款投入的重大項目，要反復(fù)論證，多方聽取意見，并對償債計劃進行專項評估，以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的償債能力。項目建設(shè)過程嚴格管理，搞好監(jiān)督，使建設(shè)項目能夠發(fā)揮應(yīng)有的效益。建立決策責(zé)任追究制度，把償債問題列入各級領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核指標中，強化各級領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險意識和信用觀念，有效防范和控制債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。

（2）政策改革和制度建設(shè)相銜接加強債務(wù)管理，走向陽光融資。財政部中央研究所所長賈康指出的，解決地方債務(wù)問題應(yīng)該是一個疏堵結(jié)合、有堵有疏、走向陽光融資的制度建設(shè)過程。要把融資管理、整體配套改革和財稅體制健全化結(jié)合起來，科學(xué)合理地制定政府中長期舉債計劃，建立科學(xué)的統(tǒng)計報告制度，提高政府性債務(wù)的透明度，完善現(xiàn)有的債務(wù)管理制度、地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制等，構(gòu)建較完善的地方政府債務(wù)管理體系。

經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理是各級政府面臨的一項復(fù)雜工程，但是只要能科學(xué)保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟增長速度，加上各方對地方債的高度重視，應(yīng)該有信心逐步化解掉已經(jīng)形成的不良債務(wù)，并通過加強管理繼續(xù)發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)在新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的積極作用。