■陳 文

人大代表聯(lián)絡(luò)站的深圳樣本

■陳 文

一個(gè)不是人大代表的居民，人們卻習(xí)慣地稱(chēng)謂他為“敖代表”；一個(gè)沒(méi)有擔(dān)任政府任何公職的居民，片區(qū)居民卻常常找他反映問(wèn)題，向政府有關(guān)部門(mén)提建議，人大代表也經(jīng)常找他了解民意、搜集議案。他，就是深圳市南山區(qū)月亮灣片區(qū)“人大代表聯(lián)絡(luò)工作站”的發(fā)起者敖建南。

那么，何謂人大代表聯(lián)絡(luò)工作站？從何而來(lái)？它的生成邏輯、運(yùn)作方式和發(fā)展空間又是什么？

浮出水面

話(huà)說(shuō)從頭。

8年前，原位于西麗片區(qū)的垃圾發(fā)電廠(chǎng)將遷址月亮灣片區(qū)，當(dāng)?shù)囟鄶?shù)居民的反對(duì)意見(jiàn)強(qiáng)烈，紛紛表示不滿(mǎn)，有的業(yè)主打算集體到政府上訪(fǎng)，有的在選址地靜坐，有的還拉起橫幅抗議，對(duì)抗情緒和現(xiàn)場(chǎng)氣氛十分緊張。

事件發(fā)生后，對(duì)公共權(quán)力系統(tǒng)而言，怎樣恰當(dāng)介入和妥善解決這一事件在當(dāng)時(shí)確實(shí)頗為棘手。一方面，居民的激動(dòng)情緒急需安定，與居民進(jìn)行溝通迫在眉睫；另一方面，該廠(chǎng)的遷址是為了緩解深圳全市垃圾清理的繁重環(huán)保壓力，而且這一計(jì)劃已經(jīng)通過(guò)了市政府的批準(zhǔn)，因此放棄該計(jì)劃也不現(xiàn)實(shí)。

因此，南山區(qū)政府及南山街道辦高度重視，安排主要領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)和處理，以街道辦黨工委書(shū)記、辦事處主任張聯(lián)輝為代表的基層領(lǐng)導(dǎo)多次深入社區(qū)與居民直接溝通。后在南山街道辦的主持下召開(kāi)了由居民、業(yè)主委員會(huì)負(fù)責(zé)人、政府相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)代表等多方參與的協(xié)調(diào)會(huì)，大家就解決“遷址事件”進(jìn)行了熱烈討論，在片區(qū)內(nèi)享有較高威信的敖建南提議，組織一個(gè)居民代表團(tuán)到其他地方考察垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)對(duì)環(huán)境的影響及其解決措施，最后政府和企業(yè)接受了這一建議。

最終，南山區(qū)政府組織了一個(gè)由居民代表、人大代表、政協(xié)委員組成的代表團(tuán)到韓國(guó)、日本、澳門(mén)的垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)進(jìn)行了實(shí)地考察，考察結(jié)果顯示，只要按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)并不會(huì)污染環(huán)境，后來(lái)在保證居民參與環(huán)保監(jiān)督的前提下，電廠(chǎng)最終順利開(kāi)工。

片區(qū)內(nèi)的一些人大代表在促成這一事件的解決過(guò)程中發(fā)揮了積極的疏通和引導(dǎo)作用。南山街道辦基于對(duì)這一事件的敏感性和復(fù)雜性的考慮，于是立即發(fā)動(dòng)片區(qū)內(nèi)的一些人大代表深入到社區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，在詳細(xì)了解情況后，通過(guò)人大渠道向市政府反映了月亮灣片區(qū)存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和矛盾，引起了市領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門(mén)的重視，從而為此事件的妥善處理提供了更高層次的官方推動(dòng)力。

“遷址事件”等社區(qū)矛盾的出現(xiàn)，致使南山區(qū)政府及南山街道辦開(kāi)始認(rèn)識(shí)到月亮灣片區(qū)存在問(wèn)題的錯(cuò)綜復(fù)雜性，若不能建立起黨和政府與居民的有效溝通渠道，以及多方利益主體間的經(jīng)常性意見(jiàn)交換機(jī)制，必然會(huì)影響社區(qū)的穩(wěn)定與和諧。

因此，時(shí)任南山街道辦黨工委書(shū)記、辦事處主任張聯(lián)輝為代表的官方精英，萌發(fā)了在社區(qū)招募政治上靠得住、思想上愿合作、民意上有威信及活動(dòng)上有能力的熱心人士擔(dān)當(dāng)“人大代表聯(lián)絡(luò)員”的想法。在他看來(lái)，“至少不會(huì)把事情搞砸”，在片區(qū)享有較高聲譽(yù)、行事較理性和穩(wěn)妥的敖建南便進(jìn)入了他的視野，“月亮灣人大代表工作站”作為原來(lái)就已經(jīng)設(shè)置在街道辦的“人大代表工作室”的延伸，開(kāi)始浮出水面。

運(yùn)作方式

制度的供給及其可操作性對(duì)于基層民主的發(fā)展具有決定性意義，在一定程度上，人民代表大會(huì)制度的政體規(guī)定及其發(fā)展空間，為“人大代表聯(lián)絡(luò)工作站”的成立提供了一定的制度供給和活動(dòng)空間。

片區(qū)內(nèi)一些人大代表的及時(shí)介入，以及在“遷址事件”中的深入調(diào)查和積極斡旋，促使“遷址事件”得到了較為理想的解決，在實(shí)踐中顯現(xiàn)出人大代表在溝通民意方面的獨(dú)特作用，這在一定程度上喚起了居民對(duì)人大代表的信賴(lài)與倚重，他們開(kāi)始主動(dòng)發(fā)掘并嘗試運(yùn)用這一重要的制度資源，人大制度文本中的民主因素被逐漸激活?！斑w址事件”后，敖建南深有感觸地坦言“一些人大代表看問(wèn)題很準(zhǔn)，反映的問(wèn)題也容易引起有關(guān)部門(mén)的重視，這一渠道確實(shí)可以有效反映社情民意，促成問(wèn)題的解決?！?/p>

“人大代表聯(lián)絡(luò)員”這一形式事實(shí)上“試運(yùn)行”三年后，至2005年4月25日，由13名聯(lián)絡(luò)員組成的深圳市第一個(gè)社區(qū)“人大代表工作站”在該片區(qū)正式掛牌成立?？紤]到“人大代表工作站”工作性質(zhì)主要是聯(lián)絡(luò)人大代表和居民，其后來(lái)更名為“人大代表聯(lián)絡(luò)工作站”。

這些聯(lián)絡(luò)員并非人大代表，主要是各小區(qū)業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理處、工業(yè)區(qū)及附近一所中學(xué)的負(fù)責(zé)人，大多數(shù)是在片區(qū)居民中享有較高威望的活動(dòng)精英和意見(jiàn)領(lǐng)袖，他們或是業(yè)主委員會(huì)的主要負(fù)責(zé)人，或是長(zhǎng)期熱衷于社區(qū)公共事務(wù)的熱心人士，都是“說(shuō)話(huà)算得了數(shù)”的人物，具備較強(qiáng)的組織和號(hào)召能力，在片區(qū)里擁有較廣泛的民意支持和群眾基礎(chǔ)，其中該工作站的主要發(fā)起人和負(fù)責(zé)人敖建南，同時(shí)為轄區(qū)居委會(huì)副主任、太子山莊業(yè)主委員會(huì)主任。

該工作站全天候開(kāi)放，有聯(lián)絡(luò)員輪流值班，并設(shè)立了公告欄，公布了便于居民反映問(wèn)題的電話(huà)、意見(jiàn)箱及電子郵件，主要工作是專(zhuān)門(mén)代理人大代表履行日常的社區(qū)民情調(diào)研，征集和反映社區(qū)民意、撰寫(xiě)提案等職能，并就住宅片區(qū)的一些公共事務(wù)與有關(guān)方面進(jìn)行協(xié)調(diào)和溝通。各聯(lián)絡(luò)員在聯(lián)系人大代表、居民及政府相關(guān)部門(mén)、征集和撰寫(xiě)提案等方面有著較明確的分工，并通過(guò)“聯(lián)席會(huì)議”等形式不定期進(jìn)行協(xié)商和溝通。

“人大代表聯(lián)絡(luò)工作站”的主要工作職責(zé)是“承辦需要進(jìn)入人大代表提案的共性問(wèn)題及人大代表聯(lián)絡(luò)員聯(lián)席機(jī)制能夠協(xié)調(diào)解決的事情；轉(zhuǎn)辦屬于相關(guān)部門(mén)職能范圍內(nèi)及需要進(jìn)入法律程序的事情，或叮囑當(dāng)事人依法辦理；協(xié)辦涉及面較廣的問(wèn)題，協(xié)助主辦方和協(xié)調(diào)相關(guān)方；督辦已經(jīng)轉(zhuǎn)辦或協(xié)辦的事情，跟進(jìn)督促，跟蹤落實(shí)?！?/p>

聯(lián)絡(luò)員定期向街道辦和區(qū)人大匯報(bào)工作，理性地向市區(qū)兩級(jí)人大、政府反映社情民意，所撰寫(xiě)和收集的提案必須要經(jīng)過(guò)人大代表的簽名。在一定意義上，南山街道辦和南山區(qū)人大實(shí)際上采取了“組織（機(jī)構(gòu)）吸納”的方式對(duì)其加以引導(dǎo)和管理，較好地利用了現(xiàn)行體制內(nèi)的制度空間，有效地將民間的利益訴求納入到現(xiàn)行體制中釋放，利用人大這一制度通道，“柔性”地有效將公共權(quán)力末梢嵌入到了基層社會(huì)。

“人大代表聯(lián)絡(luò)員”和“人大代表聯(lián)絡(luò)工作站”的運(yùn)行，至今已為片區(qū)居民解決上百件“民心事”，贏(yíng)得了居民的普遍認(rèn)可。如敖建南曾給時(shí)任市長(zhǎng)拍了20多頁(yè)的電報(bào)，反映整治環(huán)境的訴求，2004年2月，在聯(lián)絡(luò)員和人大代表的斡旋下，為期近一個(gè)月的全面整治月亮灣片區(qū)的行動(dòng)全面展開(kāi)，打響了深圳市開(kāi)展市容環(huán)境綜合整治“梳理行動(dòng)”的第一槍?zhuān)?jīng)過(guò)“梳理”后的月亮灣整潔美麗，市容市貌有了明顯改觀(guān)。為反映片區(qū)存在的環(huán)保、治安和交通等問(wèn)題，敖建南拍攝了100多盤(pán)錄像帶和100多盒膠卷。后來(lái)，深圳市南山區(qū)委區(qū)人大申報(bào)的“創(chuàng)建人大代表工作室（站）”入圍“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”項(xiàng)目名單，獲得了諸多專(zhuān)家學(xué)者的積極評(píng)價(jià)。

發(fā)展空間

長(zhǎng)期以來(lái)，由于受選舉“醞釀”程序和代表事實(shí)上兼職化的影響，一些人大代表被當(dāng)成了“橡皮圖章”，只是在開(kāi)人大會(huì)議時(shí)形式化地舉舉手，沒(méi)有真正發(fā)揮好人大代表應(yīng)有的作用，“啞巴代表”、“零議案代表”、“掛名代表”并非鮮見(jiàn)。

“人大代表聯(lián)絡(luò)工作站”最初由普通公民所發(fā)起，由于較好地發(fā)揮了群眾自治的功能，在社區(qū)治理和協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系方面發(fā)揮了積極作用，有效地成為聯(lián)系選民與人大代表的橋梁、紐帶，實(shí)際上成為人大代表的助手和秘書(shū)，在一定程度上彌補(bǔ)了當(dāng)今人大代表一般為兼職并沒(méi)有固定辦公場(chǎng)所，實(shí)際上無(wú)法充分和及時(shí)代表自己選區(qū)選民利益的傳統(tǒng)制度設(shè)計(jì)的缺陷，從而贏(yíng)得了公共權(quán)力系統(tǒng)的承認(rèn)與吸納。

月亮灣片區(qū)“人大代表聯(lián)絡(luò)員”形式的出現(xiàn)及“人大代表聯(lián)絡(luò)工作站”的成立，正是居民基于維護(hù)自身權(quán)益和社區(qū)整體利益，與相關(guān)企業(yè)進(jìn)行長(zhǎng)期博弈，并與人大和政府等相關(guān)部門(mén)不斷交涉的結(jié)果，表達(dá)了商品房社區(qū)業(yè)主對(duì)自治權(quán)利的主動(dòng)追尋，并開(kāi)始自覺(jué)以群體性和機(jī)構(gòu)性的形式試圖契合到現(xiàn)行政制之中，從而迫切要求國(guó)家制度體系和公共權(quán)力機(jī)關(guān)順應(yīng)公民日益增長(zhǎng)的民主參與需求，努力創(chuàng)新民意吸納方式和機(jī)制，以提升現(xiàn)行政治體系和機(jī)構(gòu)的應(yīng)對(duì)能力和調(diào)適能力。

“大代表聯(lián)絡(luò)工作站”的實(shí)踐探索，在一定程度上為解決社區(qū)矛盾和沖突、收集和整合民意、搭建民眾與公共權(quán)力系統(tǒng)的溝通和交流平臺(tái)，以及協(xié)調(diào)城市基層各方利益主體之間的關(guān)系等方面發(fā)揮了積極作用，南山區(qū)人大及南山街道辦準(zhǔn)予該工作站正式掛牌和開(kāi)展日常工作，并給予了其一定的活動(dòng)空間和資金支持，這實(shí)際上采取了一種較為有效的體制吸納方式，將民間的活動(dòng)精英和意見(jiàn)代表，以及正處在組織化過(guò)程之中的、暫時(shí)又沒(méi)有正式編制和明確法律地位的群眾性組織納入到了現(xiàn)行體制的管理范圍之內(nèi)。

2008年4月，廣東省人大常委會(huì)主任歐廣源充分肯定了南山人大代表工作站的做法，并認(rèn)為值得在全省推廣?；谠铝翞橙舜蟠砺?lián)絡(luò)工作站多年成功運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，同年6月，“人大代表工作站”在深圳全市推廣，在市、區(qū)兩級(jí)人大代表相對(duì)集中的居住區(qū)域設(shè)立代表工作站，每個(gè)工作站設(shè)聯(lián)絡(luò)員1名，由居委會(huì)、社區(qū)工作站或者業(yè)主委員會(huì)人員兼任。聯(lián)絡(luò)員屬于義務(wù)工作，沒(méi)有津貼。工作站對(duì)群眾開(kāi)放，集中接訪(fǎng)群眾每?jī)蓚€(gè)月至少一次。代表和社區(qū)工作站聯(lián)絡(luò)員不直接處理問(wèn)題，而是將群眾反映的問(wèn)題按照管轄權(quán)的不同以專(zhuān)門(mén)函件的方式分別轉(zhuǎn)交市、區(qū)人大常委會(huì)處理。

但推廣之后的“大代表聯(lián)絡(luò)工作站”在具體運(yùn)行過(guò)程中也遇到一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，比如某些社區(qū)中的工作站事實(shí)上存在“水土適應(yīng)”問(wèn)題，一些人大代表忙于本職工作，難以經(jīng)常性地接待選民，或者由于缺乏諸如敖建南之類(lèi)的民間活動(dòng)精英，聯(lián)絡(luò)工作難以做到“駕輕就熟”，“形同虛設(shè)”現(xiàn)象不可忽視。而且，這種機(jī)制具有較強(qiáng)的精英參與色彩，與真正的公民社會(huì)組織還存在一定差距，尚處于探索階段，制度化和程序化程度仍然有待完善和提高，其發(fā)展的空間和前景也必定要受到現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的相關(guān)具體條件的影響與制約。因此，其發(fā)展空間不但需要居民權(quán)益意識(shí)的逐漸增長(zhǎng)和博弈技巧的累積來(lái)加以支撐，而且仍然必需提供進(jìn)一步的官方動(dòng)力，從體制上堅(jiān)持、延續(xù)并完善這種體制吸納模式。

總而言之，“月亮灣片區(qū)人大代表聯(lián)絡(luò)工作站”的實(shí)踐探索找準(zhǔn)了人大制度、政府管理與民間參與的契合點(diǎn)，通過(guò)官方精英的推動(dòng)、社區(qū)活動(dòng)精英的積極參與，利用人大這一制度平臺(tái)創(chuàng)新了基層社會(huì)管理模式，有利于將民間意見(jiàn)和利益訴求經(jīng)由人大途徑吸納到現(xiàn)行政制中進(jìn)行有序表達(dá)和釋放，密切人大代表與選民之間的關(guān)系，促進(jìn)人大代表的經(jīng)常性履職，擴(kuò)大執(zhí)政黨的群眾基礎(chǔ)、促進(jìn)和諧社會(huì)的建構(gòu)，其樣本價(jià)值和實(shí)踐意義不言而喻。

(作者為深圳大學(xué)當(dāng)代中國(guó)政治研究所博士)