秦基勝

住房貨幣化改革以來，我國房地產(chǎn)市場蓬勃發(fā)展，正在逐步成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)之一。但在房地產(chǎn)快速發(fā)展的過程中，也產(chǎn)生了一些矛盾和問題。近些年來，閑置土地越來越多，這與我國人多地少、住房供應(yīng)緊張、房價上漲過快的現(xiàn)實(shí)情況不相匹配，造成了惡劣的社會影響。從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)加大閑置土地處理力度，以閑置土地處理為契機(jī)，完善國有土地使用制度，逐步建立長效機(jī)制，促進(jìn)我國房地產(chǎn)市場的健康平穩(wěn)發(fā)展。

我國閑置土地的現(xiàn)狀

所謂閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。如果國有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動工開發(fā)建設(shè)日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)頒發(fā)之日起滿1年未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地；或者已動工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的建設(shè)用地，也被認(rèn)定為閑置土地。

2010年8月19日，在國土資源部召開的房地產(chǎn)用地專項(xiàng)整治工作新聞通氣會上公布，截至今年5月底，全國共上報房地產(chǎn)閑置土地宗數(shù)2815宗，面積16.95萬畝。其中，因毛地出讓拆遷難、調(diào)整規(guī)劃等政府和客觀原因造成閑置的約占六成以上。目前閑置的房地產(chǎn)用地面積可供開發(fā)半年，宗數(shù)和面積都相當(dāng)大。國土資源部明確表態(tài)，各級國土資源管理部門需要采取得力措施，加快清理查處工作力度，務(wù)必于2010年10月底前基本完成查處任務(wù)。

可供開發(fā)時間

2009年，全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)完成土地開發(fā)面積23006萬平方米；照此計算，目前閑置的土地面積可供房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)近半年。

自從住房市場化改革以來，土地閑置問題就早已存在。

自從住房市場化改革以來，土地閑置問題就早已存在。從2000年至2009年，10年間全國房地產(chǎn)企業(yè)土地購置面積共約32.87億平方米，但實(shí)際完成開發(fā)的土地面積只有20.6億平方米，還有相當(dāng)數(shù)量的土地處在閑置或半閑置或變相閑置當(dāng)中。在2008年新版土地出讓合同中，對土地的開竣工時間都有約定，但在最初的土地出讓合同中，并沒有約定開工時間和竣工時間。這就導(dǎo)致很多土地不按期開工或沒有開工，或者開工后長期沒有竣工。再加上各種政府原因和利益關(guān)系，造成了目前閑置土地的窘?jīng)r。

近幾年來，我國房價上漲過快，極大地超越了居民的購買力。但與此同時，大量的閑置土地遲遲不能形成有效供給，更是加劇了市場供求關(guān)系的緊張，助推房價進(jìn)一步上漲。另外，那些囤地炒地的房地產(chǎn)企業(yè)借助房價、地價的上漲，坐享土地的升值，剝奪社會的財富。因此，應(yīng)從根本上解決閑置土地問題，加大房地產(chǎn)市場供應(yīng)，并形成公平合理的競爭環(huán)境。

近些年來閑置土地產(chǎn)生的原因

閑置土地是多方面因素綜合形成的，既有主觀原因，也有客觀原因。目前，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控正處于關(guān)鍵時期，市場形勢不斷向好，但不穩(wěn)定、不確定因素仍然較多。通過對閑置土地的處理，將加大房屋供應(yīng)量，抑制房價過快上漲。由于閑置土地大多原因復(fù)雜，處理閑置土地必然面臨諸多困難。

一般來講，閑置土地的產(chǎn)生主要有以下幾個方面的原因：

（1）閑置土地可以產(chǎn)生巨額的利潤

2005年以來，全國房地產(chǎn)市場一片火爆，房價也在跳躍式增長。房價上漲很快，地價上漲更快。之所以房地產(chǎn)企業(yè)愿意囤地炒地，就是看到土地增值帶來的巨額利潤，囤地比蓋樓賺錢。而且，隨著房地產(chǎn)開發(fā)的如火如荼以及國家對土地管理的越來越嚴(yán)格，土地獲取越來越難，土地價格越來越高。

根據(jù)中國 房地產(chǎn)指數(shù)系統(tǒng)百城價格指數(shù)對100個城市的全樣本調(diào)查數(shù)據(jù)，2010年9月，全國100個城市住宅平均價格為8363元/平方米，環(huán)比上漲0.70%，其中86個城市價格環(huán)比上漲，14個城市環(huán)比下跌。調(diào)查顯示，9月百城住宅價格最高的前十個城市分別是：深圳、上海、北京、杭州、三亞、溫州、寧波、廣州、南京、福州，其中，深圳以24366元/平方米繼續(xù)排名第一位。盡管“新國十條”已經(jīng)出臺近六個月，但房價依然在上漲。既然房價一直在上漲，那么地價也將繼續(xù)上漲，土地閑置仍然有利可圖。

（2）政府原因占相當(dāng)大的比重

目前，閑置土地大體分兩類：政府原因造成的閑置土地占54%，企業(yè)自身原因造成的閑置土地占46%。在很多情況下，房地產(chǎn)企業(yè)拿到土地以后由于政府原因沒法直接房地產(chǎn)開發(fā)，甚至一拖再拖，懸而不決。特別是前些年出讓的一些土地，很多是“毛地”出讓，征地拆遷沒有完成，矛盾糾紛眾多。政府城市規(guī)劃調(diào)整頻繁，前期手續(xù)辦理緩慢，不能及時形成開發(fā)。部分土地在土地出讓合同中沒有明確規(guī)定開工時間和竣工時間，導(dǎo)致房地產(chǎn)企業(yè)自由發(fā)揮余地很大。

隨著全國各大城市房地產(chǎn)的大規(guī)模開發(fā)，城市中心區(qū)可供出讓的土地越來越少，優(yōu)質(zhì)土地資源越來越少。但與此同時，在城市的繁華區(qū)域，卻能夠經(jīng)?？吹揭恍╅e置土地?？墒?，這么多的土地閑置，地方政府卻很少監(jiān)管，也缺乏查處依據(jù)，間接慫恿了閑置土地的客觀存在。

（3）缺乏行之有效的閑置土地處理方式

盡管1999年就已經(jīng)出臺《閑置土地處置辦法》，但沒有很好地執(zhí)行。國家政策規(guī)定要求并鼓勵地方政府集約節(jié)約用地，但沒有相應(yīng)完善的各行業(yè)用地定額標(biāo)準(zhǔn)。地方政府在閑置土地處置上，繳納閑置費(fèi)、用市場價回購、限期開工、置換土地、無償收回為主要處置方式，閑置土地的處罰相對偏輕，處罰的手段較弱，起不到應(yīng)有的作用。

按照國家規(guī)定，土地閑置費(fèi)按出讓土 地價款或劃撥土地價款的20%計收。而那些前幾年出讓的土地，出讓價格都相對偏低，目前升值已經(jīng)超過幾倍、十幾倍、幾十倍。即使征收20%的土地閑置費(fèi)，也仍然具有巨大的利潤空間。所以說，房地產(chǎn)企業(yè)不怕罰款，囤地炒地在中國一直都是穩(wěn)賺不賠的生意。

可見，近些年來閑置土地產(chǎn)生的原因有很多。在一定程度上，土地閑置的背后，意味著追求更大的利潤，意味著閉著眼睛賺錢。房地產(chǎn)企業(yè)真正害怕的是限制貸款和禁止購地政策。2010年3月，央行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，明確不得向存在囤地、炒地、 捂盤惜售等行為的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)放貸。2010年9月26日，國土部、住建部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》（國土資發(fā)〔2010〕151號），要求因企業(yè)原因造成土地閑置一年以上的企業(yè)，禁止競買人及其控股股東參加土地競買活動。倘若這兩條政策嚴(yán)格實(shí)施，那么必將會對那些擁有閑置土地的房地產(chǎn)企業(yè)帶來沉重的打擊。

國家對閑置土地的處理措施

近幾年來，由于各方面的原因，房價暴漲，房屋供求失衡，房地產(chǎn)已經(jīng)逐漸演變?yōu)橐豁?xiàng)社會問題和政治問題。但另一方面，全國卻存在著大量的閑置土地，不僅造成了國有土地資產(chǎn)的流失，而且還影響了社會的和諧。站在民生的高度，加大閑置土地處理力度，增加房地產(chǎn)有效供應(yīng)，促進(jìn)社會財富均衡分配，是一項(xiàng)迫在眉睫的重大任務(wù)。

早在1999年，為依法處理和充分利用閑置土地，切實(shí)保護(hù)耕地，國土資源部就頒布了《閑置土地處置辦法》（國土資源部第5號令），對閑置土地的處理提出了嚴(yán)格的要求。辦法規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費(fèi)；滿2年未動工開發(fā)時，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。《閑置土地處置辦法》雖然早已出臺，但在執(zhí)行過程中卻遇到了諸多困難。

《閑置土地處置辦法》雖然早已出臺，但在執(zhí)行過程中卻遇到了諸多困難。

通過閑置土地處理促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展

為進(jìn)一步貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房價過快上漲的通知精神，國家有關(guān)部委于2010年9月29日分別出臺措施，鞏固 房地產(chǎn)市場調(diào)控成果，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。共出臺五項(xiàng)措施：一是限定家庭購房套數(shù)，二是暫停發(fā)放第三套房貸，三是加快推進(jìn)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，四是落實(shí)公租房稅收優(yōu)惠，五是違法違規(guī)開發(fā)商禁購地。這五條措施可以看做是“新國十條”的“五條升級版”（“新國五條”），被喻為今年房地產(chǎn)市場的“二次調(diào)控”。

在房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的關(guān)鍵時刻，通過閑置土地的處理擴(kuò)大土地有效供給，可以使有限的土地資源發(fā)揮最大的使用價值，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，造福國家和人民。

（1）完善閑置土地處理制度

在目前的《閑置土地處置辦法》基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善閑置土地處理管理制度。在閑置土地處理過程中，首先要明確責(zé)任主體，分別追究過失。加強(qiáng)調(diào)查研究，完善閑置土地處置管理規(guī)定，將閑置土地處理納入政績考核指標(biāo)，強(qiáng)化地方政府監(jiān)管責(zé)任。將土地閑置費(fèi)改為土地閑置稅，2年后無償收回土地使用權(quán)。建立房地產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)度公示制度，公布開工時間和竣工時間，接受社會監(jiān)督。

（2）加強(qiáng)土地利用監(jiān)管力度

為了促進(jìn)土地的集約、高效、協(xié)調(diào)利用，必須加強(qiáng)土地利用監(jiān)管力度，有效防止土地閑置。一方面，減少政府原因?qū)е碌耐恋亻e置，如實(shí)施凈地出讓、科學(xué)進(jìn)行城市規(guī)劃、限定規(guī)劃條件等。另一方面，加強(qiáng)批后用地監(jiān)管，促進(jìn)土地及時開發(fā)。將閑置土地問題納入土地執(zhí)法巡查工作中，完善閑置土地發(fā)現(xiàn)機(jī)制。對于已經(jīng)出讓的建設(shè)用地，定期進(jìn)行跟蹤檢查，及時督促開工建設(shè)。通過建立土地動態(tài)監(jiān)督機(jī)制，從源頭上進(jìn)行控制，盡最大可能避免出現(xiàn)閑置土地的現(xiàn)象。

（3）切斷閑置土地利益鏈

閑置土地的產(chǎn)生，在很大程度上是利益關(guān)系。很多房地產(chǎn)企業(yè)坐地生財，坐地致富。針對這種情況，控制大面積出讓房地產(chǎn)用地，避免房地產(chǎn)企業(yè)變相囤地；加大閑置土地處罰力度和手段，使囤地企業(yè)無利可圖或受到限制；建立閑置土地查處問責(zé)制度，打擊有政府背景的閑置土地行為。通過多種政策措施的配合，切斷閑置土地利益鏈，必然會大大減少閑置土地的存在。

伴隨著房價的不斷上漲，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展顯得尤為重要。加大閑置土地處理力度，可以擴(kuò)大房屋供應(yīng)，減少土地資源浪費(fèi)，提升城市形象。以閑置土地處理為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)土地資源的集約化利用，加快房地產(chǎn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，科學(xué)調(diào)節(jié)總供給與總需求，必然會大大促進(jìn)房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)發(fā)展。

逐步建立我國土地利用的長效機(jī)制

無論是在國內(nèi)，還是在國外，房地產(chǎn)都是熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。作為國民經(jīng)濟(jì)的晴雨表，房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展有著極其深遠(yuǎn)的意義。在房地產(chǎn)與國民經(jīng)濟(jì)聯(lián)系非常密切的今天，只有實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)發(fā)展，才能避免經(jīng)濟(jì)的大起大落，才能確保金融的穩(wěn)定，才能促進(jìn)社會的和諧。

從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)逐步建立我國土地利用的長效機(jī)制，促進(jìn)土地資源的集約化利用，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)和國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。土地是房地產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)，土地改革關(guān)系到房地產(chǎn)市場發(fā)展的方向。通過處理閑置土地，盤活土地資源，嚴(yán)格土地管理，提高土地利用效率，發(fā)揮土地最大價值，切實(shí)改善民生，促進(jìn)社會公平。特別是對于我國人多地少、住房供應(yīng)緊張的國情，需要倍加珍惜和利用好每一寸土地。充分借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時密切結(jié)合我國國情，走出一條具有中國特色的土地高效合理利用之路，不斷加快中國城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程。