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        蛟龍工業(yè)港之謎

        2010-01-15 05:04:56程令國
        決策 2010年12期
        關(guān)鍵詞:雙流縣青羊區(qū)黃玉

        ■張 曄 程令國

        蛟龍工業(yè)港之謎

        ■張 曄 程令國

        工業(yè)用地是我國新增建設(shè)用地的重要組成部分,在未來征地范圍逐步縮小到公益用途的背景下,亟需探索一種新的工業(yè)用地模式。成都蛟龍工業(yè)港作為一家建立在集體土地上的工業(yè)園,為我們提供了一個(gè)鮮活的案例。

        十年磨一劍

        巨大的級差地租空間,激發(fā)了尋租者充分的想象力。各行為主體,包括中小企業(yè)、農(nóng)民、集體,甚或地方政府,都在尋求更好的土地制度創(chuàng)新。但是,面臨著巨大的制度障礙,以及國家對亂占耕地的嚴(yán)厲懲罰,很少有人敢越過雷池。這就需要有一個(gè)膽大的尋租者來冒政策風(fēng)險(xiǎn),而這個(gè)人的出現(xiàn),幾乎是必然的事情。

        蛟龍工業(yè)港(包括青羊和雙流兩個(gè)園區(qū))成立于2000年6月。蛟龍工業(yè)港的出現(xiàn)不能不歸功于總經(jīng)理黃玉蛟。

        此前,黃玉蛟在自己創(chuàng)辦企業(yè)的過程中,偶然發(fā)現(xiàn)了中小企業(yè)拿地困難而產(chǎn)生的巨大市場需求,于是轉(zhuǎn)而考慮幫中小企業(yè)拿地建廠房再出租??紤]到建設(shè)工業(yè)園區(qū)的地點(diǎn),必須交通便捷,區(qū)位優(yōu)勢明顯,黃玉蛟看中了分別位于成都市西面的青羊區(qū)和西南面雙流縣的兩塊農(nóng)地,作為建設(shè)工業(yè)園區(qū)的地點(diǎn)。

        黃玉蛟所看中的一塊“寶地”位于成都市青羊區(qū)文家境內(nèi),距成都市區(qū)6公里,地處成都近郊,上風(fēng)上水,有著較為優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢。而另一塊“寶地”則位于成都市雙流縣九江境內(nèi),距成都市區(qū)5公里,地處成都西南部,緊臨雙流縣城,區(qū)位優(yōu)勢也十分明顯。地塊位于與武候大道相連的新川藏路上,靠近成都市雙流國際機(jī)場,盡得交通之便。

        當(dāng)時(shí)這兩塊地都是農(nóng)地。黃玉蛟拿到地以后,利用自己與香港方面的關(guān)系,成立了蛟龍投資有限責(zé)任公司,以蛟龍工業(yè)港的形式進(jìn)行開發(fā)。具體操作上,蛟龍工業(yè)港由香港蛟龍集團(tuán)投資,后者由香港金龍、匯龍、蛟龍3家公司合并,聘用李堅(jiān)石(佛山人,從事國際貿(mào)易)為董事長,黃玉蛟為香港蛟龍集團(tuán)的法人代表。成都蛟龍投資有限責(zé)任公司(以下簡稱蛟龍公司)則由自然人組成,沒有公募股權(quán),實(shí)際控制人是黃玉蛟。

        蛟龍工業(yè)港的運(yùn)作模式

        蛟龍工業(yè)港之所以能夠生存,關(guān)鍵在于其巧妙的運(yùn)作模式,包括土地占用模式和園區(qū)經(jīng)營模式。其中,低成本土地占用模式是蛟龍安身立命之本,也是各方主體的利益交接最重要載體;而后者,則是蛟龍工業(yè)港的持續(xù)競爭力所在。

        比如租用耕地。

        蛟龍工業(yè)港最初占用的大多是農(nóng)地。土地占用方式是農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)村三級集體(即“鄉(xiāng)”、“村”、“組”),再由集體出面,將土地出租給蛟龍工業(yè)港,后者對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置。

        首先,按照村民自治的程序,應(yīng)經(jīng)2/3以上的村民代表或村民會議2/3以上成員同意并簽字,農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)還給鄉(xiāng)(或鎮(zhèn)、街道)、村(或社區(qū))、組(或小組、社)集體。具體操作上,由每戶的戶主簽字同意土地向業(yè)主集中。如2004年雙流蛟龍社區(qū)原石梔村1-6組、大渡村3-5社同意土地向業(yè)主集中簽名簿,幾乎每家都簽了名。

        農(nóng)村集體收回農(nóng)民的土地后,與成都蛟龍經(jīng)濟(jì)開發(fā)公司簽訂協(xié)議,以一定價(jià)格租用或入股土地,租期一般為50年(一年一付)。通過這種方式,青羊和雙流大致分別為蛟龍集團(tuán)提供了1平方公里和4平方公里的土地。

        為了避開政策風(fēng)險(xiǎn),蛟龍?jiān)陔p流縣辦工業(yè)港時(shí)逐步使用土地作價(jià)入股的形式,每年給予農(nóng)民土地分紅。如2005年與雙流縣東升鎮(zhèn)普賢村一組簽訂入股協(xié)議,每年按照600公斤大米/畝,大米2元/公斤的價(jià)格給予固定紅利,入股期限仍為50年。由于農(nóng)民土地入股是每畝1股,相當(dāng)于每年支付固定股息1200元/畝,因此對于蛟龍工業(yè)港而言,集體土地入股與租賃土地本質(zhì)上沒有不同。事實(shí)上,2003年蛟龍與雙流九江鎮(zhèn)石梔村委會的一份租地協(xié)議中,每年的土地租用費(fèi)就是1200元/畝。

        對租用過來的土地,蛟龍公司以工業(yè)港的形式進(jìn)行自主開發(fā)。工業(yè)港具有嚴(yán)密的組織框架,下設(shè)有招商部、人事部、行政部、財(cái)務(wù)部、工程部等26個(gè)部門。各個(gè)部門與外界相應(yīng)各方合作,成立地勘、設(shè)計(jì)、審圖、建筑、監(jiān)理、檢查等6方責(zé)任主體,公司做總負(fù)責(zé)人。實(shí)施統(tǒng)一采購,規(guī)?;ㄔ鞆S房和基礎(chǔ)設(shè)施,如污水處理廠、供電、網(wǎng)絡(luò)、水廠、地下管網(wǎng)系統(tǒng)等,再向園區(qū)企業(yè)提供標(biāo)準(zhǔn)化廠房和供應(yīng)水、電、網(wǎng)絡(luò)等。

        蛟龍集團(tuán)租用了農(nóng)民的土地后,招商建廠房轉(zhuǎn)租給企業(yè),一般5年一租,但每月收租金。協(xié)議絕大部分皆為5年租期,極少數(shù)為20年。蛟龍集團(tuán)為入園企業(yè)提供一條龍服務(wù)。一是代辦服務(wù)。二是免費(fèi)為園區(qū)內(nèi)企業(yè)提供貸款擔(dān)保。

        通過每月收取租金的方式出租廠房給中小企業(yè),這為缺乏啟動(dòng)資金的中小企業(yè)節(jié)約了一大筆固定開支,解決了投資成本高和風(fēng)險(xiǎn)大的問題,受到絕大多數(shù)的中小企業(yè)的歡迎。以雙流園區(qū)為例,2008年入駐企業(yè)424家(兩個(gè)園區(qū)合計(jì)入駐800多家企業(yè))。

        但由于多種原因,蛟龍工業(yè)港不能提供土地和房屋產(chǎn)權(quán)證明,企業(yè)不能辦理抵押貸款,因此蛟龍工業(yè)港的運(yùn)營模式注定了只能是以中小企業(yè)孵化園的形式存在。

        觸及政策紅線

        在蛟龍工業(yè)港的土地占用過程中,地方政府的態(tài)度大體上是不反對的,某種程度上甚至是土地制度創(chuàng)新的積極推動(dòng)者。事實(shí)上,沒有地方政府的一手扶持,蛟龍工業(yè)港就不可能出現(xiàn)。起初黃玉蛟決定接收臺商失敗的蘭草項(xiàng)目而租用文家鄉(xiāng)大石橋村土地時(shí),青羊區(qū)政府就給予了積極支持。

        但是,青羊區(qū)政府的這一決議與現(xiàn)有的土地制度是有沖突的。因?yàn)閲彝恋胤鞔_規(guī)定,除了“農(nóng)民自用于(1)興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地和鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)(2)與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè),或者(3)因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移”以外,任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)必須申請使用國有土地。而蛟龍集團(tuán)租用大石橋村的農(nóng)地辦工業(yè)園區(qū),顯然不是屬于例外情況中的任何一種。因此,可以說,蛟龍工業(yè)港從成立的那天開始,就行走在國家土地管理法的邊緣。

        在這種情況下,身負(fù)土地用途管制職責(zé)的青羊區(qū)國土資源局不可能置身事外,下達(dá)責(zé)令停止土地違法行為的通知書。青羊區(qū)政府受到了很大的壓力。更麻煩的是,蛟龍為了彌補(bǔ)初期啟動(dòng)資金的不足偷偷賣掉了部分廠房(蛟龍聲稱這種形式是“代建”),也超過了青羊區(qū)政府所能容忍的程度。之后,青羊區(qū)政府不再給蛟龍工業(yè)港新增土地和辦兩證,青羊區(qū)國土局也一直盯著不放,蛟龍的發(fā)展空間受到很大限制。

        失之東隅,收之桑榆。盡管在青羊區(qū)遭到了挫折,但地方政府之間的競爭使蛟龍工業(yè)港很快又找到了新的支持者。雙流招商小組找到黃玉蛟,邀請其到雙流搞開發(fā)。雙流給了蛟龍更多的土地,允諾的條件也要比青羊優(yōu)惠得多,并允許蛟龍轉(zhuǎn)讓廠房和基礎(chǔ)設(shè)施。相應(yīng)的,也將蛟龍引進(jìn)企業(yè)的數(shù)量和稅收、甚至GDP都作為蛟龍的義務(wù)而寫進(jìn)了協(xié)議中。這就說明了GDP和稅收是雙流縣政府引進(jìn)蛟龍集團(tuán)的主要因素。

        與在青羊一樣,蛟龍工業(yè)港的亂占耕地行為也受到了雙流縣國土局的監(jiān)控,加上蛟龍的土地占用又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了縣土地局為其劃定的規(guī)劃范圍,驚動(dòng)了四川省國土廳。2006年,省國土廳向雙流蛟龍下達(dá)責(zé)令停止國土資源違法行為的通知書。在上級國土部門的壓力下,雙流縣國土局加大了對蛟龍集團(tuán)土地利用的監(jiān)管。2007年對雙流蛟龍的另一次違法占地行為決定處以750萬的罰款。

        如何蹚過“雷區(qū)”

        蛟龍要克服法律制度上的障礙,首先面臨的“攔路虎”就是土地的用途和性質(zhì)問題。蛟龍工業(yè)港所占用的土地原先都是農(nóng)地,因此在土地用途上首先要調(diào)規(guī),即從農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

        蛟龍模式?jīng)Q心走用地成本中最便宜的一條路徑,即申請集體建設(shè)用地的計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)。為了幫助其完善合法化手續(xù),2006年雙流縣國土局動(dòng)用了最寶貴的計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)資源,將蛟龍工業(yè)港所占用的2平方公里土地列入“2005-2020年土地利用總體規(guī)劃”,將其轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。同時(shí),雙流縣人民政府幫其交納了大約4500萬的占補(bǔ)平衡費(fèi)。

        這部分的土地用途的性質(zhì)變了,但是蛟龍工業(yè)港還面臨著一個(gè)制度障礙。我國土地管理法規(guī)定,只有符合上文所述的3個(gè)例外,才能具有使用集體建設(shè)用地的權(quán)利;而蛟龍工業(yè)港顯然不屬于以上例外中的任何一種。但這個(gè)問題似乎難不倒精明的黃玉蛟。黃玉蛟看中了其中的第二個(gè)例外,即土地管理法第60條規(guī)定,“與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)”可以向縣級以上土地行政主管部門申請批準(zhǔn)使用集體建設(shè)用地。于是,蛟龍工業(yè)港改變了租地的說法,而是改為土地“入股”,雖然這兩者在具體實(shí)施過程中并無本質(zhì)區(qū)別。事實(shí)上,早在與雙流縣東升鎮(zhèn)簽訂協(xié)議使用農(nóng)民土地時(shí),原先的租賃合同就改為了入股協(xié)議;與入園企業(yè)的廠房租賃合同書上也悄悄改為了所謂的“工廠費(fèi)用”合同。

        蛟龍工業(yè)港的成功也得到了成都市政府的肯定,再加上2007年前后成都市正在爭取成立國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套試驗(yàn)區(qū),市政府也在努力探索土地集約利用的途徑。成都市工業(yè)布局和開發(fā)區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室文件發(fā)出通知,確定蛟龍工業(yè)港為“成都中小工業(yè)企業(yè)集中發(fā)展示范區(qū)”。這一文件對蛟龍集團(tuán)的發(fā)展具有重大意義。它基本確定了對蛟龍工業(yè)港的土地利用的性質(zhì)規(guī)定,為蛟龍如何跳回制度“紅線”內(nèi)指明了路徑,并同意蛟龍以入股和租賃的形式使用集體建設(shè)用地。

        在蛟龍集團(tuán)的催促下,2009年初雙流國土局再次將蛟龍集團(tuán)剩下的2平方公里土地納入2005-2020年指標(biāo)計(jì)劃,并由雙流縣政府幫其交納了約6000萬的占補(bǔ)平衡費(fèi)。至此,蛟龍工業(yè)港所占用的土地用途問題已經(jīng)得到全部解決。蛟龍工業(yè)港終于實(shí)現(xiàn)了制度內(nèi)回歸,獲得了一個(gè)合法性的身份。

        從蛟龍模式發(fā)展歷程中,我們可以看到很多耐人尋味的地方。

        蛟龍模式最大意義在于,在集體建設(shè)用地上直接發(fā)展工業(yè),在實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)”方面提供了有益的探索;如果規(guī)范完善的話,有可能在原有的征地制度外走出了一條新型的工業(yè)化和城市化道路。可以說,蛟龍模式的產(chǎn)生,滿足了中小企業(yè)的用地需求,釋放了被抑制的生產(chǎn)力,具有內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)合理性;也正因于此,凸現(xiàn)出現(xiàn)有征地制度的內(nèi)在困境,預(yù)示著未來改革的新方向。

        當(dāng)然,蛟龍的用地模式,還有許多尚待完善的地方;在大規(guī)模推廣之前,必須要保持警惕,加強(qiáng)研究,逐步解決完善。

        比如風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制還需要進(jìn)一步探索,其中最核心的是如何保障被占地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)問題。由于蛟龍工業(yè)港是長期租用農(nóng)民的土地(50年),而轉(zhuǎn)租給企業(yè)則是短期出租(5年),合同期間的不匹配就帶來一個(gè)巨大的風(fēng)險(xiǎn),那就是蛟龍工業(yè)港能否保證收入流的穩(wěn)定性。一旦轉(zhuǎn)租合同不能連續(xù)簽訂,廠房閑置,蛟龍港就會面臨損失;如果損失大到蛟龍公司不愿或不能承擔(dān)的地步,損失最終會轉(zhuǎn)移到地方政府和農(nóng)民頭上。

        總之,蛟龍工業(yè)港作為集體土地上生長出來的工業(yè)園,在實(shí)現(xiàn)集體和國有建設(shè)用地“同地同權(quán)”道路上已經(jīng)邁出了可貴的一步,能否在此基礎(chǔ)之上發(fā)展完善為一種成熟的用地模式,讓我們拭目以待。

        北京大學(xué)國家發(fā)展研究院)

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