張智敏，汪 曦

（湖北大學(xué) 教育學(xué)院，湖北 武漢 430062）

農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政新機(jī)制的實(shí)施及評(píng)析
——基于湖北省4個(gè)縣的調(diào)查

張智敏，汪 曦

（湖北大學(xué) 教育學(xué)院，湖北 武漢 430062）

基于湖北省4個(gè)縣（區(qū)、市）的調(diào)查和分析表明：目前，國(guó)家財(cái)政和地方省級(jí)財(cái)政已經(jīng)為農(nóng)村義務(wù)教育投資劃分了明確的分擔(dān)責(zé)任，加大了財(cái)政投入，提高了農(nóng)村義務(wù)教育的資金保障水平。但是，在實(shí)施過程中所表現(xiàn)出的制度性缺失、制度性缺陷或錯(cuò)位等問題仍是我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政新機(jī)制實(shí)施的主要障礙。

農(nóng)村義務(wù)教育；財(cái)政；新機(jī)制；實(shí)施進(jìn)展；評(píng)析

一、研究回顧與問題提出

長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政問題備受國(guó)家和地方政府的關(guān)注。農(nóng)村義務(wù)教育的投資與責(zé)任分擔(dān)問題也是學(xué)者和教育實(shí)踐工作者研究探討的熱點(diǎn)。隨著2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》以及2006年新《義務(wù)教育法》的相繼頒布，農(nóng)村義務(wù)教育投資全面納入公共財(cái)政的保障范圍并以法律的形式得以確認(rèn)。中央與地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“新機(jī)制”）開始在全國(guó)范圍內(nèi)逐步展開。新機(jī)制實(shí)施的核心意義可歸納為：明確各級(jí)責(zé)任，加大財(cái)政投入，提高保障水平。其目的是建立農(nóng)村義務(wù)教育公共財(cái)政保障機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展。從農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制的內(nèi)容看，目前主要涉及三個(gè)方面：一是全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)；二是提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)的公用經(jīng)費(fèi)保障水平；三是建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修、改造長(zhǎng)效機(jī)制。但是，從眾多學(xué)者的研究看，目前新機(jī)制的實(shí)施并沒有達(dá)到國(guó)家預(yù)期的效果，在實(shí)施過程中還存在諸多問題。王福強(qiáng)等人通過對(duì)新疆農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政狀況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新疆在財(cái)政新機(jī)制的運(yùn)行中明顯存在著公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低、覆蓋范圍窄、經(jīng)費(fèi)使用不靈活、不能從根本上解決學(xué)校負(fù)債運(yùn)行等問題[1]。王嘉毅等人通過對(duì)西部地區(qū)6省18縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新機(jī)制在運(yùn)行中，由于撥付環(huán)節(jié)多，管理效能低，部分學(xué)校往往不能按時(shí)足額獲得經(jīng)費(fèi)[2]。龐麗娟教授針對(duì)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政新機(jī)制存在的問題，提出了“全國(guó)應(yīng)完善新機(jī)制配套政策，確保地方承擔(dān)的部分經(jīng)費(fèi)全額到位”[3]。丁延慶等學(xué)者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在新機(jī)制實(shí)施運(yùn)行中仍然存在著基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)難以保障的問題[4]。王蓉等人針對(duì)新機(jī)制在實(shí)施運(yùn)行中存在的缺陷和不足，明確提出必須完善相關(guān)體制與機(jī)制，特別是要改革常規(guī)性事業(yè)經(jīng)費(fèi)的撥款機(jī)制[5]。王穎等學(xué)者認(rèn)為，在中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)按西部義務(wù)教育新機(jī)制的相關(guān)政策實(shí)施，以解決中部欠發(fā)達(dá)縣市地方財(cái)政的不足[6]。江西教科所課題組通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新機(jī)制在實(shí)施中的經(jīng)費(fèi)撥付水平只能在一定程度上保證農(nóng)村學(xué)校的運(yùn)轉(zhuǎn)，不能從根本上解決農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展問題[7]。筆者在上述學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，試圖對(duì)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政新機(jī)制在實(shí)施中存在的問題進(jìn)行深入的研究，旨在了解和分析新機(jī)制在運(yùn)行中已解決了我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育投資中的哪些問題、還有哪些問題新機(jī)制未能解決、新機(jī)制在運(yùn)行和實(shí)施中又產(chǎn)生了哪些的新問題、在哪些方面還有待于進(jìn)一步改進(jìn)等。

為了便于開展本課題研究，筆者所在的湖北大學(xué)成立了由教授、研究生、本科生組成的義務(wù)教育財(cái)政新機(jī)制實(shí)施現(xiàn)狀調(diào)查課題組。課題組于2009年7月中旬分赴湖北省的當(dāng)陽市（縣級(jí)市）、孝南區(qū)（縣級(jí)區(qū)）、陽新縣、鄖縣等4個(gè)縣（市、區(qū)），對(duì)該4個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研和訪談，獲取了4個(gè)縣（市、區(qū)）有關(guān)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政方面的第一手材料。本文在分析調(diào)查所得數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合訪談資料，著重分析了當(dāng)陽市、孝南區(qū)、陽新縣、鄖縣等4個(gè)縣（市、區(qū)）義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策的落實(shí)、公用經(jīng)費(fèi)的撥付、義務(wù)教育債務(wù)化解等問題。

二、新機(jī)制實(shí)施進(jìn)展現(xiàn)狀

(一) “兩免一補(bǔ)”政策的實(shí)施現(xiàn)狀

新機(jī)制中規(guī)定的“兩免一補(bǔ)”政策的含義是“全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書，并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)”①。

湖北省從2007年開始，除了實(shí)施對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的國(guó)家課程教材費(fèi)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)以外，還實(shí)行了省級(jí)財(cái)政免費(fèi)向?qū)W生發(fā)放地方課程教材的投資政策。從理論上看，農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的教材免費(fèi)政策水平和實(shí)施管理在各縣市、各學(xué)校不一定存在較大差異。但是，課題組通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，國(guó)家規(guī)定教材和地方課程教材在發(fā)放時(shí)間和利用效果上均存在一定問題：一方面由于教材循環(huán)使用機(jī)制尚未建立，致使教材再次利用機(jī)制缺失；另一方面，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，地方課程教材小學(xué)生每生每學(xué)年1本、初中生每生每學(xué)年1～2本，這不能滿足學(xué)生學(xué)習(xí)的需求。

表1是2008年4個(gè)縣（市、區(qū)）義務(wù)教育免除學(xué)雜費(fèi)的基本情況，表2是4個(gè)縣（市、區(qū)）貧困寄宿生生活補(bǔ)助的基本情況。

表1顯示，4個(gè)縣對(duì)每個(gè)義務(wù)教育階段在校生學(xué)雜費(fèi)的免費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及中央和地方財(cái)政分擔(dān)比例是一致的，但是實(shí)際生均免除學(xué)雜費(fèi)的額度存在著明顯的差異。造成這種差異的原因可能有三：一是政策性差異，即由于中小學(xué)生免除學(xué)雜費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)不同而產(chǎn)生的差異；二是結(jié)構(gòu)性差異，即各縣（市、區(qū)）中小學(xué)生人數(shù)結(jié)構(gòu)比例不同而產(chǎn)生的差異；三是實(shí)際撥款差異，即各縣（市、區(qū)）免除學(xué)雜費(fèi)實(shí)際到賬金額產(chǎn)生的差異。一般而言，政策性差異各地都一樣，結(jié)構(gòu)性差異和實(shí)際撥款差異應(yīng)該是產(chǎn)生這種差異的主要原因。由于我們?cè)谡{(diào)查中無法得到各縣（市、區(qū)）中小學(xué)學(xué)生人數(shù)的真實(shí)數(shù)據(jù)，因此不能肯定這種差異就是由結(jié)構(gòu)性差異引起的，但是我們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的孝南區(qū)、當(dāng)陽市高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的陽新縣、鄖縣。這說明，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與生均實(shí)際免除學(xué)雜費(fèi)的到賬額度存在著明顯的關(guān)系。

從表2的數(shù)據(jù)可以看出，陽新縣、鄖縣的實(shí)際補(bǔ)助人數(shù)占寄宿生總數(shù)的比重較大，分別為56.16%和48.32%，當(dāng)陽市、孝南區(qū)的比重相對(duì)較小，分別為25.00%和15.35%。這種差異可能是由縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同以及地理交通條件的差異而造成的。陽新縣、鄖縣為偏遠(yuǎn)山區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，貧困生多，學(xué)生上學(xué)交通不便，因此，貧困寄宿生的比例相對(duì)較大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄖縣貧困學(xué)生比重更大，90%的在校寄宿生是貧困生。鄖縣對(duì)貧困寄宿生補(bǔ)助是由教育局按寄宿制學(xué)校學(xué)生的比例“由上至下”分配補(bǔ)助名額，實(shí)際補(bǔ)助人數(shù)比例盡管已達(dá)到48.32%，但仍然存在大量貧困寄宿生得不到資助的問題。調(diào)查組在陽新縣4所學(xué)校調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于貧困寄宿生多，為了照顧更多的貧困寄宿生，有2所學(xué)校的貧困寄宿生補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別為每人70元/年（小學(xué)）和135元/年（中學(xué)），這一數(shù)字遠(yuǎn)低于國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)陽市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，其寄宿生中的貧困學(xué)生所占比例較?。恍⒛蠀^(qū)為丘陵地區(qū)，寄宿制學(xué)生相對(duì)少，貧困寄宿制學(xué)生也少；同時(shí)，孝南區(qū)還有一定數(shù)量的私立寄宿制初級(jí)中學(xué)和寄宿制小學(xué)，按規(guī)定，在這些學(xué)校就讀的學(xué)生不能享受國(guó)家的“一補(bǔ)”政策，因此在一定程度上減少了孝南區(qū)貧困寄宿生的補(bǔ)助人數(shù)和比重。

調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，貧困寄宿生補(bǔ)助資金的撥付存在嚴(yán)重滯后的問題。據(jù)當(dāng)陽市教育局反映，貧困寄宿生補(bǔ)助不能及時(shí)到位，只能依靠學(xué)校墊支供學(xué)生“白吃白住”或“邊吃邊等”，等到補(bǔ)助資金到賬之后再還給學(xué)校。很多寄宿生的補(bǔ)助資金直到其畢業(yè)后才撥付到位，而學(xué)校要得到寄宿生補(bǔ)助資金必須經(jīng)學(xué)生本人簽字，但是此時(shí)學(xué)生已經(jīng)畢業(yè)離校，因此，常常出現(xiàn)學(xué)校向畢業(yè)生追討寄宿補(bǔ)助欠款的糾紛。在孝南區(qū)同樣存在類似的問題，由于上級(jí)財(cái)政撥款不及時(shí)，撥付時(shí)間滯后，學(xué)校只能先自己籌款支付，特別是農(nóng)村初三學(xué)生爭(zhēng)取到了貧困寄宿生生活補(bǔ)助，但到他們畢業(yè)時(shí)補(bǔ)助金尚未撥下來，這不僅加大了學(xué)校的辦學(xué)成本，給學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來很多負(fù)面影響，而且也在一定程度上分散了學(xué)校的辦學(xué)精力和財(cái)力。

(二) 公用經(jīng)費(fèi)的撥付與進(jìn)展

按照新機(jī)制的政策規(guī)定，中央和地方財(cái)政安排的免學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助資金，是農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的重要組成部分②。從撥付方式看，學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政部門通過國(guó)庫撥付到縣級(jí)財(cái)政國(guó)庫，縣級(jí)財(cái)政國(guó)庫在收到省撥付的專項(xiàng)資金后10個(gè)工作日內(nèi)一次性撥付到學(xué)校③。同時(shí)，2008年國(guó)家頒布的農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額標(biāo)準(zhǔn)是，小學(xué)每生每年300元，初中每生每年500元，分兩年將基準(zhǔn)定額落實(shí)到位④。按照湖北省政府的要求，湖北省農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額標(biāo)準(zhǔn)在2009年要落實(shí)到位。

表3顯示，新機(jī)制實(shí)施后，4個(gè)縣（市、區(qū)）的生均公用經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于實(shí)施新機(jī)制前有明顯的增長(zhǎng)。小學(xué)生生均公用經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)2008年與2005年相比，當(dāng)陽市增加了77.93%，孝南區(qū)增加了1.74倍，陽新增加了2.06倍，鄖縣增加了1.39倍。中學(xué)生生均公用經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)2008年與2005年相比，當(dāng)陽增加了1.02倍，孝南區(qū)增加了1.78倍，陽新增加了2.85倍，鄖縣增加了78.57%。從理論上講，在實(shí)施中，如果根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)按時(shí)足額撥款，那么這些縣（市、區(qū)）農(nóng)村中小學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)應(yīng)該有保障。如果按照免除學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助資金是公用經(jīng)費(fèi)主要來源的政策含義，將生均公用經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)與4個(gè)縣生均實(shí)際免除學(xué)雜費(fèi)金額和實(shí)際免除學(xué)雜費(fèi)的總金額對(duì)照比較發(fā)現(xiàn)，在實(shí)施過程中，4個(gè)縣公用經(jīng)費(fèi)的到賬額度在2008年遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到國(guó)家規(guī)定的水平。例如，鄖縣2008年小學(xué)生在校人數(shù)為26316人，初中生為60203人，按標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)撥付公用經(jīng)費(fèi)3799.63萬元，而實(shí)際撥付僅2051萬元，實(shí)際撥付額只有應(yīng)撥付額的53.98%；中小學(xué)實(shí)際生均撥付金額為237元，中小學(xué)實(shí)際生均撥付金額只有生均應(yīng)撥付金額的59.25%。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，其他3個(gè)縣（市、區(qū)）實(shí)際生均撥付金額同樣沒有達(dá)到應(yīng)撥付的金額標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)陽市項(xiàng)目 城區(qū)農(nóng)村 孝南區(qū) 陽新縣鄖縣2005年小學(xué)生生均公用經(jīng)費(fèi)150 140 約110 約98約128 2008年小學(xué)生生均公用經(jīng)費(fèi)265 250 約300 約300約300小學(xué)生生均公用經(jīng)費(fèi)2008年比2005年增加115 110 190 202 178 2005年初中生生均公用經(jīng)費(fèi)250 220 約180 約130約280 2008年初中生生均公用經(jīng)費(fèi)415 400 約500 約500約500初中生生均公用經(jīng)費(fèi)2008年比2005年增加300 180 320 370 220

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，4個(gè)縣都存在公用經(jīng)費(fèi)撥付不及時(shí)和審批時(shí)間過長(zhǎng)等問題。通常上學(xué)期的經(jīng)費(fèi)要“滯后”到下學(xué)期，很少能夠按時(shí)到位。據(jù)當(dāng)陽市教育局反映，由于公用經(jīng)費(fèi)撥付不及時(shí)，只能先靠市級(jí)財(cái)政貼錢撥付，這樣就不能保證經(jīng)費(fèi)的足額撥付，從而影響學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。鄖縣教育局的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，公用經(jīng)費(fèi)撥款時(shí)間滯后的主要原因是經(jīng)費(fèi)撥付程序復(fù)雜，審批繁瑣，從報(bào)批到撥款到賬環(huán)節(jié)過多，時(shí)間太長(zhǎng)，甚至一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)校在經(jīng)費(fèi)申報(bào)這一關(guān)就難以獲得及時(shí)批復(fù)。

調(diào)查顯示，公用經(jīng)費(fèi)按學(xué)生人數(shù)撥付給學(xué)校的撥付政策有明顯的“人多勢(shì)眾、人少吃虧”的問題。對(duì)學(xué)校而言，學(xué)生越多則公用經(jīng)費(fèi)也就越多，生源少的學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)入不敷出，這種撥付政策對(duì)偏遠(yuǎn)山區(qū)的學(xué)校和學(xué)生而言很不公平。一般而言，一個(gè)學(xué)校不論學(xué)生人數(shù)有多少，其日常公用經(jīng)費(fèi)支出有基本額度限定，這種基本額度限定就是學(xué)?；具\(yùn)行的保障線。公用經(jīng)費(fèi)如果沒有了基本運(yùn)行保障線，學(xué)校的運(yùn)行就會(huì)出現(xiàn)困難。當(dāng)陽縣教育局反映，按照這種經(jīng)費(fèi)撥付方式，如果學(xué)校的學(xué)生數(shù)在800以上，撥付的公用經(jīng)費(fèi)就能滿足學(xué)校的日常開支需要；如果學(xué)校的學(xué)生數(shù)不足200，撥付的公用經(jīng)費(fèi)就很難滿足學(xué)校的日常開支需要。

(三) 義務(wù)教育債務(wù)化解狀況

義務(wù)教育債務(wù)化解是建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制的前提。在義務(wù)教育債務(wù)化解方面，4個(gè)縣（市、區(qū)）的基本狀況不一。表4是4個(gè)縣（市、區(qū)）義務(wù)教育債務(wù)化解的具體數(shù)據(jù)。從表4可以看出，截至2008年底，當(dāng)陽縣和鄖縣的義務(wù)教育債務(wù)已經(jīng)基本還清，孝南區(qū)和陽新縣分別還有779.8萬元和4035萬元的債務(wù)尚未償還。在調(diào)查中我們了解到，孝南區(qū)主要是校舍維修債務(wù)；陽新縣是“普九”后學(xué)校建設(shè)債務(wù)，其清償工作在政策及實(shí)踐層面都存在著一定的困難。

表4 4個(gè)縣（市、區(qū)）義務(wù)教育債務(wù)化解現(xiàn)狀 萬元

據(jù)陽新縣教育局的領(lǐng)導(dǎo)反映，“普九”以來，該縣共欠下1.1億元的義務(wù)教育債務(wù)，截至2008年，由省里審定化解債務(wù)6965萬元，仍有4035萬元債務(wù)需要償還。由于償債進(jìn)度較慢，大量未還債務(wù)已經(jīng)影響到該縣義務(wù)教育的正常教學(xué)秩序。這種影響主要表現(xiàn)在2個(gè)方面：一是債主上門逼債影響了學(xué)校的安全和穩(wěn)定；二是學(xué)校讓教師集資還債，這對(duì)經(jīng)濟(jì)上本不寬裕的教師而言無疑是雪上加霜，影響了教師的教學(xué)積極性，對(duì)教學(xué)質(zhì)量的提高造成了消極影響。

本次調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，債務(wù)的審查和認(rèn)定也存在一定的問題。在債務(wù)性質(zhì)方面，主要分“普九”建設(shè)性債務(wù)和“普九”之后的建設(shè)性債務(wù)2類。在當(dāng)前的債務(wù)清理和化解工作中，對(duì)“普九”建設(shè)性債務(wù)相對(duì)比較重視，而“普九”之后的建設(shè)性債務(wù)則存在認(rèn)定難和償還難的問題。陽新縣的債務(wù)沒有還清，除了償債進(jìn)度慢外，還存在債務(wù)性質(zhì)認(rèn)定難的問題。此外，需要提及的是，在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際的債務(wù)認(rèn)定中，由于生源變化、學(xué)校合并而產(chǎn)生的閑置校舍處置和產(chǎn)權(quán)歸屬問題，目前還未引起相關(guān)部門足夠的關(guān)注。

三、實(shí)施進(jìn)展評(píng)析

通過對(duì)4個(gè)縣的調(diào)查和所獲數(shù)據(jù)的分析，筆者認(rèn)為，在新機(jī)制的實(shí)施和運(yùn)行中，國(guó)家財(cái)政和地方省級(jí)財(cái)政已經(jīng)為農(nóng)村義務(wù)教育的投資劃分了明確的分擔(dān)責(zé)任。國(guó)家財(cái)政和地方省級(jí)財(cái)政在新機(jī)制的實(shí)施中加大了財(cái)政投入，提高了保障水平，新機(jī)制的實(shí)施促進(jìn)了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。但是，在新機(jī)制的實(shí)施中表現(xiàn)出的制度性缺失、制度性缺陷或者錯(cuò)位問題仍然需要我們進(jìn)一步探討和關(guān)注。

首先，“兩免一補(bǔ)”政策的制度性缺失。目前，用國(guó)家財(cái)政資金和地方省級(jí)財(cái)政資金購買的國(guó)家課程教材和地方課程教材的有效利用和循環(huán)使用機(jī)制尚未建立，各縣實(shí)際生均免除學(xué)雜費(fèi)的額度存在著明顯的差異，教育投資的公平性問題仍然十分嚴(yán)重，農(nóng)村仍然存在大量貧困寄宿生得不到資助，等等。本文將此類問題歸結(jié)為制度性缺失。國(guó)家實(shí)施義務(wù)教育財(cái)政新機(jī)制的主要目的是建立農(nóng)村義務(wù)教育公共財(cái)政保障機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，同時(shí)也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提高農(nóng)民生活水平和生存質(zhì)量的民生大計(jì)。農(nóng)村義務(wù)教育就目前調(diào)查的情況看，在實(shí)施中存在著好事辦不好、好事沒辦好的問題，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展還存在諸多的不滿意，農(nóng)村義務(wù)教育的“兩免一補(bǔ)”投資機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制遠(yuǎn)未完善。

其次，新機(jī)制實(shí)施中的制度性缺陷。比如，公用經(jīng)費(fèi)按學(xué)生人數(shù)撥付給學(xué)校的制度設(shè)計(jì)存在明顯的缺陷。這種撥款機(jī)制對(duì)農(nóng)村基層組織拆除小規(guī)模學(xué)校有激勵(lì)作用，但會(huì)使偏遠(yuǎn)山區(qū)的中小學(xué)生被迫成為寄宿生。雖然在國(guó)家相關(guān)文件中已經(jīng)提出“兼顧不同規(guī)模學(xué)校的實(shí)際情況，適當(dāng)向辦學(xué)條件薄弱的學(xué)校傾斜，保證較小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的基本經(jīng)費(fèi)需求”②的規(guī)定，但是從我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的現(xiàn)實(shí)狀況看，這種制度不足以解決偏遠(yuǎn)山區(qū)和落后地區(qū)薄弱學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的基本運(yùn)行問題。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)村中小學(xué)為了解決“新機(jī)制”下的“囊中羞澀”問題，采取了“勤工儉學(xué)”、學(xué)校出租門面、學(xué)校辦養(yǎng)豬場(chǎng)等措施。

再次，“校財(cái)局管”制度安排錯(cuò)位。這是新機(jī)制中表現(xiàn)最為突出的“不信任”或者“不自信”的財(cái)政管理制度安排。“不信任”是指這種管理機(jī)制是一個(gè)不相信學(xué)校能夠管理好自己財(cái)政的制度?！安蛔孕拧笔侵高@種制度安排本身就是一個(gè)不自信的財(cái)政管理制度，將學(xué)校的財(cái)權(quán)從學(xué)校中剝離出來代為管理，唯恐學(xué)校在使用自己的經(jīng)費(fèi)時(shí)出了問題，試圖讓學(xué)校的財(cái)務(wù)管理權(quán)上移到教育局，從而更便利地監(jiān)督學(xué)校經(jīng)費(fèi)的使用或者更容易地管理學(xué)校經(jīng)費(fèi)。事實(shí)上，在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，學(xué)校在這一制度安排下，顯得十分無奈。在調(diào)查中，鄖縣的一位校長(zhǎng)對(duì)我們說：實(shí)施新機(jī)制以前，學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)基本上是“校財(cái)校管”，按規(guī)定按時(shí)向主管部門報(bào)送會(huì)計(jì)報(bào)表，學(xué)校為了節(jié)約有限的資金往往精打細(xì)算，學(xué)校的財(cái)政問題主要是經(jīng)費(fèi)不足的問題；現(xiàn)在學(xué)校在教育局的財(cái)務(wù)賬上表面上有了較為充足的經(jīng)費(fèi)，但是學(xué)校僅有2000元的周轉(zhuǎn)金支配權(quán)，任何一筆開支都要向教育局財(cái)務(wù)核算中心做計(jì)劃、打報(bào)告，每月只能報(bào)一次賬，為了更快地得到批準(zhǔn)，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)還要花心思、動(dòng)腦子與局里的領(lǐng)導(dǎo)搞好關(guān)系，既費(fèi)神又費(fèi)力。一些學(xué)者的研究將這種不便利的現(xiàn)狀稱之為“管理僵化、靈活性不高”。本文認(rèn)為，從根本上講這不是“管理僵化、靈活性不高”的問題，而是一個(gè)不自信和不信任的制度安排。這種制度安排的害處至少有二：一是管理權(quán)和使用權(quán)的分離，從制度生成的開始就對(duì)學(xué)校有效地使用國(guó)家撥付給學(xué)校的經(jīng)費(fèi)設(shè)置了障礙，撥款滯后、審批制度效率低、學(xué)校不能很好地利用國(guó)家撥付的各種經(jīng)費(fèi)等，從根源上講是不合理的制度安排所導(dǎo)致。二是增加滋生管理部門尋租行為的可能性，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些學(xué)校的校長(zhǎng)反映，為了使經(jīng)費(fèi)及時(shí)到位和有效利用，在實(shí)際運(yùn)行中，要在經(jīng)得起檢查的情況下，盡量把各方面協(xié)調(diào)好，做一些打“擦邊球”的事。

綜上，本文認(rèn)為，農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政新機(jī)制實(shí)施的改進(jìn)與完善必須關(guān)注以下幾點(diǎn)：

其一，要進(jìn)一步建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育新機(jī)制中的監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制的完善是建立農(nóng)村義務(wù)教育公共財(cái)政保障機(jī)制的基礎(chǔ)，特別是在“兩免一補(bǔ)”政策實(shí)施過程中，我們必須關(guān)注按標(biāo)準(zhǔn)撥付、及時(shí)足額到位的監(jiān)督問題。

其二，要對(duì)公用經(jīng)費(fèi)按學(xué)生人數(shù)撥付給學(xué)校的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行檢討。在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上實(shí)施學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)保障線的政策，以確保農(nóng)村偏遠(yuǎn)和貧困地區(qū)學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

其三，必須重新審視“校財(cái)局管”的制度安排問題。這是將新機(jī)制進(jìn)一步完善和辦好人民滿意的農(nóng)村義務(wù)教育的重要問題。

其四，必須關(guān)注和重視農(nóng)村校舍固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的制度建設(shè)。在當(dāng)前政府十分重視義務(wù)教育債務(wù)化解的前提下，如果只關(guān)注債務(wù)的償還，不關(guān)注中小學(xué)校校舍資產(chǎn)的管理，那么建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修和改造的長(zhǎng)效機(jī)制就等于一句空話。

注釋：

① 見《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》（國(guó)發(fā)[2005]43號(hào)文件）。

② 見財(cái)政部、教育部《關(guān)于對(duì)全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免收學(xué)雜費(fèi)的實(shí)施管理辦法》（財(cái)教[2006]4號(hào)文件）。

③ 見湖北省財(cái)政廳、湖北省教育廳《湖北省農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生“兩免一補(bǔ)”工作管理暫行辦法》（鄂財(cái)教發(fā)[2005]19號(hào)文件）。

④ 見湖北省財(cái)政廳、湖北省教育廳《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革有關(guān)政策的通知》（鄂財(cái)教發(fā)[2008]27號(hào)文件）。

[1] 王福強(qiáng)，等．農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制問題研究——以新疆維吾爾自治區(qū)為例[J]．經(jīng)濟(jì)研究參考，2009(13)．

[2] 王嘉毅，等．西部農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)施“新機(jī)制”的成效、問題與對(duì)策[J]．教育與經(jīng)濟(jì)，2008(5)．

[3] 龐麗娟．完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)免費(fèi)義務(wù)教育[J]．教育研究，2008(5)．

[4] 丁延慶，等．“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制”改革效果初探[J]．教育與經(jīng)濟(jì)，2008(5)．

[5] 王蓉．加大教育財(cái)政投入需完善相關(guān)體制與機(jī)制[J]．人民教育，2008(9)．

[6] 王穎，等．中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)推行義務(wù)教育新機(jī)制的研究——基于張家口市義務(wù)教育新機(jī)制的調(diào)查與分析[J]．中國(guó)教育學(xué)刊，2007(9)．

[7] 江西省教育科學(xué)研究院課題組．農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革中若干問題的思考[J]．江西教育科研，2006(10)．

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1006-5261(2010)06-0006-05

2010-06-24

張智敏（1956―），女，湖北武漢人，教授，碩士。

〔責(zé)任編輯 王云〕