謝映霞

(中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院工程規(guī)劃所,北京 100044)

近年來,人們普遍感到特大災(zāi)害事件頻頻發(fā)生,連續(xù)不斷,好象災(zāi)害離我們越來越近了。這些災(zāi)害中有不可抗拒的自然災(zāi)害,也有由于自然災(zāi)害引發(fā)的城市停水、停電等次生災(zāi)害;還有人為的事故、工業(yè)災(zāi)害等。首先讓我們來看看今年發(fā)生的幾起重大自然災(zāi)害。

1 問題的提出

2008年汶川特大地震發(fā)生后,全國人民積極投入抗震救災(zāi)的行列中,國家和各省市投巨資幫助災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建,希望盡快恢復(fù)災(zāi)區(qū)的生產(chǎn)和生活。對口援助的省、市援建工作人員長期工作在條件艱苦的災(zāi)區(qū),和災(zāi)區(qū)人民一起艱苦奮斗。在他們的辛勤勞動(dòng)下,一片片安居小區(qū)建起來了,一座座漂亮的學(xué)校、醫(yī)院建起來了。就在人們興高采烈即將搬入新居或剛剛搬入新居的時(shí)候,一場泥石流毀滅了他們新建的家園,也毀滅了他們心中美好的夢想。我們以幾個(gè)典型災(zāi)害為例。

案例1:舟曲

2010年8月7 日23:00左右,舟曲縣城東北部山區(qū)突降特大暴雨,降雨量達(dá)97 mm,持續(xù)超過40 min,引發(fā)三眼峪、羅家峪等四條溝系特大山洪地質(zhì)災(zāi)害,泥石流長約5 km,平均寬度300 m,平均厚度5 m,總體積750萬m3,流經(jīng)區(qū)域被夷為平地。泥石流沖進(jìn)舟曲縣城,并形成堰塞湖(圖1)。截至28日,山洪泥石流災(zāi)害造成1 463人遇難,失蹤430人。

圖1 舟曲縣泥石流航空遙感影響圖

案例2:漢源案例

7月27日,四川漢源縣的新移民點(diǎn)萬工鄉(xiāng)集鎮(zhèn)發(fā)生滑坡(圖2),20人死亡。

圖2 漢源縣萬工鄉(xiāng)集鎮(zhèn)泥石流災(zāi)害

漢源新縣城蘿卜崗,2008年至今,一直在大規(guī)模建設(shè)。整個(gè)縣城,高邊坡高擋墻抗滑樁俯拾即是。所有樓房呈梯形建在山坡上。

案例3:映秀案例

8月14日凌晨04:10四川汶川映秀發(fā)生特大山洪泥石流,將映秀鎮(zhèn)尚未完工的重建建筑全部淹沒,搭設(shè)在河邊的板房被完全沖毀,中建七局三公司映秀項(xiàng)目部的6棟雙層活動(dòng)板房、全部辦公用具和資料被洪水卷走,變成一片汪洋。洪水幾乎只用了5 s的時(shí)間就從0.1 m漲到了1.5 m,而且夾雜有大量的石塊、泥沙,沖刷力量極大。

需要說明的是這些受災(zāi)地區(qū)都是重建工程所在地,由此不得不引起我們關(guān)于災(zāi)后重建的深思。

2 災(zāi)后重建規(guī)劃的反思

(1)對災(zāi)害的突發(fā)性相關(guān)性缺乏足夠的認(rèn)識

關(guān)于舟曲泥石流災(zāi)害的直接原因,國土資源部的官方解釋是汶川特大地震致使山體松垮,半年多長期干旱,加之瞬間性強(qiáng)降暴雨,是造成這次特大自然災(zāi)害的主要原因。我們本來以為汶川特大地震后四川、甘肅等災(zāi)區(qū)會(huì)在一定時(shí)間內(nèi)相對“太平”,卻不想2010年的暴雨會(huì)帶來如此之大的影響,地震、洪水和泥石流災(zāi)害竟有如此密切的相互依存關(guān)系。看來我們?nèi)祟悓ψ匀灰?guī)律的認(rèn)識還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,對災(zāi)害的復(fù)雜性、隱蔽性和相關(guān)性還缺乏足夠的認(rèn)識。關(guān)注災(zāi)害,提高人類對災(zāi)害復(fù)雜性、相關(guān)性的認(rèn)識,掌握災(zāi)害的內(nèi)在規(guī)律將是一項(xiàng)長期的任務(wù)。特大地質(zhì)災(zāi)害提醒我們,除了關(guān)注單災(zāi)種的災(zāi)害外,我們還要關(guān)注耦合的災(zāi)害,連續(xù)的災(zāi)害,由此產(chǎn)生的次生災(zāi)害,只有這樣,才能據(jù)此制定出有效的應(yīng)對對策和措施。

(2)災(zāi)后重建的機(jī)制不健全

上述問題也反應(yīng)出災(zāi)后重建機(jī)制的不健全,不完善。災(zāi)后重建往往時(shí)間緊,任務(wù)重,由于許多工程要趕時(shí)間,急于上馬,所以容易忽略了必要的建設(shè)程序和審批環(huán)節(jié)。經(jīng)常是邊規(guī)劃、邊建設(shè),邊報(bào)批,特別是災(zāi)后評估沒跟上。在缺乏災(zāi)害評估報(bào)告的情況下,在未采取防災(zāi)工程措施的情況下就匆忙行動(dòng),開始建設(shè)。結(jié)果造成了新的損失。

(3)人地矛盾突出

許多問題歸根結(jié)底,是由于我國人地矛盾十分突出造成的。一方面城市要發(fā)展,另一方面土地等自然資源條件有限。所以山坡地、林地被占用,水道、河道被占用。為什么漂亮的濱河路會(huì)被淹?因?yàn)樗加玫氖撬?一下大雨形成倒灌,淹了半個(gè)城;為什么成片的居住小區(qū)一下暴雨就積水?因?yàn)樗加玫氖菧閰^(qū),雨稍大一點(diǎn),就成了汪洋一片。近些年來,占用河道、江邊蓋房子的情況比比皆是,城市道路成了泄洪道,防洪溝的情況屢見不鮮。小小的舟曲只有2 km2建設(shè)用地,歷史上就幾千人居住的縣城,隨著發(fā)展,現(xiàn)在容納了4.5萬多人,不適合居住的地方也蓋了房子,災(zāi)害一來,當(dāng)然首當(dāng)其中受害的就是這些地區(qū)。

隨著城市化的快速發(fā)展,城市建設(shè)用地緊張成了城市發(fā)展的最大制約,很多城市紛紛占用看似閑置的土地,江邊、河邊、低洼地,而這些地區(qū)以前都是滯洪區(qū)、泄洪區(qū),因此建設(shè)初始這些地區(qū)就埋下了災(zāi)害的隱患。

3 預(yù)防和減輕災(zāi)害的規(guī)劃途徑

(1)首先要提高安全意識

安全意識要貫徹規(guī)劃始終。溫總理給北川重建提出的十二字重建方針中,第一條就是安全(安全、宜居、繁榮、特色、文明、和諧)。當(dāng)前我國正處于城市化高速發(fā)展的時(shí)代,人口和用地的迅速擴(kuò)大,加大了本來就十分突出的人地矛盾,加之超常規(guī)的發(fā)展速度,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市發(fā)展的迫切推動(dòng)下,在城市發(fā)展道路的多種選擇面前,被忽視的往往就是安全要素。因此規(guī)劃師、工程師對災(zāi)害要有一個(gè)清醒的認(rèn)識,將安全的規(guī)劃理念貫徹到規(guī)劃、建設(shè)、施工的全過程。

除此之外,還要不斷學(xué)習(xí),學(xué)習(xí)防災(zāi)減災(zāi)的知識和規(guī)劃設(shè)計(jì)技能,使日常規(guī)劃和災(zāi)后重建規(guī)劃經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)。

(2)災(zāi)后重建選址要堅(jiān)持安全第一的原則

城市用地安全是最大的安全。城市規(guī)劃的核心問題是城市建設(shè)用地的安排,而預(yù)防災(zāi)害最有效的辦法也是城市建設(shè)用地的選擇。

決定城市用地、建設(shè)項(xiàng)目選址的因素很多,但安全應(yīng)該是第一位的。至少對新建地區(qū)而言,選址安全應(yīng)是首先考慮的問題。

重建規(guī)劃更要講科學(xué),統(tǒng)籌考慮,要把救災(zāi)和災(zāi)后重建區(qū)分開來,注重安全選址。不要就事論事,急于重建,打突擊戰(zhàn)。

重建選址要堅(jiān)持避讓原則。如果說災(zāi)害是一種不可抗拒的自然規(guī)律,人為的努力不足以完全消除自然災(zāi)害,但至少可以減輕災(zāi)害的一些影響和損失。更何況有些災(zāi)害形成的因素是和人為破壞了自然的和諧分不開的呢?因此規(guī)劃要順應(yīng)自然,堅(jiān)持避讓原則,“要減少地質(zhì)災(zāi)害的危害,最好的辦法就是回避與他們的直接碰面?！?/p>

防災(zāi)規(guī)劃應(yīng)該區(qū)域統(tǒng)籌考慮,不僅就縣、市行政區(qū)論,因?yàn)閰^(qū)域面積過小,回旋余地小,會(huì)有一定的局限性,應(yīng)該從國家層面、省的層面綜合考慮災(zāi)害防御問題。也就是說災(zāi)害防御問題有可能要跨行政區(qū)整體平衡。例如北川新縣城的選址就是跨行政區(qū)界的,遷村并點(diǎn)也有可能跨行政區(qū)界限安排。

(3)堅(jiān)持災(zāi)害評估機(jī)制

城市發(fā)展必須從選址開始就進(jìn)行安全評估,在此前提下再考慮城市布局、規(guī)模等問題。而目前多數(shù)城市的做法是先做名目繁多的各種發(fā)展規(guī)劃,至于防災(zāi)規(guī)劃想得起來就做做,想不起來就算了,可以說大部分城市沒有考慮防災(zāi)規(guī)劃的編制,災(zāi)害評估也非常滯后,經(jīng)常是先規(guī)劃、后評估。這是本末倒置。無論什么情況,規(guī)劃都要以地質(zhì)災(zāi)害評估及城市工程地質(zhì)用地安全評價(jià)為前提。至于災(zāi)后重建,規(guī)劃建設(shè)過程都顯得比較急躁,缺乏必要的災(zāi)害評估環(huán)節(jié)。其實(shí)災(zāi)后重建規(guī)劃,更要講科學(xué),實(shí)事求是,更要遵守災(zāi)后評估的程序。

重建規(guī)劃一定要有災(zāi)后評估作依據(jù),科學(xué)的災(zāi)后評估是災(zāi)后重建規(guī)劃的前提。城鎮(zhèn)選址安全仍然是第一位的,如果說一個(gè)地區(qū)安全都有問題,談何發(fā)展?以唐山路南區(qū)為例,1976年唐山7.8級地震后,因?yàn)樵摰貐^(qū)有地震斷裂帶及地質(zhì)條件的限制,最初規(guī)劃將該區(qū)定為完全放棄的區(qū)域,但因?yàn)檫^去有一定的基礎(chǔ),又有種種其他的原因,最后只有南廠等幾家廠礦遷到新區(qū),唐山地震32年來,由于受地震斷裂帶的制約,市政設(shè)施不健全,重建有很大困難,潛在的不安全因素令人擔(dān)憂,但不發(fā)展放棄又可惜,幾上幾下,目前該區(qū)發(fā)展陷入兩難抉擇的境地。

其實(shí),規(guī)劃伊始就有工程地質(zhì)評價(jià)作為規(guī)劃前提條件的要求和傳統(tǒng),但近些年來,前期必要的工程地質(zhì)評價(jià)和災(zāi)害評估被大大削弱了,許多規(guī)劃在沒有工程地質(zhì)評價(jià)的基礎(chǔ)上就出爐了,許多建設(shè)在缺乏基本工程地質(zhì)基礎(chǔ)資料的情況下就轟轟烈烈的開工了,這樣造成的后果可想而知。

至于及時(shí)的進(jìn)行災(zāi)后評估難度也是比較大的?什么時(shí)間做?結(jié)論是否可靠?都需要進(jìn)一步的研究和實(shí)踐。但盡管災(zāi)后評估難度很大,還是要堅(jiān)持和推進(jìn)。因?yàn)闉?zāi)后重建規(guī)劃是百年大計(jì),應(yīng)該有長遠(yuǎn)眼光,有前瞻性。為此要加大災(zāi)害評估的力度,加大財(cái)政投入,加大對先進(jìn)評估技術(shù)的研究和應(yīng)用。借助高精度衛(wèi)星影象圖,引進(jìn)必要的先進(jìn)的技術(shù)手段到災(zāi)害評估中,摸清家底,摸準(zhǔn)情況。

在城市規(guī)劃中要堅(jiān)持用地適宜性評價(jià)。這方面有的規(guī)劃做了,有的沒做。做得好的地區(qū)還提出了相應(yīng)的要求,例如成都市出臺了《成都市村鎮(zhèn)規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則》,在《導(dǎo)則》中,針對村鎮(zhèn)規(guī)劃專門提出了安全方面的要求,即對新建或擴(kuò)建用地進(jìn)行用地適宜性評價(jià),盡量避讓地震斷裂帶、山洪、滑坡、泥石流等不良地質(zhì)區(qū)域和洪水淹沒區(qū);還提出鎮(zhèn)區(qū)應(yīng)有兩條以上(含兩條)對外聯(lián)系通道作為緊急和疏散救援的交通聯(lián)系等規(guī)劃對策。

(4)堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀,樹立與自然和諧共生的規(guī)劃理念

人與自然和諧共生。億萬年來,大自然依其自身的規(guī)律和諧運(yùn)行,人類與大自然和諧相處,得以薪火相傳,綿延不絕。但大量的砍伐森林,掠奪資源,改變土地利用性質(zhì)的人為活動(dòng),破壞了自然界的生態(tài)平衡,氣候?yàn)?zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)災(zāi)害及其他自然災(zāi)害頻發(fā),人類生存面臨著嚴(yán)重威脅。因此順應(yīng)自然,維護(hù)人與自然的生態(tài)平衡是防災(zāi)減災(zāi)根本的保證。

多給自然預(yù)留些空間。規(guī)劃建設(shè)要給洪水、雨水留下流淌的通道。給城市多留些濕地、綠地等防災(zāi)空間,不要和自然爭地盤。

堅(jiān)持合理的城鎮(zhèn)規(guī)模。欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于自然因素引發(fā)的災(zāi)害頻發(fā),其核心問題是人口超載。不少村鎮(zhèn)居民點(diǎn),歷史上歷來就有人住,但容量很小,現(xiàn)在發(fā)展到原有安全容量的10倍甚至百倍,怎能不出問題?如老舟曲,原來只有幾千人,現(xiàn)在到了4.5萬人。地質(zhì)災(zāi)害隱患地區(qū)大多山地多,平地少,對幾萬人而言的縣城,目前縣城所在區(qū)域位置正合適。在這種前提下,就要堅(jiān)持適當(dāng)?shù)囊?guī)模。人類要在自然生態(tài)能夠承載的范圍內(nèi)活動(dòng)發(fā)展。

加大設(shè)防力度。我國城市目前處于加速城鎮(zhèn)化階段,很多城鎮(zhèn)設(shè)防偏低,進(jìn)一步加大工程設(shè)防和力度也是防災(zāi)減災(zāi)的重要措施之一。

有計(jì)劃的實(shí)施撤村并點(diǎn)。在地質(zhì)災(zāi)害高危地區(qū)、隱患地區(qū)撤村并點(diǎn)是唯一的出路。移民安置是最有效的措施之一。關(guān)鍵是怎么移最適合?現(xiàn)在國家已有一定的財(cái)力了,可以對位于地質(zhì)災(zāi)害高危地區(qū)的村鎮(zhèn)、村莊進(jìn)行地質(zhì)隱患評估,然后作出長遠(yuǎn)規(guī)劃,有計(jì)劃的進(jìn)行撤存并點(diǎn)工作。

整體遷移還有一定困難的,但在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的框架下,在規(guī)避自然災(zāi)害的原則下,適當(dāng)?shù)募?結(jié)合城市發(fā)展,結(jié)合就地崗位的安排,遷村并點(diǎn)就是可行的。

(5)建設(shè)高效的應(yīng)急體系,應(yīng)對超標(biāo)準(zhǔn)自然災(zāi)害

災(zāi)害的突發(fā)性決定了我們不可能事先預(yù)料到所有災(zāi)害的發(fā)生。抵御災(zāi)害的標(biāo)準(zhǔn)也不可能無限度的高,這里有個(gè)投入產(chǎn)出比的關(guān)系,我們只能制定一個(gè)適宜的防范標(biāo)準(zhǔn)。因此應(yīng)對超標(biāo)準(zhǔn)的自然災(zāi)害,我們只能靠應(yīng)急體系來解決。防災(zāi)減災(zāi)要在應(yīng)急機(jī)制的建立上下功夫,做好應(yīng)急預(yù)案。例如建立預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制,及早排查、及早預(yù)警、提前避讓,減少損失;建立高效的應(yīng)急救援隊(duì)伍,迅速反應(yīng),及時(shí)救援,科學(xué)搶險(xiǎn);建設(shè)應(yīng)急市政基礎(chǔ)設(shè)施,保證災(zāi)害發(fā)生時(shí)生命線系統(tǒng)的暢通;等等。

中國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天的水平,我們的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村到了災(zāi)害高發(fā)期的階段。嚴(yán)峻的防災(zāi)減災(zāi)形勢,給我們?yōu)暮Ψ烙ぷ髡咛岢隽诵碌奶魬?zhàn),科學(xué)應(yīng)對日益頻發(fā)的災(zāi)害,是我們每個(gè)工程技術(shù)人員的責(zé)任,防災(zāi)減災(zāi),任重道遠(yuǎn),讓我們共同為之努力奮斗。