“化工圍城”之憂

[城·事]

化工廠事故一波未平，一波又起。7月28日，南京棲霞區(qū)發(fā)生地下丙烯管道泄漏爆炸事故，造成13人死亡，3百多人受傷；同一天，吉林市永吉縣7000只化工物料桶被洪水沖入松花江。

一系列化工事故都造成了不小的傷害，有的直接帶來人員傷亡，有的則污染環(huán)境，引發(fā)次生災(zāi)害?；仡欉@些化工事故，似乎都可以發(fā)現(xiàn)，出事的化工廠都建在居民區(qū)附近，有的甚至被居民區(qū)所包圍。

據(jù)原國家環(huán)?？偩?006年的調(diào)查，總投資近10152億元的7555個化工石化建設(shè)項目中，81%布局在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域，45%為重大風(fēng)險源。這些高?；ろ椖浚呀?jīng)成為城市人們身邊的“定時炸彈”。

為什么高風(fēng)險的化工廠要建在居民區(qū)附近？如何破解化工危機背后的城市化難題？

[案例分析]

從“化工圍城”看環(huán)保大是

蘇楊（國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部）

這幾個月，“大型”環(huán)境污染事故的上鏡率陡然提高，紫金礦業(yè)的污染尚未消停，冀東水泥廠的污染、大連灣的油污染、南京丙烯管道爆炸等等接踵而至。就連洪水也和化工廠一起添亂、害得吉林幾個城市斷水。這些大事故，肇事的都是大企業(yè)，而且都在城市周邊，影響就比通常的環(huán)境污染事故大了不少。

反復(fù)發(fā)生的事情要總結(jié)規(guī)律，普遍發(fā)生的事情要尋找制度成因：都是重化工業(yè)，都不同程度地存在用地方保護對付環(huán)境保護的現(xiàn)象，加上偶然因素，就產(chǎn)生了總量不多、但影響不小的“污點”。

要總結(jié)規(guī)律和制度成因，首先要把這些環(huán)境事故做個分類。據(jù)統(tǒng)計，2009年全國突發(fā)環(huán)境事件171起，主要是安全生產(chǎn)事故、交通事故和企業(yè)排污引發(fā)的污染事故。其中，安全生產(chǎn)事故導(dǎo)致的環(huán)境事故一次性規(guī)模大、給人印象深，如大連灣油污染事故。但因為是小概率事件，所以總體來看，這類事故其實沒有常規(guī)的環(huán)境污染危害大。

從科學(xué)角度而言，風(fēng)險等于事件損失規(guī)模乘以發(fā)生概率，小概率事件往往總體來看損失并不大。真正的危害有兩個來源：一個是“小污易成大害”、一個是“小污易成大污”。

第一類出事就成害，它與這些大廠居然建在居民區(qū)或水源地密不可分，處理污染物幾乎沒有應(yīng)急的時間和空間，因此即使排污量不大，造成的危害卻不小。南京和吉林的事故就是這樣。

第二類則是日常環(huán)保工作不到位，污染細水長流難以引起管理部門的應(yīng)急反應(yīng)，結(jié)果量變就積攢成了質(zhì)變。冀東水泥廠污染是這樣，紫金礦業(yè)的污染其實也是這樣。盡管這次因為發(fā)生了重大事故而被媒體曝光，但其長達10余年的違規(guī)排污，對汀江及其沿岸百姓生活的損害遠遠大于這次事故。

無論“小污”還是“大污”，如果相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門和規(guī)劃部門不能有效作為，讓工廠分布在居民區(qū)，一樣會成大害，形成居民區(qū)“坐在地雷上”的效果。

[深度剖析]

布局不合理與管理不到位

蘇楊（國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部）

從深層次來說，讓“小污”成“大害”和“大污”的制度成因其實就兩條：產(chǎn)業(yè)布局不合理和環(huán)境管理不到位，這又是管理者用地方保護對付環(huán)境保護，而公眾參與不夠形成的。

我國長期以來缺少產(chǎn)業(yè)和規(guī)劃部門對環(huán)保的前端控制，直至2007年，國家發(fā)改委《鉛鋅行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)》才規(guī)定鉛鋅行業(yè)衛(wèi)生防護距離為1000米。而迄今為止，發(fā)生血鉛污染事件的所有企業(yè)，與居民區(qū)的距離都未能達到這個標(biāo)準(zhǔn)，陜西鳳翔、河南濟源等距離還不到200米。這種情況下，達標(biāo)排放也肯定出事。

發(fā)生爆炸的南京塑料四廠，居然位于3塊比較集中的居民區(qū)中間，附近還有幼兒園和學(xué)校，那些化工原料的儲罐和周邊居民距離相隔不到100米。這種情況在我國是普遍現(xiàn)象，為什么會有這樣的現(xiàn)象？

原因很簡單：地方要發(fā)展經(jīng)濟，招商引資中只求快上大上項目，產(chǎn)業(yè)部門對項目安全選址考慮不上，規(guī)劃部門則和環(huán)保部門缺少溝通。這樣密不可分的工廠和居民區(qū)，結(jié)果只能是一損俱損。

而環(huán)境管理不到位，是大家耳熟能詳?shù)摹１M管通常大企業(yè)的環(huán)境管理遠好于小企業(yè)，污染治理也因為規(guī)模效益而成本比小企業(yè)低，但許多小地方的大企業(yè)卻因為是地方政府的衣食父母，就有了凌駕法規(guī)之上的特權(quán)?！皰炫票Ｗo企業(yè)”等牌子，就是這種現(xiàn)象的寫照。

也是7月出大事的紫金礦業(yè)，就一直有“父母官”在當(dāng)其保護傘。其金礦生產(chǎn)中系統(tǒng)循環(huán)利用不能完全消化的、后期處理困難的廢水，一直以來的做法是將其直接排往汀江。只不過，以往的排污都是細水長流，且每次發(fā)生小污染事故，縣里就會分解任務(wù)，由每個單位負責(zé)解決不同的問題。例如，有的單位負責(zé)協(xié)調(diào)網(wǎng)站關(guān)系，保證網(wǎng)絡(luò)上關(guān)于紫金礦業(yè)的消息都是“正面的”。

這種事情不是個案，小地方的大企業(yè)，總能找到“要統(tǒng)籌社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護關(guān)系”、“要在搞好環(huán)境保護的同時不耽擱生產(chǎn)”這樣的說法。于是，許多地方就形成了大企業(yè)“小污易成大污”的“制度環(huán)境”。

城市規(guī)劃“短視效應(yīng)”

顧麗梅（復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事物學(xué)院）

筆者認(rèn)為“化工圍城”局面的產(chǎn)生，首先是因為規(guī)劃“短視效應(yīng)”所致。規(guī)劃趕不上城市化，總是落后于城市化的發(fā)展進程，政府對于社會發(fā)展的趨勢把握不清。當(dāng)然，如若把“化工危機”僅僅歸之于城市化，顯然有失偏頗。“化工圍城”事件的頻頻發(fā)生，也反映了政府監(jiān)督與管理中存在諸多的漏洞與問題。

早在2006年，有關(guān)方面就認(rèn)識到了問題的嚴(yán)重性，但對于這些埋在城市四周，隨時危害到人民生命安全的“炸彈”，政府又采取了什么樣的處理與監(jiān)管措施呢？我們不禁要問政府作為了嗎？

其次，“化工圍城”現(xiàn)象產(chǎn)生的背后，仍然折射出了G D P在地方政府績效評估中的極端重要性。地方政府仍然以G D P為綱，作為衡量政府績效的重要指標(biāo)，將經(jīng)濟發(fā)展放在高于民生、高于社會安全的重要戰(zhàn)略地位。在G D P的刺激下，很多省市爭相上馬化工、石化項目，很多地方又缺乏必要的緩沖地帶，導(dǎo)致化工企業(yè)與居民區(qū)和主城區(qū)相鄰而居。

在今后的發(fā)展進程中，如何將G D P的增長與民生問題相結(jié)合，如何通過政府的決策將長期利益與短期利益相結(jié)合，是頗值得深思的。

第三，“化工圍城”現(xiàn)象的產(chǎn)生，還要歸結(jié)于我國的城市規(guī)劃中缺乏足夠的公民參與，一些公民在不知情的情況下“被代表”。一些地方政府在對大型化工項目舉行“聽證會”的時候，缺乏“程序正義”觀念，不公開聽證會參加人的基本情況，在召開過程中遮遮掩掩，懼怕公眾提出反對意見。

同時，決策部門急于求成，過于追求效率，而忽視了長遠的社會效益。不愿傾聽公眾的意見，也不愿意走正常民主決策程序，而是借用聽證會的形式，選擇有利于政府的意見，匆忙作出決策，才導(dǎo)致了更多危害人民生命、財產(chǎn)安全的“問題化工項目”的上馬。

[路徑解讀]

以人為本，安全至上

顧麗梅（復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事物學(xué)院）

為了從長遠解決化工圍城的問題，首先，辯證地對待城市規(guī)劃近期建設(shè)與遠期發(fā)展的關(guān)系。任何城市都有一個形成發(fā)展、改造更新的過程，城市的近期建設(shè)是遠期發(fā)展的一個重要組成部分。

因此，既要保持近期建設(shè)的相對完整，又要科學(xué)預(yù)測城市遠景發(fā)展的需要，不能只顧眼前利益而忽視了長遠發(fā)展，要為遠期發(fā)展留有余地。

其次，進一步拓寬公眾參與決策的渠道。在重視科學(xué)規(guī)劃的同時，還應(yīng)當(dāng)給公民更多的話語權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)相信與市民協(xié)作的功效，讓市民參與城市規(guī)劃。特別是在與群眾利益密切相關(guān)的重大項目中，應(yīng)當(dāng)通過公示、聽證會等形式廣泛聽取意見和建議。

同時，建立健全政府的政務(wù)公開制度，方便群眾參與政務(wù)、加強監(jiān)督。定期將重大城市規(guī)劃決定、重大項目建設(shè)等熱點問題向社會公開。

第三，強調(diào)人與自然的和諧，處理好城市經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境建設(shè)的辯證關(guān)系。不能片面追求經(jīng)濟效益，以污染環(huán)境、破壞生態(tài)平衡為代價，避免重復(fù)“先污染，后治理”的老路，而要使城市的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境建設(shè)同步進行。

在城市規(guī)劃中，重中之中是以人為本，安全至上的原則。城市規(guī)劃的主體是政府及其所有的公民，直接的受益者也是公民。因此，在城市規(guī)劃中以人為本是基本原則，而在人的問題中，安全又是第一位的。特別是化工項目應(yīng)當(dāng)盡可能的遠離居民區(qū)，不要讓悲劇再次重演。

唯有以民生為重，帶有發(fā)展的眼光看待社會發(fā)展，強調(diào)科學(xué)與民主的規(guī)劃，才能從根本上杜絕“化工圍城”的困境。

治本之策

蘇楊（國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部）

與一般人感覺的不同，在環(huán)境保護中發(fā)揮最前端、也是最重要功能的不是環(huán)保部門，從實際效果來說，產(chǎn)業(yè)部門和規(guī)劃部門的影響更大。原因很簡單，有污染不等于有危害，而且污染物治理后仍然是污染物。

如果污染物排放的空間遠離人居環(huán)境，其危害程度就大打折扣甚至聊近于無了；而污染物的末端治理并不能將污染物無害化，治理過的污水仍然是污水，只是污染程度減輕了，仍然要靠較大量的天然水體來稀釋自凈。如果沒有足夠的空間發(fā)揮自凈作用，則這個區(qū)域即便所有工廠都達標(biāo)排放，仍然會造成環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)。

所以，對工業(yè)污染防治來說，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和合理布局才是治本之策。主要是末端治理的環(huán)保部門的作為空間并不大，所以現(xiàn)在環(huán)保部門才更加強調(diào)，環(huán)境影響評價一票否決制的前端控制作用。

熟悉美國環(huán)保史的人都知道，美國是靠產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移才真正解決污染問題的。上世紀(jì)70年代大白天都要開燈的鋼鐵城匹茲堡，到如今的鳥語花香，它與北京越來越多的藍天幾乎是同一個主要原因——鋼鐵企業(yè)搬遷。

國務(wù)院公布的“十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃”之一《石化產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》中，明確了要“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局”。這要落到實處，“大污”也不一定成“大害”了。

從環(huán)境管理的角度而言，僅僅靠環(huán)保部垂直管理的幾個區(qū)域督查中心是不行的，畢竟這幾十個人沒有監(jiān)測手段、耳目不靈。那靠什么呢？

在目前我國社會中間組織發(fā)育不夠、且有的地方政府政績觀尚未轉(zhuǎn)變到科學(xué)發(fā)展軌道上的情況下，公眾參與就不僅需要、而且必要了。公眾參與的力量到底多大，可以看廈門“PX事件”，就生生壓倒了地方保護，大企業(yè)的布局就被民意調(diào)整了。

而對地方保護造成的環(huán)境管理不到位，最近也由NGO介入并成功地對這些企業(yè)施加了壓力。由公眾環(huán)境研究中心《2010IT品牌供應(yīng)鏈重金屬污染調(diào)研》報告發(fā)布顯示，珠三角地區(qū)長久以來受重金屬污染的狀況沒有得到緩解，并且?guī)砹藝?yán)重后果。

這個報告，對一些多年來“享受”地方保護的企業(yè)施加了很大壓力。它說明在今后的中國，環(huán)保的漏洞會越來越少，至少這些體量大的企業(yè)漏不過去。

從規(guī)律和制度成因方面總結(jié)大企業(yè)出的大事，讓我們可以明白環(huán)保的大是所在：在公眾參與的助力下，通過產(chǎn)業(yè)合理布局和合理規(guī)劃避免居民區(qū)變成雷區(qū)，并積極加強環(huán)境管理。