■張志軒

深化招投標(biāo)領(lǐng)域改革的途徑與對(duì)策

■張志軒

我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)制度的實(shí)施，起步于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期，在兩種經(jīng)濟(jì)制度的共同作用下，形成了以部門(mén)、行業(yè)為主導(dǎo)的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管體制。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，以計(jì)劃管理模式為特征的招投標(biāo)市場(chǎng)監(jiān)管體制，已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，亟需改革。

制約招投標(biāo)事業(yè)發(fā)展的問(wèn)題突出

第一，多部門(mén)管理難以形成合力。當(dāng)前招投標(biāo)活動(dòng)，省、市、縣的項(xiàng)目，分別由省、市、縣的行業(yè)主管部門(mén)組織、管理、監(jiān)督，而各地、各部門(mén)缺乏聯(lián)系，各行其是，尤其是政府多個(gè)行政主管部門(mén)設(shè)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)管本部門(mén)、本行業(yè)的招投標(biāo)活動(dòng)，沒(méi)有統(tǒng)一的、相對(duì)比較“超脫”的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)各類(lèi)招投標(biāo)活動(dòng)難以做到有效監(jiān)管。

第二，同體監(jiān)督難以維護(hù)市場(chǎng)公平?，F(xiàn)行體制下，各有關(guān)部門(mén)既對(duì)本行業(yè)的招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行管理，又對(duì)具體的招投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，確乏監(jiān)督制衡機(jī)制，更難以實(shí)施有效監(jiān)督，也與行政管理體制改革方向相違背。

第三，干預(yù)和插手招投標(biāo)活動(dòng)屢禁不止。一些地方和部門(mén)依法招標(biāo)意識(shí)淡薄，往往隨意簡(jiǎn)化程序和變更招標(biāo)方式；有的假借行政權(quán)力，違反操作程序，內(nèi)定中標(biāo)人；有的在招標(biāo)文件上暗做手腳，量身定做傾向性條款，為意向中的投標(biāo)人開(kāi)綠燈；有的將能夠影響公平競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)信息透露給特定的投標(biāo)人，造成投標(biāo)人之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)；有的明確授意、指使、照顧某投標(biāo)人，強(qiáng)令中標(biāo)人分包、轉(zhuǎn)包工程。

第四，招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)無(wú)序發(fā)展。多個(gè)部門(mén)分別審批招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出的條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序上，有關(guān)部門(mén)都有自己的規(guī)則，共性的問(wèn)題是進(jìn)入門(mén)檻低且缺乏清理退出的硬性規(guī)定，進(jìn)入容易退出難。

第五，招投標(biāo)公共服務(wù)體系建設(shè)滯后。因政府公共服務(wù)資源分散，全省沒(méi)有統(tǒng)一權(quán)威的招投標(biāo)綜合信息平臺(tái)，各有關(guān)部門(mén)設(shè)立的平臺(tái)，封閉運(yùn)行，自成體系，投標(biāo)企業(yè)難以在統(tǒng)一的信息平臺(tái)上獲得招投標(biāo)信息；沒(méi)有統(tǒng)一的招投標(biāo)交易平臺(tái)，招投標(biāo)市場(chǎng)被地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷、部門(mén)分割；沒(méi)有統(tǒng)一的綜合評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)?，資源難以實(shí)現(xiàn)共享，也加大了對(duì)專(zhuān)家管理的難度，專(zhuān)家不專(zhuān)業(yè)、不公正等問(wèn)題反映強(qiáng)烈；沒(méi)有統(tǒng)一的咨詢(xún)服務(wù)平臺(tái)，市場(chǎng)主體在招投標(biāo)活動(dòng)中遇到法律法規(guī)、操作規(guī)程、招標(biāo)文件編制、評(píng)標(biāo)辦法制定等專(zhuān)業(yè)方面的問(wèn)題，無(wú)處咨詢(xún)；沒(méi)有統(tǒng)一的招投標(biāo)市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)體系，對(duì)招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在招投標(biāo)活動(dòng)中失信行為，缺乏有力的監(jiān)管和處罰。

第六，招投標(biāo)市場(chǎng)秩序混亂。隸屬于有關(guān)行政主管部門(mén)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，自己設(shè)置交易平臺(tái)，造成招投標(biāo)市場(chǎng)被分割，招標(biāo)資源被壟斷。大量民營(yíng)企業(yè)、中外合資企業(yè)、獨(dú)資企業(yè)、壟斷行業(yè)相關(guān)企業(yè)，對(duì)涉及公共安全、公共利益的項(xiàng)目，自行決定招標(biāo)方式，該備案的項(xiàng)目不備案，該發(fā)布公告的不發(fā)布招標(biāo)公告；不按國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定抽取公正權(quán)威的評(píng)標(biāo)專(zhuān)家和組織評(píng)標(biāo)委員會(huì)，而是為我所用，隨意指定；在項(xiàng)目資金來(lái)源不落實(shí)的情況下，不具備招投標(biāo)條件違法違規(guī)進(jìn)入招標(biāo)程序。大量依法應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的項(xiàng)目，被招標(biāo)人以肢解、劃整為零的方式，以議標(biāo)、直接發(fā)包等方式，規(guī)避招標(biāo)和監(jiān)管，甚至操縱招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)愚弄投標(biāo)人，明招暗定；更為嚴(yán)重的是招標(biāo)人與投標(biāo)人串通招標(biāo)，投標(biāo)人與投標(biāo)人結(jié)成利益同盟，串通投標(biāo)、圍標(biāo)，損害國(guó)家利益和潛在投標(biāo)人的合法權(quán)益。

招投標(biāo)市場(chǎng)監(jiān)管體制改革勢(shì)在必行

在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的過(guò)程中，切實(shí)解決招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急首先要解決政出多門(mén)的問(wèn)題，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，建立起決策科學(xué)、權(quán)責(zé)相符、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)管有力的行政管理體制，切實(shí)改變目前招投標(biāo)市場(chǎng)監(jiān)管存在的部門(mén)職能交叉，權(quán)責(zé)不清、市場(chǎng)綜合監(jiān)管缺失等現(xiàn)狀。

第一，建立科學(xué)有效的招投標(biāo)監(jiān)管組織體系。在國(guó)家現(xiàn)行的法律框架下，按照一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)的思路，充分整合現(xiàn)有招投標(biāo)行政管理資源，組建由分管省長(zhǎng)任主任、有關(guān)部門(mén)參加的省政府招投標(biāo)工作管理委員會(huì)，并下設(shè)綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，承擔(dān)對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的行政執(zhí)法和綜合監(jiān)督管理工作。

第二，加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管。一要明確由招投標(biāo)管理委員會(huì)下設(shè)的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使監(jiān)管職能；二要各有關(guān)行政主管部門(mén)要與所屬招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)徹底脫鉤，剪斷利益臍帶；三要對(duì)現(xiàn)有的規(guī)章制度進(jìn)行清理，進(jìn)一步修訂完善，做到規(guī)則統(tǒng)一、有章可循、有章必依、違章必究；四要充分發(fā)揮督察督辦和效能監(jiān)察的作用，嚴(yán)肅查處招投標(biāo)活動(dòng)中的違法違紀(jì)行為，切實(shí)維護(hù)招投標(biāo)市場(chǎng)秩序。

第三，合理配置招投標(biāo)市場(chǎng)各類(lèi)資源。一要建立統(tǒng)一的招投標(biāo)綜合信息網(wǎng)，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)信息；二要建立統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺(tái)，著力解決招投標(biāo)市場(chǎng)部門(mén)分割、行業(yè)壟斷、地區(qū)封鎖、自成體系、資源浪費(fèi)問(wèn)題；三要建立開(kāi)放共享、跨地區(qū)、跨行業(yè)、由省內(nèi)外一流專(zhuān)家組成的統(tǒng)一的綜合評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)?，?shí)現(xiàn)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的統(tǒng)一管理；四要建立統(tǒng)一的招投標(biāo)信用評(píng)價(jià)體系和機(jī)制，從招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)入手，建立招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的信用檔案和信用評(píng)價(jià)制度，營(yíng)造出誠(chéng)信有益，失信必懲的市場(chǎng)氛圍；五要搭建綜合咨詢(xún)服務(wù)平臺(tái)，為招標(biāo)人、投標(biāo)人和市場(chǎng)中介組織等各類(lèi)市場(chǎng)主體，提供法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、操作規(guī)程、招投標(biāo)文件編制、評(píng)標(biāo)辦法等咨詢(xún)服務(wù)。

構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的招投標(biāo)有形市場(chǎng)

第一，整合形成統(tǒng)一規(guī)范的招投標(biāo)綜合有形市場(chǎng)。使之立足于招投標(biāo)公共服務(wù)，具有統(tǒng)一的綜合信息發(fā)布平臺(tái)、統(tǒng)一的評(píng)標(biāo)綜合專(zhuān)家?guī)?、統(tǒng)一的咨詢(xún)服務(wù)平臺(tái)、統(tǒng)一的交易場(chǎng)所，為招投標(biāo)活動(dòng)市場(chǎng)各方提供信息發(fā)布、開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家抽取、政策法規(guī)及業(yè)務(wù)咨詢(xún)提供服務(wù)，為政府實(shí)施綜合監(jiān)管提供載體。

對(duì)于全部使用國(guó)有資金投資，以及國(guó)有資金投資控股或者占主導(dǎo)地位的各類(lèi)項(xiàng)目，必須通過(guò)招投標(biāo)綜合有形市場(chǎng)，依法公開(kāi)招標(biāo)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省政府審批的項(xiàng)目，進(jìn)省級(jí)招投標(biāo)綜合有形市場(chǎng)，市、縣審批項(xiàng)目進(jìn)市級(jí)有形市場(chǎng)。省、市二級(jí)有形市場(chǎng)可相互接受委托辦理項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)服務(wù)。

第二，健全招投標(biāo)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。統(tǒng)一規(guī)范的招投標(biāo)綜合有形市場(chǎng)應(yīng)與政府部門(mén)及其所屬機(jī)構(gòu)脫鉤，做到人員、職能分離，政企分開(kāi)，政事分開(kāi)，與任何招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)沒(méi)有隸屬關(guān)系或者經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。與此同時(shí)，應(yīng)禁止其從事招標(biāo)代理活動(dòng)，不得以任何方式限制和排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的企業(yè)參加投標(biāo)，或以任何方式非法干涉招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。

第三，完善招投標(biāo)綜合有形市場(chǎng)服務(wù)功能。加強(qiáng)計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)和相關(guān)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立和充實(shí)相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，建立有形市場(chǎng)的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，完善并拓展其服務(wù)功能非常重要，為招投標(biāo)活動(dòng)各方主體提供信息發(fā)布、招投標(biāo)業(yè)務(wù)咨詢(xún)、網(wǎng)上接收資料、網(wǎng)上公布評(píng)標(biāo)結(jié)果等各種服務(wù)，提高交易活動(dòng)操作的透明度和信息化服務(wù)水平，打下基礎(chǔ)。

第四，加強(qiáng)招投標(biāo)市場(chǎng)綜合監(jiān)管。一是嚴(yán)格有形市場(chǎng)設(shè)立審批管理。有形市場(chǎng)的設(shè)立，要有固定的交易場(chǎng)所和滿(mǎn)足有形市場(chǎng)基本功能要求的服務(wù)設(shè)施，是與任何政府部門(mén)及其所屬機(jī)構(gòu)沒(méi)有隸屬關(guān)系的獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)，有健全的工作規(guī)則、辦事程序和內(nèi)部管理制度，工作人員熟悉相關(guān)法律法規(guī)和招標(biāo)投標(biāo)管理等方面知識(shí)，經(jīng)上一級(jí)政府綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查同意。二是政府有關(guān)部門(mén)及其管理機(jī)構(gòu)要在有形市場(chǎng)設(shè)立服務(wù)“窗口”，依法實(shí)施監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)在有形市場(chǎng)建立舉報(bào)制度，受理群眾的檢舉和控告。三是發(fā)現(xiàn)招投標(biāo)活動(dòng)中的違法違規(guī)行為，有形市場(chǎng)負(fù)有及時(shí)向有關(guān)部門(mén)報(bào)告的責(zé)任，并協(xié)助政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)行調(diào)查。四是嚴(yán)格規(guī)范有形市場(chǎng)的收費(fèi)行為。要堅(jiān)決取消不合理的收費(fèi)項(xiàng)目，降低過(guò)高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。政府價(jià)格行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，核準(zhǔn)有形市場(chǎng)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，并向社會(huì)公布。政府有關(guān)部門(mén)要認(rèn)真履行管理和服務(wù)職責(zé)，除國(guó)家規(guī)定的稅費(fèi)之外，不得收取其他費(fèi)用。五是加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格內(nèi)部人員管理。

（作者系安徽省招標(biāo)局局長(zhǎng)）