■唐麗影

積極調(diào)處山林糾紛推進(jìn)林權(quán)制度改革

■唐麗影

安徽的集體林權(quán)制度改革于2006年開(kāi)始試點(diǎn)，2007年在全省全面開(kāi)展。三年多來(lái)，已取得了階段性成果。目前，已完成勘界面積5287萬(wàn)畝，占應(yīng)勘界面積的99.1%。在集體林權(quán)制度改革的推進(jìn)過(guò)程中，我省把妥善處理林權(quán)糾紛貫穿林改工作始終，積極主動(dòng)地做好調(diào)處工作，盡可能把糾紛解決在基層，解決在萌芽狀態(tài)，為鞏固和擴(kuò)大林改成果打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

林權(quán)糾紛發(fā)生的深層次原因

第一，人口變化引發(fā)出的新問(wèn)題。日常人口變化與林業(yè)“三定”時(shí)責(zé)任山一次分到戶的矛盾是這次林改中普通存在的問(wèn)題，也是比較棘手的問(wèn)題，個(gè)別地方反應(yīng)尤其激烈。林改有一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，但人口變化是長(zhǎng)期不斷的，超過(guò)這個(gè)時(shí)間點(diǎn)隨時(shí)隨地都可能發(fā)生人口變化。我省在1981年開(kāi)展林業(yè)“三定”工作，經(jīng)過(guò)近30年，當(dāng)時(shí)的“均山”現(xiàn)已“不均”，尤其是80后出生的人口，強(qiáng)烈要求再次分山。

第二，林權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范。上世紀(jì)90年代以來(lái)，我省各地先后開(kāi)展林權(quán)流轉(zhuǎn)和股份制經(jīng)營(yíng)探索，但在程序、評(píng)估、公開(kāi)性等方面存在一些問(wèn)題。一是流轉(zhuǎn)程序簡(jiǎn)單，操作不規(guī)范，合同、協(xié)議不完備；二是部分流轉(zhuǎn)存在“三過(guò)”現(xiàn)象，即流轉(zhuǎn)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、面積過(guò)大、價(jià)格過(guò)低；三是少數(shù)地方存在暗箱操作，代為作主，將已分給群眾責(zé)任山以種種借口收回流轉(zhuǎn)給他人；四是部分群眾強(qiáng)烈要求收回已流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)的山林，造成經(jīng)營(yíng)者難以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。

第三，國(guó)營(yíng)、集體、農(nóng)戶之間的林地紛爭(zhēng)。一是國(guó)營(yíng)與集體之間的權(quán)屬之爭(zhēng)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，集體和國(guó)營(yíng)均為公有制形式，矛盾尚不突出。后隨人口增加和人地矛盾進(jìn)一步顯現(xiàn)，集體和群眾蠶食國(guó)營(yíng)林地時(shí)有發(fā)生，集體多站在農(nóng)戶一邊，日久造成爭(zhēng)議和糾紛。二是集體林場(chǎng)與周邊村組的矛盾糾紛。上世紀(jì)70年代我省林區(qū)縣紛紛建立鄉(xiāng)（辦）村（辦）林場(chǎng)，鄉(xiāng)村林場(chǎng)的林地多從周邊村民組征調(diào)集中形成，“三定”時(shí)已核發(fā)了林權(quán)證。由于征調(diào)林地不均或利益分配含糊不清，加上林地的市場(chǎng)價(jià)值提高，有的村民組紛紛要回林地所有權(quán)和使用權(quán)。三是村組之間、組組之間權(quán)屬爭(zhēng)議。由于過(guò)去歷次土地林地調(diào)整造成的矛盾，有的因人事變更，證據(jù)丟失而引發(fā)矛盾糾紛。再者由于多次行政區(qū)劃調(diào)整，并鄉(xiāng)并村后采取的不當(dāng)做法或土地依附關(guān)系、利益關(guān)系未調(diào)整好而引起的糾紛。

第四，集體山場(chǎng)分與不分的紛爭(zhēng)。我省部分縣（市、區(qū)）“三定”時(shí)保留的集體山場(chǎng)，大致分為四種類(lèi)型。一是山區(qū)縣多數(shù)為邊遠(yuǎn)或立地條件較差的山場(chǎng)；二是半山區(qū)或少山區(qū)人多山少不易分或分了難以經(jīng)營(yíng)的山場(chǎng)；三是城郊或已規(guī)劃為重點(diǎn)工程占地區(qū)域；四是生態(tài)脆弱區(qū)等。這次林改部分農(nóng)戶要求將集體山場(chǎng)均山到戶，也有農(nóng)戶認(rèn)為人均林地面積過(guò)小，分割困難，到戶后不利于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理。如一些少林縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村就出現(xiàn)分與不分的兩種觀點(diǎn)，引發(fā)了要求分的農(nóng)民不斷上訪。

第五，檔案不健全引發(fā)的矛盾。我省“三定”時(shí)普遍實(shí)行了分山到戶，劃分了自留山和責(zé)任山，后來(lái)又搞了“兩山并一山”，稱(chēng)為自營(yíng)山。但有不少地方都沒(méi)有林權(quán)檔案或林權(quán)檔案不健全，林權(quán)流轉(zhuǎn)也沒(méi)有及時(shí)變更登記，致使這次林改又來(lái)一次分山到戶的林權(quán)區(qū)劃登記，并引發(fā)許多矛盾糾紛而無(wú)據(jù)可查。

山林權(quán)糾紛調(diào)處的路徑

集體林權(quán)制度改革從某種意義上講是一次利益上的重大調(diào)整，林改推進(jìn)中產(chǎn)生各種矛盾和糾紛錯(cuò)綜復(fù)雜，是熱點(diǎn)和難點(diǎn)，調(diào)處好山林權(quán)糾紛是推進(jìn)林權(quán)制度改革的重要任務(wù)。

第一，依法依規(guī)，積極做好糾紛調(diào)處工作。一是進(jìn)行山林糾紛摸底排查，及時(shí)了解群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，全面掌握轄區(qū)內(nèi)山林權(quán)屬糾紛情況。二是建立糾紛調(diào)處責(zé)任。建立縣林業(yè)局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，責(zé)任落實(shí)到人，在解決屬地糾紛上，做到戶與戶糾紛不出組，組與組糾紛不出村，村與村糾紛不出鄉(xiāng)，鄉(xiāng)與鄉(xiāng)糾紛不出縣，跨界糾紛不出雙方的共同上一級(jí)，很多問(wèn)題在這一層面上得以解決。三是對(duì)一時(shí)難以解決的糾紛不強(qiáng)求一致，不限期調(diào)處。對(duì)于國(guó)營(yíng)林場(chǎng)與集體群眾的山林糾紛，多為周邊群眾長(zhǎng)期蠶食經(jīng)營(yíng)的結(jié)果，在解決糾紛時(shí)更加慎重，既尊重歷史又要面對(duì)現(xiàn)實(shí)，一時(shí)難以解決的暫維持現(xiàn)狀。

第二，依靠黨委政府，及時(shí)把矛盾化解在基層。對(duì)于林改中出現(xiàn)的一些能夠調(diào)和的糾紛，要堅(jiān)持緊緊依靠當(dāng)?shù)攸h委政府，協(xié)商解決問(wèn)題。要求爭(zhēng)議雙方都要尊重歷史、尊重事實(shí)、尊重證據(jù)，提高認(rèn)識(shí)，維護(hù)法律法規(guī)的尊嚴(yán)。

第三，尊重民意，依法維護(hù)爭(zhēng)議雙方的合法權(quán)益。在尊重民意的基礎(chǔ)上尋求解決人地矛盾問(wèn)題的思路和辦法，依法維護(hù)爭(zhēng)議雙方的合法權(quán)益。

第四，人大、政協(xié)參與，督辦林權(quán)糾紛促林改。人大、政協(xié)的參與對(duì)推進(jìn)林改和促進(jìn)林權(quán)糾紛調(diào)處致關(guān)重要。南譙、黃山區(qū)，霍山、潛山、廣德、東至等縣的人大、政協(xié)從林改一開(kāi)始就積極參與，主要任務(wù)就兩項(xiàng)，一項(xiàng)是督查進(jìn)度，另一項(xiàng)就是督辦林權(quán)糾紛調(diào)處。人大、政協(xié)督辦林權(quán)糾紛調(diào)處分工明確，責(zé)任到人。縣林業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)技術(shù)和基層材料收集整理，包括糾紛范圍的勘界核定和有關(guān)檔案資料查詢；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村負(fù)責(zé)提供糾紛前后產(chǎn)生的文字材料和證人情況調(diào)查；當(dāng)事人雙方負(fù)責(zé)提供證據(jù)；人大、政協(xié)督辦負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)召集有關(guān)會(huì)議和各項(xiàng)材料的審核。實(shí)踐證明，由人大、政協(xié)介入的林權(quán)糾紛案調(diào)處成功率較高。

第五，綜合治理，加強(qiáng)林改信訪工作。隨著全省林改工作的不斷深入，信訪案件也隨之增多。為了有效開(kāi)展信訪工作，省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)選調(diào)專(zhuān)人負(fù)責(zé)林改信訪，并從制度上采取多措并舉綜合治理。各級(jí)政府部門(mén)要把林權(quán)糾紛調(diào)處和群眾上訪接待作為林改推進(jìn)中的重點(diǎn)和日常工作抓緊不放，多數(shù)工作由林業(yè)局直接抓，在縣、鄉(xiāng)政府間起到橋梁和紐帶作用，并在技術(shù)上把關(guān)，以提高林權(quán)糾紛調(diào)處效率。

對(duì)策與建議

第一，加強(qiáng)宣傳，維護(hù)安定。充分利用會(huì)議、廣播、宣傳車(chē)、進(jìn)村入戶等渠道和形式宣傳林權(quán)糾紛調(diào)處政策，使農(nóng)民群眾掌握和熟知調(diào)處的法律依據(jù)、政策要求和方法程序，做到矛盾糾紛發(fā)生在哪里，林權(quán)糾紛調(diào)處的法律政策就宣傳到哪里。加強(qiáng)源頭預(yù)防，努力把工作做細(xì)、做實(shí)、做扎實(shí)，防止事態(tài)擴(kuò)大，維護(hù)社會(huì)安定。堅(jiān)持政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性，嚴(yán)格依據(jù)政策、法規(guī)規(guī)范操作，堅(jiān)持公開(kāi)、公平，確保廣大村民知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，堅(jiān)持有利于興林富民和促進(jìn)社會(huì)和諧，維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定，堅(jiān)持權(quán)益平等，依法保護(hù)雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。

第二，健全機(jī)構(gòu)，搭建平臺(tái)?？h級(jí)以上人民政府林業(yè)、國(guó)土資源、民政、信訪、公安、司法、檔案等有關(guān)部門(mén)，要依照各自職責(zé)，積極配合，形成合力，協(xié)同做好林權(quán)糾紛處理工作。要進(jìn)一步強(qiáng)化保障措施，夯實(shí)調(diào)處工作基礎(chǔ)。要完善調(diào)處機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。重點(diǎn)是建立健全各級(jí)林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)構(gòu)，積極組織調(diào)處人員開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)交流，不斷提高調(diào)處人員的政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)技能，提高各級(jí)調(diào)處人員依法行政的水平和能力，使之能真正做到秉公執(zhí)法，依法行政。建議我省21個(gè)林業(yè)重點(diǎn)山區(qū)縣和林權(quán)糾紛較多的縣級(jí)單位設(shè)立林權(quán)糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)，辦公室可設(shè)在林業(yè)局。

第三，完善法規(guī)，依法調(diào)處。根據(jù)當(dāng)前林改的新形勢(shì)新情況，依法調(diào)處，完善法規(guī)尤為重要，只有充分把握好現(xiàn)有政策法律依據(jù)，進(jìn)一步完善林權(quán)糾紛方面的法律法規(guī)，結(jié)合實(shí)際，因地制宜制定符合本地實(shí)際的改革措施，才能確保林改這項(xiàng)重大改革順利推進(jìn)。建議重點(diǎn)加快《安徽省林權(quán)管理?xiàng)l例》的立法進(jìn)程。國(guó)家林業(yè)局應(yīng)盡快出臺(tái)新的林權(quán)糾紛調(diào)處辦法（條例）。

第四，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)責(zé)任。林權(quán)糾紛調(diào)處的效果和質(zhì)量好壞，關(guān)鍵看領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)政府要充分認(rèn)識(shí)林權(quán)糾紛調(diào)處任務(wù)的復(fù)雜性、艱巨性和長(zhǎng)期性，高度重視糾紛調(diào)處工作，加強(qiáng)對(duì)調(diào)處機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，深入基層，創(chuàng)新思路，不斷提高辦結(jié)質(zhì)量和效率。

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