本刊記者 鳳鳴

截止到2010年7月，接近17萬(wàn)畝土地被閑置，如果合并在一起，那應(yīng)該是看不到邊際的。而這個(gè)龐大的數(shù)字，就是今年8月份國(guó)土資源部公布的全國(guó)房地產(chǎn)用地專項(xiàng)整治工作中閑置土地的數(shù)字。如果在這個(gè)土地上蓋房子，即使容積率是2，建筑面積也可以達(dá)到2.26億平方米。2.26億平方米如果蓋90平方米的房子，可以蓋251萬(wàn)套房子。251萬(wàn)套房子是什么概念？最直觀的就是和全國(guó)住宅年竣工面積相比。今年1到6月份，全國(guó)住宅竣工面積接近2個(gè)億，也就是說(shuō)閑置土地的建筑面積比今年前半年的竣工總面積還要多。從國(guó)土資源部公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，在各類房地產(chǎn)違法違規(guī)用地中，閑置土地成為房地產(chǎn)用地違法違規(guī)的主要問(wèn)題。

國(guó)土部態(tài)度堅(jiān)決

其實(shí)政府在處理閑置用地問(wèn)題上早有規(guī)定，對(duì)土地閑置滿一年不滿兩年的，要按照出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收土地閑置費(fèi)；對(duì)土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回的，堅(jiān)決無(wú)償收回。我們來(lái)看一下國(guó)土資源部官員的看法：

國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史：壓力極大，但是已約談部分土地違法嚴(yán)重地區(qū)的市政府負(fù)責(zé)人，掛牌督辦一批重大典型案例。

國(guó)土資源部土地利用管理司司長(zhǎng)廖永林：對(duì)存在土地閑置及炒地行為的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，商業(yè)銀行不得發(fā)放新開(kāi)發(fā)項(xiàng)目貸款，證監(jiān)部門暫停批準(zhǔn)其上市、再融資和重大資產(chǎn)重組。

國(guó)家土地總督察辦巡視員張璞：“約談”只是預(yù)警，如果大量土地違法違規(guī)問(wèn)題仍得不到解決，國(guó)土部就可能動(dòng)用其他手段。即使市政府負(fù)責(zé)人已經(jīng)調(diào)走了，但如果這個(gè)土地違法違規(guī)發(fā)生在其任期內(nèi)，同樣也要追究責(zé)任。

土地大量閑置為哪般

經(jīng)常能夠聽(tīng)到有開(kāi)發(fā)商大肆宣揚(yáng)說(shuō)，城里的土地越來(lái)越少，但同時(shí)又存在這么多的閑置土地，造成土地閑置的原因都有哪些？

1.政府原因

首先，根據(jù)國(guó)土部的說(shuō)法，政府和客觀原因造成閑置的約占六成以上，這六成責(zé)任是因?yàn)槊爻鲎尣疬w難、調(diào)整規(guī)劃等原因造成的。2004年前，土地多為協(xié)議出讓，當(dāng)時(shí)出讓的地塊中有許多是“毛地”，但此后出讓的土地一般都由土地儲(chǔ)備中心招拍掛出讓，應(yīng)該都是凈地。但實(shí)際執(zhí)行時(shí)，確實(shí)仍有毛地出讓，特別是為了完成已經(jīng)公示的年度供地計(jì)劃時(shí)更是如此，有時(shí)甚至還會(huì)出現(xiàn)搭售現(xiàn)象：附帶拆除地塊邊上的其他建筑物或構(gòu)筑物。城市規(guī)劃是受法律保護(hù)的，建設(shè)用地在出讓時(shí)也都有明確的規(guī)劃條件，但領(lǐng)導(dǎo)的更迭和個(gè)人喜惡、開(kāi)發(fā)商的討價(jià)還價(jià)常常使規(guī)劃成了權(quán)與錢的奴婢。當(dāng)然，還有任志強(qiáng)所說(shuō)的把土地當(dāng)魚餌招商引資，吸引開(kāi)發(fā)商上鉤的事例。此外，雖有明文限制一次性出讓大面積土地給開(kāi)發(fā)商，但仍有很多開(kāi)發(fā)商擁有幾百萬(wàn)平方米的大盤，讓開(kāi)發(fā)商可以化整為零，坐地收利。正因?yàn)楹芏嗤恋卦诔鲎寱r(shí)就先天不足，才讓開(kāi)發(fā)商拖延開(kāi)工有了合法依據(jù)。這60%的板子只能打在政府身上。

其次，監(jiān)管不力也是政府的責(zé)任。根據(jù)規(guī)定，土地閑置兩年就該收回，但很多閑置土地的年數(shù)不止兩年。監(jiān)管不力，原因之一是國(guó)土部既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，你要他清理閑置土地，等于說(shuō)他土地監(jiān)管有問(wèn)題，而且事實(shí)上其中確實(shí)有很多問(wèn)題，讓他自己糾自己確實(shí)很難。連國(guó)土部都承認(rèn)，政府原因造成的閑置比例大、協(xié)商查處難度大、查處結(jié)案率比較低。除此之外，也許，有些地塊還有一些見(jiàn)不得人的貓膩，一旦收回，問(wèn)題就將隨之曝光，這就更增加了查處的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府也是閑置土地的保護(hù)傘。在之前的新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)土資源部隱晦地提出了一些造成當(dāng)前大量土地閑置的原因?！坝捎谡蛟斐傻拈e置的比例大”，很多土地閑置近六成是由于政府的原因?！坝捎谡脑蛟斐砷e置的比例大，協(xié)商查處難度大，再加上較早出讓的毛地拆遷難，以閑置土地為主的房地產(chǎn)違法違規(guī)用地查處結(jié)案率比較低”，注意“還有一些地方認(rèn)識(shí)還不到位，清理摸底不夠全面深入，查處力度聲勢(shì)不夠大，工作比較滯后”。透過(guò)這樣一些言語(yǔ)，包括它的一些結(jié)案給出的結(jié)果能夠看出，這是國(guó)土資源部在提醒甚至警示各個(gè)地方政府。國(guó)土部說(shuō)得婉轉(zhuǎn)：還有一些地方認(rèn)識(shí)還不到位，清理摸底不夠全面深入，查處力度、聲勢(shì)不夠大，工作比較滯后。總之，這么多年，清理閑置土地發(fā)過(guò)不少文件，但收效甚微，下了不少罰單，也大都沒(méi)有落實(shí)，真正被收回的土地更是少之又少?，F(xiàn)在形成了地方政府跟國(guó)土資源部，以及相關(guān)中央國(guó)務(wù)院的部門在進(jìn)行一種博弈的局面，或許這才是問(wèn)題的一個(gè)關(guān)鍵。

第三，法規(guī)本身也給囤地留下了空間。目前，有關(guān)土地閑置的規(guī)定主要是國(guó)土部1999年通過(guò)的《閑置土地處置辦法》，根據(jù)該辦法定義，閑置土地是指取得土地使用權(quán)并經(jīng)政府同意后未按期開(kāi)發(fā)的土地，但該辦法并沒(méi)有規(guī)定如何處理未設(shè)定開(kāi)工期限的情況，此次公布的閑置土地中，有21%就屬此類閑置。同時(shí)，該辦法以及相關(guān)的解釋都沒(méi)有規(guī)定詳細(xì)的開(kāi)工標(biāo)準(zhǔn)，這就為任意解釋開(kāi)工留下了余地。對(duì)閑置土地的處置方案，既可看作是政府的妥協(xié)姿態(tài)，又為開(kāi)發(fā)商和政府討價(jià)還價(jià)留下了空間，還增加了政府工作的難度，實(shí)施起來(lái)并不容易。對(duì)于占用耕地閑置的，法規(guī)提出應(yīng)該交由原使用者進(jìn)行耕種，但原使用者已經(jīng)獲得補(bǔ)償，因此常常由此引發(fā)糾紛乃至群體性事件。即使是無(wú)償收回，仍有“因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延的除外”的豁免規(guī)定。對(duì)于閑置而未收回的土地，2008年國(guó)務(wù)院曾要求制定辦法征收增值地價(jià)，但迄今似乎并無(wú)辦法出臺(tái)。而收回閑置土地權(quán)限在哪個(gè)部門也無(wú)相關(guān)規(guī)定，反正國(guó)土部門說(shuō)：我沒(méi)有執(zhí)法權(quán)。剩下20%的責(zé)任，由法規(guī)不完善來(lái)承擔(dān)綽綽有余。

2.企業(yè)原因

每當(dāng)房?jī)r(jià)暴漲之年，“囤地”就會(huì)被視為其重要推手。資本市場(chǎng)的偏好，也助長(zhǎng)企業(yè)囤地之風(fēng)盛行。土地儲(chǔ)備是房地產(chǎn)公司的重要經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，土地儲(chǔ)備之成敗對(duì)上市公司的市值具有重要影響。

企業(yè)方面有被動(dòng)的因素，也有主動(dòng)的嫌疑。前幾年地方政府從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，出讓了一些毛地，后來(lái)因?yàn)椴疬w安置等環(huán)節(jié)進(jìn)展緩慢，間接導(dǎo)致了一些閑置用地；從企業(yè)來(lái)說(shuō)，也有前期拿地過(guò)多，本身難以消化，或者根據(jù)市場(chǎng)形勢(shì)故意放緩開(kāi)發(fā)節(jié)奏，形成了閑置用地。但不管是被動(dòng)還是主動(dòng)，近些年地價(jià)的飛漲，涉及“囤地”的企業(yè)大都賺取了大把的銀子。

深度治理之一二策

據(jù)了解，在國(guó)土資源部房地產(chǎn)用地專項(xiàng)整治工作中，各地也在探索建立解決問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。有的地方建立起多部門的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)進(jìn)行全程監(jiān)管；有的地方建立了房地產(chǎn)用地開(kāi)竣工申報(bào)制度。但是，在建立長(zhǎng)效機(jī)制之前，得先研究七寸在哪里。

從房地產(chǎn)商來(lái)說(shuō)，他為什么要囤地呢？如果不蓋房子比蓋房子還掙錢的話，當(dāng)然不蓋了。如果不蓋了之后，還能夠不受懲罰，土地還不收回，那肯定就真的不蓋了。

曾經(jīng)有人這樣形容房地產(chǎn)商，一流、二流和三流。一流的房地產(chǎn)商不蓋房子，甚至連地都不碰，他通過(guò)人脈和各種關(guān)系獲取極其廉價(jià)的土地資源，然后以稍微高一點(diǎn)的價(jià)格轉(zhuǎn)手給其他的房地產(chǎn)商，迅速地掙到了錢，這是一流的。二流的是只買地，不蓋房子，凈等土地升值，然后獲取巨額的利潤(rùn)。三流的房地產(chǎn)商在費(fèi)了九牛二虎之力拿了地之后蓋房子，房子都蓋完了，好不容易賣出去了，發(fā)現(xiàn)旁邊那個(gè)沒(méi)蓋房子的人比自己掙得還多。所以慢慢就形成了一種暗示，他也愿意來(lái)囤地。

對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，為什么國(guó)土資源部其實(shí)含蓄地在點(diǎn)著地方政府，甚至離點(diǎn)名都快很近了。原因在于，第一，土地財(cái)政一個(gè)重要的支撐是愿意看到土地升值的。另一方面，你看它公布的很多案件里很多都是地方政府導(dǎo)致的這種土地閑置，因?yàn)樗粩嗟馗囊?guī)劃，然后拆遷很難，近六成都是地方政府造成的，而缺乏對(duì)地方政府導(dǎo)致的土地閑置的相關(guān)的處罰，因此這種局面就屢屢出現(xiàn)。從另一方面，地方政府跟房地產(chǎn)商應(yīng)該有一種很好的關(guān)聯(lián)，這關(guān)系到它地方是否有更多的財(cái)政，能夠給老百姓修路，或者說(shuō)政績(jī)等等。這才是七寸，要想真正建立長(zhǎng)效機(jī)制，一定得明白這兩點(diǎn)，然后去打。

不管怎么說(shuō)，國(guó)土資源部召開(kāi)的房地產(chǎn)用地專項(xiàng)整治工作新聞通氣會(huì)，還是進(jìn)一步強(qiáng)化了房地產(chǎn)調(diào)控從嚴(yán)不放松的態(tài)度；加之，此前銀監(jiān)會(huì)出爐了限制房地產(chǎn)企業(yè)“融資”的“三個(gè)辦法一個(gè)指引，建議對(duì)四城市“三套房停貸”；住建部繼續(xù)進(jìn)行房地產(chǎn)調(diào)控的表態(tài)，以及北京市有關(guān)商品房預(yù)售款“專戶管理”政策的研究，這些舉措都在釋放一個(gè)信號(hào)：下半年的調(diào)控重點(diǎn)可能發(fā)生轉(zhuǎn)變，從打擊囤地到限制房地產(chǎn)商的融資渠道，一系列組合拳都在迫使房地產(chǎn)商在放棄投機(jī)的同時(shí)，加快項(xiàng)目開(kāi)工的速度，最終達(dá)到增加市場(chǎng)供應(yīng)、降低房?jī)r(jià)的目的。房地產(chǎn)調(diào)控從嚴(yán)落實(shí)的大勢(shì)正在形成，樓市調(diào)整也必然走向深入。