邱詩琪

(湘潭大學，湖南 湘潭 411105）

政府誠信在社會中具有重要的引領和后盾作用，是社會誠信的核心。誠信是社會資本的一種外在體現(xiàn)。政府誠信是社會誠信的主心骨，同時也是一種重要的社會資本，對整個社會的發(fā)展都具有深遠的影響。為了使政府誠信這種社會資本更好的發(fā)揮其作用，加大建設和維護的力度至關(guān)重要。

一、政府誠信概念的評析

政府誠信之概念，學界多有介紹。然而，基于學者研究的興趣以及考量角度的差異，學界對政府誡信的概念并無統(tǒng)一的認識。大體說來，學界對政府誠信概念的界定主要是從以下三個方面來論述。

“政府誠信是指政府管理機關(guān)對法定權(quán)力和職責的正確履行程度，政府管理部門在自身能力的限度內(nèi)，實際的踐約狀態(tài)?！盵1]此觀點是從政治視角來概括政府誠信的內(nèi)涵的。根據(jù)社會契約論的觀點，政府必須認真誠實履約，政府誠信代表政府履行契約的狀態(tài)。該觀點強調(diào)的是社會契約，政府履約的狀態(tài)，而沒有論述政府誠信具備的特征所能帶來的良好狀態(tài)的累積以及費用方面的節(jié)約。同時，沒有涉及政府誠信所能帶來的政府辦事效率的提高以及帶來的正面社會效益。如果僅僅把政府誠信定義為政府履約，對于人民大眾而言，并沒有充分強調(diào)政府誠信所產(chǎn)生的巨大作用和影響，使人們對政府誠信難以有更深入的認識和了解。對于政府官員本身而言，也很難提高政府誠信行為的積極性。

“政府誠信是指政府對人民誠實無欺，講求信用。正是誠實使一切道德行為和德性真正成其為道德，所以它不能不是一項基本義務，……忽視了誠信作為基本義務的地位，就可能在道德體系中撕開一個缺口，影響到整個道德的真誠性?！盵2]政府誠信是指政府及其政府官員作為公共權(quán)力的代理者信守規(guī)則，遵守諾言，實踐踐約的政治品質(zhì)和倫理美德?！盵3]“這是從道德層面來論述政府誠信的。政府誠信是公共權(quán)力代理者守諾言，履約的一種倫理美德。該觀點強調(diào)政府官員道德上的行為，而道德上的行為在不同的條件下是會有所改變的。該觀點忽略了美德僅僅是人們對自身行為的內(nèi)在約束，而在市場經(jīng)濟條件下，人們都是理性的經(jīng)濟人，追求自身利益最大化，當然包括政府官員在內(nèi)。若僅僅把政府誠信認為是政府官員履約的一種美德，那么，這個定義缺少了約束和激勵內(nèi)容的論述。缺乏美德所帶來的經(jīng)濟效益以及美德遵守的約束的相關(guān)論述，在一定程度上，美德的維持很可能會出現(xiàn)危機。該觀點對于人民大眾而言，僅僅從思想道德上來理解政府誠信。對于政府官員來說，是自身對道德的遵守與否。該觀點缺少了道德價值尤其是經(jīng)濟上帶來的價值的論述。

“誠信政府，則是指政府機關(guān)及其工作人員依誠信原則從事其行政活動，以善意的方式行使權(quán)力、履行其義務，不濫用權(quán)力及規(guī)避法律或合同規(guī)定的義務。”[4]此觀點是從法律視角展開的。認為政府誠信是一種法定的責任，是用來維護公民的正當權(quán)力和自由的，政府不能濫用權(quán)力做出對公民的利益造成損害的行為。該觀點的論述對政府誠信的遵守起到了一定的約束作用，從硬性層面進行了定義。但是，在這個定義中缺少了政府誠信所帶來的積極作用。僅僅從法律的約束方面來定義政府誠信，對政府官員而言，可能只是被動接受這種強制，而政府誠信本身不僅能給官員帶來很大的好處，實現(xiàn)善治，有助于政府形象的提升，對整個社會而言，整體效益的提升也是顯而易見的。在法律的強制作用下，納入這些積極的作用來定義政府誠信，能夠讓政府官員在一定程度上自覺遵守誠信，實現(xiàn)社會的良性運轉(zhuǎn)。

二、社會資本與政府誠信概念的解讀

（一）社會資本與政府誠信的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

社會資本概念最早由布迪厄正式提出，界定為“實際或潛在資源的集合，這些資源與由相互默認或承認的關(guān)系所組成的持久網(wǎng)絡有關(guān)，而且這些關(guān)系或多或少是制度化的?！迸撂啬系热税焉鐣Y本看做“對社區(qū)生產(chǎn)能力有影響的人們之間所構(gòu)成的一系列橫向聯(lián)系，社會資本是指能夠通過推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會效率的信任，規(guī)范和網(wǎng)絡，而其中信任是社會資本的核心?！盵5]政府誠信屬于社會信任的子范圍，即是社會資本的一種表現(xiàn)形式。政府誠信具備社會資本的特征，從社會資本的角度看待政府誠信在一定程度上能夠認識到政府誠信在整個社會中作為一種資本的重要性以及對經(jīng)濟發(fā)展的巨大貢獻。

（二）社會資本視角下的政府誠信的概念

政府誠信是起核心作用的社會資本，政府誠信是指能夠通過推動政府官員守信協(xié)調(diào)的行動，服務于人民大眾，在服務中積累誠信的資本。讓大眾相信政府，并相信政府在未來的公共事務的辦事能力，從而支持政府，降低交易費用，提高社會整體的效率和效益的信任。政府信用是政府行為合法性的基礎，是政府實施有效管理的資源，是政府收益的持久源泉，也是社會信用的根本保障。[6]2008年以美國為首的很多銀行紛紛倒閉，許多政府已經(jīng)開始把金融機構(gòu)納為國有化，運用政府力量協(xié)助銀行運行，進而幫助企業(yè)進行短期融資，以維持一個正常的經(jīng)濟運轉(zhuǎn)，政府公信力是整個社會的主心骨，在金融危機來臨的時刻，國家及政府誠信是社會穩(wěn)定的堅實后盾。

（三）社會資本視角下的政府誠信的特征

社會資本是一種無形資產(chǎn)，政府誠信屬于社會資本的一種，同樣也是無形資產(chǎn)。無形資產(chǎn)具有長期性，其所有人能在較長時期內(nèi)使用是由無形資產(chǎn)本身能長期使用并且能得到預期收益的功能決定的。[7]政府誠信同樣具備此種特征，能夠長期使用且得到預期收益。無形資產(chǎn)是非實體性的，正如政府誠信資本是難以觀察和衡量的，體現(xiàn)在政府的思想道德認識中。它的使用對政府本身提出了較高的要求，要求政府在思想道德認識上的改進和提升。正因為政府誠信作為社會資本的一種，所具有無形特征需要一定的成本來加以認識和鞏固。

1.政府誠信具有可累積性。政府誠信資本是社會資本的一種，具有可累積性。它不是一種被不斷消耗的資本，而是在使用中不斷增加效益的特殊資本。誠信資本如果長時間不使用，只會慢慢減少。政府誠信能在公眾心目中產(chǎn)生正面效應，而且政府誠信資本運用的越多，正面效應積累越多。以前的政府誠信資本的投入并不會因為下一次誠信資本的投入消失或者淡化，下一次的投入更能增強前一次的誠信資本的正面效應。而前一次的正面效應也并不會因為投入結(jié)束而淡化。前后兩次的投入只會疊加起來不斷增大給社會帶來的巨大的正面社會效益，由此能夠產(chǎn)生“馬太效應”。政府誠信會產(chǎn)生一種積累優(yōu)勢，就會有更多的機會取得更大的成功和進步。從投資的角度來說，Brunetti，Kisunko,Weder[8]利用從“全球價值觀調(diào)查”中獲得數(shù)據(jù)進行分析，討論了政府規(guī)則的可信程度與經(jīng)濟增長的關(guān)系，結(jié)果顯示政府規(guī)則的低可信度與整個社會的低可信性與低投資率和低增長率相關(guān)。Zak和Knack[9]在交易與面臨道德危機的環(huán)境下建立了一個一般均衡的增長模型，論證了信任度低的社會通常會陷入貧困的陷阱中。而如果政府營造誠信的投資環(huán)境，投資者選擇進入并且感受到了政府誠信帶來的累積效益，那么會給一國帶來更多的投資者進而帶動經(jīng)濟的發(fā)展。

2.政府誠信具有自行增值性。資本是可以不斷增值的，誠信資本的增值性有兩層涵義，一是誠信資本自身能夠擴張和增值。政府誠信作為一種社會資本，是一種潛在的資本的集中。[10]政府的誠信行為，能夠產(chǎn)生巨大的正面社會效益，引領市場經(jīng)濟的順利運行。政府一如既往的堅持誠信，增強在公眾心目中的地位，贏得公眾更多的支持和配合，與公眾的良性互動關(guān)系是社會穩(wěn)定繁榮的重要支柱。政府工作能夠更加順利進行，減少了溝通成本，政策執(zhí)行更加容易。政府的誠信度越高，公眾對政府的期望也越高，擁護政府的呼聲也會越高。Arrow認為信用是一個社會經(jīng)濟系統(tǒng)構(gòu)建和運作的潤滑劑。如果缺少了基本的信用，整個社會的交易維持成本將急劇上升進而導致整個社會交易的衰落最終導致整個社會急劇的衰落。政府誠信資本由此帶來了遠比付出誠信成本更高的回報。同時，交易費用的節(jié)約帶來了更多的經(jīng)濟效益。這是增值性的具體表現(xiàn)，由此形成誠信從而帶來更多的誠信的良性循環(huán)。誠信資本增值性的另一層涵義是指政府誠信本身作為一種生產(chǎn)性的資本投入到社會而帶來的產(chǎn)出。作為一種生產(chǎn)要素投入到經(jīng)濟建設中帶來社會繁榮的產(chǎn)出，投入到政治領域促進公平和效率的產(chǎn)出，投入到文化的宣傳中獲得整體社會思想道德的提升效應。

3.政府誠信具有規(guī)模效應性。規(guī)模效應因此又稱規(guī)模經(jīng)濟，即因規(guī)模增長帶來的經(jīng)濟效益提高。社會資本投入規(guī)模的增大能夠帶來更多的社會效益。政府誠信資本規(guī)模如政策的誠信擴大到許諾的誠信進而擴大到自身行為的誠信，由誠信生產(chǎn)規(guī)模的擴大帶來社會效益產(chǎn)量的提高。

三、基于生產(chǎn)函數(shù)視角探討建設和維護政府誠信的途徑

由社會資本的理解和分析可知，政府誠信資本不會自發(fā)產(chǎn)生，它作為一種產(chǎn)出是需要一定的生產(chǎn)要素作為成本去建設和維護的。假設政府誠信資本為Q，運用微觀經(jīng)濟學中的生產(chǎn)函數(shù)即

其中Xn(n=2)，代表政府誠信的生產(chǎn)要素之建設要素，Yn(n=4)代表政府誠信的生產(chǎn)要素之維護要素，f為生產(chǎn)要素作用于政府誠信產(chǎn)量的行為和方式，Q為政府誠信的產(chǎn)量。

（一）生產(chǎn)要素之建設要素——Xn

1.通過培訓扭轉(zhuǎn)公務員的思想觀念

在中國的傳統(tǒng)道德中，政治道德曾居于核心地位。切實提高行政官員的道德素質(zhì)，誠信意識。政府人員首先必須樹立新型的權(quán)力觀，明確政府是受公眾委托是來自于人民的信用與委托。[11]從古至今，“官本位”的思想一直被許多政府官員認同，需要通過定期對公務員的培訓來扭轉(zhuǎn)他們的思想觀念，讓他們從根本上認識到誠信行為的巨大作用。政府的誠信說到底是由政府官員的行為體現(xiàn)出來的，由于政府誠信資本是一種無形資產(chǎn)，難以計算和衡量，要求政府官員從思想上建立誠信的觀念，只有思想上的認同才可能通過行為表現(xiàn)出來并及時對自身的行為進行評價和控制。從理論和實踐層面加大誠信的教育和宣傳力度是一項重要措施，使政府官員扭轉(zhuǎn)觀念，打造誠信政府，為整個社會的誠信做出表率作用，從而帶動社會誠信的進步。許多政府官員被眼前的經(jīng)濟利益所誘惑，看不到機會成本的客觀存在，沉迷眼前的政績。只有幫助他們認識非道德行為的機會成本，才能獲得從非道德行為轉(zhuǎn)移到道德行為上來的動力。

2.建立相應的制度規(guī)范政府誠信行為

美國經(jīng)濟學家里昂惕夫認為：“對某種現(xiàn)象所做的任何有目的的統(tǒng)計調(diào)查都需要一種專門的概念框架，即一種理論，以使調(diào)查者能夠從無數(shù)的事實中選擇那些預計可以符合某種模式，并因而容易系統(tǒng)化的事實?！敝贫葘π袨榈募s束是必不可少的，因為人都是理性的經(jīng)濟人，政府官員也不例外，是個人效用最大化的追逐者。正如早期的政治學家所說，不受制約的權(quán)力將產(chǎn)生腐敗，無限的權(quán)力將產(chǎn)生無限的腐敗。外在的力量制約行政權(quán)力過程中被濫用和失信的行為。制定相應的法律規(guī)范，使政府行為有法可依，有章可循，保證政府行為在法律規(guī)范內(nèi)行使，保證社會的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）生產(chǎn)要素之維護要素——Yn

1.相應的懲罰制度作為輔助機制

非道德選擇的一個重要原因是只看到現(xiàn)有行為的貨幣所得，未看到行為潛在的更大損失，所以他們會繼續(xù)非道德的選擇。經(jīng)濟的發(fā)展必須尊重道德的原則，否則，暫時好轉(zhuǎn)的經(jīng)濟仍然會跌落。政府作為理性經(jīng)濟人失信行為的產(chǎn)生，正是由于失信產(chǎn)生的成本遠遠低于誠信的成本，失信者可以通過失信以較低的成本獲得更多的收益。由此可知，配套的懲罰制度十分必要，要對政府官員的失信行為進行嚴格的懲罰，使失信成本遠遠高于守誠信的成本，從源頭上控制政府官員作為經(jīng)濟人的利益最大化行為。

2.通過給公務員加薪減少尋租的可能性

政府官員利用職務所做出的不守誠信的行為，即所謂的尋租行為，目的也是最大化自己的經(jīng)濟效益。給公務員增加薪水，提升他們的福利水平，使之得到物質(zhì)和精神上的滿足，而不必失信通過尋租行為去獲取。這樣，他們就會在自己的職位上誠信的為公眾辦實事，減少失信損害社會整體經(jīng)濟效益的行為。也可以讓他們自己看到由于自身的誠信行為而給社會帶來的巨大的正面效戍，從動機上控制政府官員，弘揚政府的誠信行為，提升整個社會的信用水平。

3.制定相應合理的考核機制作為衡量標準

在對政府官員進行評估的過程中，合理的考核機制是至關(guān)重要的，它能在一定程度上反映在一定時期，政府官員的決策和執(zhí)行的表現(xiàn)和所帶來的社會效益是否讓公眾滿意，公眾滿意與否是檢驗工作水平和能力的尺碼。在考核機制的選擇中，盡可能避免一味以政績作為評價標準。由于政績觀影響，許多政府官員為追求政績而做出失信行為。政府官員在任期內(nèi)做出的一些決策在其任期內(nèi)表現(xiàn)不出來負面效應，常常是隱性的。時間一長便會顯出巨大的負面效應，那時政府官員的任期已滿，產(chǎn)生的結(jié)果對他們?nèi)温毱陂g政績并無影響，但卻給公眾甚至整個社會帶來嚴重的影響。所以，以政績作為標準進行考核具有很大的弊端，應該從過程上進行控制，即從政府的行為上進行控制，從倫理道德上對政府官員的行為進行考核，而不能僅僅以短期結(jié)果作為評判的標準。國外很多對政府行為的研究都開始重視過程控制方面。例如澳大利亞對于部門績效預算的考核要素為：目標、成本、產(chǎn)出和成果?？己说闹攸c在于部門的成本和產(chǎn)出以及政府項目成果的產(chǎn)出情況?！俺晒笔遣块T通過提供產(chǎn)品或服務對外界產(chǎn)生的影響?！爱a(chǎn)出”是指部門的最后產(chǎn)品或服務。首先根據(jù)設定的目標提出預算的需求，并接受財政撥款，設定可能的產(chǎn)出并且向外界公布。部門對擬提供產(chǎn)品的設定的可量化的指標和標準測算出產(chǎn)出成本，最后編制預算報告。這樣清晰的過程能夠很方便對政府部門進行績效考核，公正標準。以政府財政預算為例，此方法可推廣到政府的其他政治行為，事先對每一個可能出現(xiàn)的環(huán)節(jié)進行目標的設定并推算可能運用的成本。在實際的操作中，哪里出現(xiàn)資金或者相應成本不符合的環(huán)節(jié)，可以及時進行審查，對過程進行詳細的追蹤。同時通過設定一系列關(guān)于社會效益，公平公正，環(huán)境保護以及成本等相關(guān)的考核指標，注重政府官員的行為和辦事效率進行過程的評估和考核，避免一味追求結(jié)果的考核和控制。在一定程度上能避免盲目追求政績的考核機制帶來的弊端。

4.加大監(jiān)督的力度作為鞏固機制

政府的權(quán)力是公眾讓渡的，受公眾委托，公眾有權(quán)監(jiān)督他們的委托人權(quán)力使用情況。政府誠信是對倫理道德的遵守，是思想上的認同，一方面需要完善立法，制定相關(guān)的法律制度切實對政府誠信行為進行制度上嚴格的約束，加強他們的認識。另一方面，外界公眾對他們行為的監(jiān)督是必不可少的。政府應該隨時向公眾公布自己的行動，讓公眾明晰決策的過程而對其進行監(jiān)督和評價，及時接受公眾的反饋。同時，加大新聞媒體的曝光力度，用腐敗丑聞來讓執(zhí)政者保持警覺。

結(jié)語：政府誠信是所有社會誠信中最為重要的一種，是一種重要的社會資本且需要一定的成本對其進行建設和維護。在當今市場經(jīng)濟背景下，政府誠信扮演著突出的角色，對整體社會效益的提高具有巨大的推動作用?，F(xiàn)階段政府誠信帶來的經(jīng)濟作用還未得到充分的關(guān)注，對于作為社會資本的政府誠信的建設和維護的措施也有待進一步深入研究和探討。

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