■張 曄 程令國

蛟龍工業(yè)港之謎

■張 曄 程令國

工業(yè)用地是我國新增建設(shè)用地的重要組成部分，在未來征地范圍逐步縮小到公益用途的背景下，亟需探索一種新的工業(yè)用地模式。成都蛟龍工業(yè)港作為一家建立在集體土地上的工業(yè)園，為我們提供了一個(gè)鮮活的案例。

十年磨一劍

巨大的級差地租空間，激發(fā)了尋租者充分的想象力。各行為主體，包括中小企業(yè)、農(nóng)民、集體，甚或地方政府，都在尋求更好的土地制度創(chuàng)新。但是，面臨著巨大的制度障礙，以及國家對亂占耕地的嚴(yán)厲懲罰，很少有人敢越過雷池。這就需要有一個(gè)膽大的尋租者來冒政策風(fēng)險(xiǎn)，而這個(gè)人的出現(xiàn)，幾乎是必然的事情。

蛟龍工業(yè)港（包括青羊和雙流兩個(gè)園區(qū)）成立于2000年6月。蛟龍工業(yè)港的出現(xiàn)不能不歸功于總經(jīng)理黃玉蛟。

此前，黃玉蛟在自己創(chuàng)辦企業(yè)的過程中，偶然發(fā)現(xiàn)了中小企業(yè)拿地困難而產(chǎn)生的巨大市場需求，于是轉(zhuǎn)而考慮幫中小企業(yè)拿地建廠房再出租?？紤]到建設(shè)工業(yè)園區(qū)的地點(diǎn)，必須交通便捷，區(qū)位優(yōu)勢明顯，黃玉蛟看中了分別位于成都市西面的青羊區(qū)和西南面雙流縣的兩塊農(nóng)地，作為建設(shè)工業(yè)園區(qū)的地點(diǎn)。

黃玉蛟所看中的一塊“寶地”位于成都市青羊區(qū)文家境內(nèi)，距成都市區(qū)6公里，地處成都近郊，上風(fēng)上水，有著較為優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢。而另一塊“寶地”則位于成都市雙流縣九江境內(nèi)，距成都市區(qū)5公里，地處成都西南部，緊臨雙流縣城，區(qū)位優(yōu)勢也十分明顯。地塊位于與武候大道相連的新川藏路上，靠近成都市雙流國際機(jī)場，盡得交通之便。

當(dāng)時(shí)這兩塊地都是農(nóng)地。黃玉蛟拿到地以后，利用自己與香港方面的關(guān)系，成立了蛟龍投資有限責(zé)任公司，以蛟龍工業(yè)港的形式進(jìn)行開發(fā)。具體操作上，蛟龍工業(yè)港由香港蛟龍集團(tuán)投資，后者由香港金龍、匯龍、蛟龍3家公司合并，聘用李堅(jiān)石（佛山人，從事國際貿(mào)易）為董事長，黃玉蛟為香港蛟龍集團(tuán)的法人代表。成都蛟龍投資有限責(zé)任公司（以下簡稱蛟龍公司）則由自然人組成，沒有公募股權(quán)，實(shí)際控制人是黃玉蛟。

蛟龍工業(yè)港的運(yùn)作模式

蛟龍工業(yè)港之所以能夠生存，關(guān)鍵在于其巧妙的運(yùn)作模式，包括土地占用模式和園區(qū)經(jīng)營模式。其中，低成本土地占用模式是蛟龍安身立命之本，也是各方主體的利益交接最重要載體；而后者，則是蛟龍工業(yè)港的持續(xù)競爭力所在。

比如租用耕地。

蛟龍工業(yè)港最初占用的大多是農(nóng)地。土地占用方式是農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)村三級集體（即“鄉(xiāng)”、“村”、“組”），再由集體出面，將土地出租給蛟龍工業(yè)港，后者對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置。

首先，按照村民自治的程序，應(yīng)經(jīng)2/3以上的村民代表或村民會議2/3以上成員同意并簽字，農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)還給鄉(xiāng)（或鎮(zhèn)、街道）、村（或社區(qū)）、組（或小組、社）集體。具體操作上，由每戶的戶主簽字同意土地向業(yè)主集中。如2004年雙流蛟龍社區(qū)原石梔村1-6組、大渡村3-5社同意土地向業(yè)主集中簽名簿，幾乎每家都簽了名。

農(nóng)村集體收回農(nóng)民的土地后，與成都蛟龍經(jīng)濟(jì)開發(fā)公司簽訂協(xié)議，以一定價(jià)格租用或入股土地，租期一般為50年（一年一付）。通過這種方式，青羊和雙流大致分別為蛟龍集團(tuán)提供了1平方公里和4平方公里的土地。

為了避開政策風(fēng)險(xiǎn)，蛟龍?jiān)陔p流縣辦工業(yè)港時(shí)逐步使用土地作價(jià)入股的形式，每年給予農(nóng)民土地分紅。如2005年與雙流縣東升鎮(zhèn)普賢村一組簽訂入股協(xié)議，每年按照600公斤大米/畝,大米2元/公斤的價(jià)格給予固定紅利，入股期限仍為50年。由于農(nóng)民土地入股是每畝1股，相當(dāng)于每年支付固定股息1200元/畝，因此對于蛟龍工業(yè)港而言，集體土地入股與租賃土地本質(zhì)上沒有不同。事實(shí)上，2003年蛟龍與雙流九江鎮(zhèn)石梔村委會的一份租地協(xié)議中，每年的土地租用費(fèi)就是1200元/畝。

對租用過來的土地，蛟龍公司以工業(yè)港的形式進(jìn)行自主開發(fā)。工業(yè)港具有嚴(yán)密的組織框架，下設(shè)有招商部、人事部、行政部、財(cái)務(wù)部、工程部等26個(gè)部門。各個(gè)部門與外界相應(yīng)各方合作，成立地勘、設(shè)計(jì)、審圖、建筑、監(jiān)理、檢查等6方責(zé)任主體，公司做總負(fù)責(zé)人。實(shí)施統(tǒng)一采購，規(guī)?；ㄔ鞆S房和基礎(chǔ)設(shè)施，如污水處理廠、供電、網(wǎng)絡(luò)、水廠、地下管網(wǎng)系統(tǒng)等，再向園區(qū)企業(yè)提供標(biāo)準(zhǔn)化廠房和供應(yīng)水、電、網(wǎng)絡(luò)等。

蛟龍集團(tuán)租用了農(nóng)民的土地后，招商建廠房轉(zhuǎn)租給企業(yè)，一般5年一租，但每月收租金。協(xié)議絕大部分皆為5年租期，極少數(shù)為20年。蛟龍集團(tuán)為入園企業(yè)提供一條龍服務(wù)。一是代辦服務(wù)。二是免費(fèi)為園區(qū)內(nèi)企業(yè)提供貸款擔(dān)保。

通過每月收取租金的方式出租廠房給中小企業(yè)，這為缺乏啟動(dòng)資金的中小企業(yè)節(jié)約了一大筆固定開支，解決了投資成本高和風(fēng)險(xiǎn)大的問題，受到絕大多數(shù)的中小企業(yè)的歡迎。以雙流園區(qū)為例，2008年入駐企業(yè)424家（兩個(gè)園區(qū)合計(jì)入駐800多家企業(yè)）。

但由于多種原因，蛟龍工業(yè)港不能提供土地和房屋產(chǎn)權(quán)證明，企業(yè)不能辦理抵押貸款，因此蛟龍工業(yè)港的運(yùn)營模式注定了只能是以中小企業(yè)孵化園的形式存在。

觸及政策紅線

在蛟龍工業(yè)港的土地占用過程中，地方政府的態(tài)度大體上是不反對的，某種程度上甚至是土地制度創(chuàng)新的積極推動(dòng)者。事實(shí)上，沒有地方政府的一手扶持，蛟龍工業(yè)港就不可能出現(xiàn)。起初黃玉蛟決定接收臺商失敗的蘭草項(xiàng)目而租用文家鄉(xiāng)大石橋村土地時(shí)，青羊區(qū)政府就給予了積極支持。

但是，青羊區(qū)政府的這一決議與現(xiàn)有的土地制度是有沖突的。因?yàn)閲彝恋胤鞔_規(guī)定，除了“農(nóng)民自用于（1）興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地和鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)（2）與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)，或者（3）因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移”以外，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)必須申請使用國有土地。而蛟龍集團(tuán)租用大石橋村的農(nóng)地辦工業(yè)園區(qū)，顯然不是屬于例外情況中的任何一種。因此，可以說，蛟龍工業(yè)港從成立的那天開始，就行走在國家土地管理法的邊緣。

在這種情況下，身負(fù)土地用途管制職責(zé)的青羊區(qū)國土資源局不可能置身事外，下達(dá)責(zé)令停止土地違法行為的通知書。青羊區(qū)政府受到了很大的壓力。更麻煩的是，蛟龍為了彌補(bǔ)初期啟動(dòng)資金的不足偷偷賣掉了部分廠房（蛟龍聲稱這種形式是“代建”），也超過了青羊區(qū)政府所能容忍的程度。之后，青羊區(qū)政府不再給蛟龍工業(yè)港新增土地和辦兩證，青羊區(qū)國土局也一直盯著不放，蛟龍的發(fā)展空間受到很大限制。

失之東隅，收之桑榆。盡管在青羊區(qū)遭到了挫折，但地方政府之間的競爭使蛟龍工業(yè)港很快又找到了新的支持者。雙流招商小組找到黃玉蛟，邀請其到雙流搞開發(fā)。雙流給了蛟龍更多的土地，允諾的條件也要比青羊優(yōu)惠得多，并允許蛟龍轉(zhuǎn)讓廠房和基礎(chǔ)設(shè)施。相應(yīng)的，也將蛟龍引進(jìn)企業(yè)的數(shù)量和稅收、甚至GDP都作為蛟龍的義務(wù)而寫進(jìn)了協(xié)議中。這就說明了GDP和稅收是雙流縣政府引進(jìn)蛟龍集團(tuán)的主要因素。

與在青羊一樣，蛟龍工業(yè)港的亂占耕地行為也受到了雙流縣國土局的監(jiān)控，加上蛟龍的土地占用又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了縣土地局為其劃定的規(guī)劃范圍，驚動(dòng)了四川省國土廳。2006年，省國土廳向雙流蛟龍下達(dá)責(zé)令停止國土資源違法行為的通知書。在上級國土部門的壓力下，雙流縣國土局加大了對蛟龍集團(tuán)土地利用的監(jiān)管。2007年對雙流蛟龍的另一次違法占地行為決定處以750萬的罰款。

如何蹚過“雷區(qū)”

蛟龍要克服法律制度上的障礙，首先面臨的“攔路虎”就是土地的用途和性質(zhì)問題。蛟龍工業(yè)港所占用的土地原先都是農(nóng)地，因此在土地用途上首先要調(diào)規(guī)，即從農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

蛟龍模式?jīng)Q心走用地成本中最便宜的一條路徑，即申請集體建設(shè)用地的計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)。為了幫助其完善合法化手續(xù)，2006年雙流縣國土局動(dòng)用了最寶貴的計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)資源，將蛟龍工業(yè)港所占用的2平方公里土地列入“2005-2020年土地利用總體規(guī)劃”，將其轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。同時(shí)，雙流縣人民政府幫其交納了大約4500萬的占補(bǔ)平衡費(fèi)。

這部分的土地用途的性質(zhì)變了，但是蛟龍工業(yè)港還面臨著一個(gè)制度障礙。我國土地管理法規(guī)定，只有符合上文所述的3個(gè)例外，才能具有使用集體建設(shè)用地的權(quán)利；而蛟龍工業(yè)港顯然不屬于以上例外中的任何一種。但這個(gè)問題似乎難不倒精明的黃玉蛟。黃玉蛟看中了其中的第二個(gè)例外，即土地管理法第60條規(guī)定，“與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)”可以向縣級以上土地行政主管部門申請批準(zhǔn)使用集體建設(shè)用地。于是，蛟龍工業(yè)港改變了租地的說法，而是改為土地“入股”，雖然這兩者在具體實(shí)施過程中并無本質(zhì)區(qū)別。事實(shí)上，早在與雙流縣東升鎮(zhèn)簽訂協(xié)議使用農(nóng)民土地時(shí)，原先的租賃合同就改為了入股協(xié)議；與入園企業(yè)的廠房租賃合同書上也悄悄改為了所謂的“工廠費(fèi)用”合同。

蛟龍工業(yè)港的成功也得到了成都市政府的肯定，再加上2007年前后成都市正在爭取成立國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套試驗(yàn)區(qū)，市政府也在努力探索土地集約利用的途徑。成都市工業(yè)布局和開發(fā)區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室文件發(fā)出通知，確定蛟龍工業(yè)港為“成都中小工業(yè)企業(yè)集中發(fā)展示范區(qū)”。這一文件對蛟龍集團(tuán)的發(fā)展具有重大意義。它基本確定了對蛟龍工業(yè)港的土地利用的性質(zhì)規(guī)定，為蛟龍如何跳回制度“紅線”內(nèi)指明了路徑，并同意蛟龍以入股和租賃的形式使用集體建設(shè)用地。

在蛟龍集團(tuán)的催促下，2009年初雙流國土局再次將蛟龍集團(tuán)剩下的2平方公里土地納入2005-2020年指標(biāo)計(jì)劃，并由雙流縣政府幫其交納了約6000萬的占補(bǔ)平衡費(fèi)。至此，蛟龍工業(yè)港所占用的土地用途問題已經(jīng)得到全部解決。蛟龍工業(yè)港終于實(shí)現(xiàn)了制度內(nèi)回歸，獲得了一個(gè)合法性的身份。

從蛟龍模式發(fā)展歷程中，我們可以看到很多耐人尋味的地方。

蛟龍模式最大意義在于，在集體建設(shè)用地上直接發(fā)展工業(yè)，在實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)”方面提供了有益的探索；如果規(guī)范完善的話，有可能在原有的征地制度外走出了一條新型的工業(yè)化和城市化道路。可以說，蛟龍模式的產(chǎn)生，滿足了中小企業(yè)的用地需求，釋放了被抑制的生產(chǎn)力，具有內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)合理性；也正因于此，凸現(xiàn)出現(xiàn)有征地制度的內(nèi)在困境，預(yù)示著未來改革的新方向。

當(dāng)然，蛟龍的用地模式，還有許多尚待完善的地方；在大規(guī)模推廣之前，必須要保持警惕，加強(qiáng)研究，逐步解決完善。

比如風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制還需要進(jìn)一步探索，其中最核心的是如何保障被占地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)問題。由于蛟龍工業(yè)港是長期租用農(nóng)民的土地（50年），而轉(zhuǎn)租給企業(yè)則是短期出租（5年），合同期間的不匹配就帶來一個(gè)巨大的風(fēng)險(xiǎn)，那就是蛟龍工業(yè)港能否保證收入流的穩(wěn)定性。一旦轉(zhuǎn)租合同不能連續(xù)簽訂，廠房閑置，蛟龍港就會面臨損失；如果損失大到蛟龍公司不愿或不能承擔(dān)的地步，損失最終會轉(zhuǎn)移到地方政府和農(nóng)民頭上。

總之，蛟龍工業(yè)港作為集體土地上生長出來的工業(yè)園，在實(shí)現(xiàn)集體和國有建設(shè)用地“同地同權(quán)”道路上已經(jīng)邁出了可貴的一步，能否在此基礎(chǔ)之上發(fā)展完善為一種成熟的用地模式，讓我們拭目以待。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院）