□ 王宜永

近年來,多數(shù)基層人大代表根據(jù)憲法和法律賦予的職責,認真履行代表職務,發(fā)揮了巨大的作用。然而,從基層人大代表履職現(xiàn)狀來看,存在代表權(quán)利不能有效行使,代表不能有效履行職務,代表作用不能得到充分發(fā)揮等問題,例如部分人大代表在其任期內(nèi)未能認真履行代表職務,有的不參加人大會議和代表活動,有的不能提出批評、意見和建議,成為典型的“掛名代表”。上述問題需引起重視并認真加以解決。本文以筆者所在的山東省濟南市槐蔭區(qū)五里溝地區(qū)人大代表小組（具體情況參見表1）為例，對上述問題作一簡要研究,力圖對今后的工作有所幫助。

表1：五里溝地區(qū)槐蔭區(qū)十六屆人大代表結(jié)構(gòu)統(tǒng)計表

一、基層人大代表履職現(xiàn)狀及問題

（一）代表履職意識不強

很多代表只是把人大代表當成一種政治榮譽，往往積極爭取，而一旦當選，由于他們中很多人并未真正了解代表應履行哪些職責，所以如何履職并不是他們關(guān)心的。代表意識不強,最直接的影響是代表對自身應盡的責任履行不好,最直接的后果是削弱了地方國家權(quán)力機關(guān)的作用。如果人大代表不能按期出席代表大會會議,大會的召開便會受到影響,人民管理地方事務的愿望就會落空。如果代表不能和選民保持密切聯(lián)系,人民群眾通過代表來參與管理地方事務的途徑便被阻塞。

（二）代表履職能力不強

人大代表履職能力主要體現(xiàn)在代表大會會議期間的行為及閉會期間執(zhí)行代表職務的活動中。從目前情況看,代表履職能力不強成為影響人大制度發(fā)揮作用的一個重要因素。

1.人代會期間。我國各級人代會一般是一年召開一次。人代會是人大代表暢所欲言、為民代言、共商國是的重要平臺和形式。然而,在人代會上,部分代表的表現(xiàn)不容樂觀。一是議案質(zhì)量不高。開展深入細致的調(diào)查研究是撰寫議案和建議必須做的前期準備工作?？墒?部分代表常常因為本職工作忙,抽不出一定的時間和精力開展調(diào)查或征求民意,以致提不出有水平、有價值的議案和建議。有的代表甚至在任期內(nèi)沒有牽頭提出或撰寫一件議案和建議。有些代表雖然提出了一些建議,但提“建議”、“意見”的多,提“批評”的少，往往隨聲附和,質(zhì)量不高,難以準確地表達民意。二是審議質(zhì)量不高。有的代表雖能參加人代會,但在分組審議有關(guān)工作報告和決議時卻很少發(fā)言，個別代表甚至在一屆任期內(nèi),討論一言不發(fā)。有的代表雖然發(fā)了言,但也是人云亦云,未提出任何新的觀點和不同意見,有些批評意見只是輕描淡寫,泛泛而談,缺乏針對性和有效性。有的代表在會議期間精力不集中，不是請假缺席,就是遲到早退。這與其所擔負的職務和所處的法律地位不相稱。三是反映人民關(guān)注的切身利益問題少。部分代表只對涉及本地區(qū)、本部門的自身利益和身邊的瑣碎小事予以關(guān)心,而對涉及地方發(fā)展的大事以及人民群眾普遍關(guān)注的重點、難點和熱點問題很少過問。具體情況可參見表2。

表2：五里溝地區(qū)槐蔭區(qū)十六屆人大二次會議代表議案、建議分類表

2.閉會期間。一是不能自覺、主動聯(lián)系選民或選舉單位,沒有把民情、民意、民聲反映好,更不用說解決好。二是參加代表活動不積極,監(jiān)督職權(quán)不行使。對參加視察、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查、工作評議等代表活動積極性不高,不是借故推辭,就是有意回避,有的即使參加了也只是當當觀眾和聽眾,更談不上理直氣壯地提出批評意見,生怕得罪有關(guān)部門的負責人。代表的視察、檢查、調(diào)查、評議變成了熱熱鬧鬧走過場、認認真真搞形式。三是由于我國實行的是代表兼職制度,相當一部分代表擔負著一定的工作職務,當代表活動與本職工作發(fā)生矛盾時,有的代表往往重本職工作,輕代表工作,使得代表活動難以保證。

表3：五里溝地區(qū)槐蔭區(qū)十六屆人大閉會期間活動統(tǒng)計表

二、人大代表履職存在問題的原因分析

部分人大代表未能認真履行代表職務,未能充分發(fā)揮代表作用,是多方面原因造成的。

（一）現(xiàn)行代表選舉制度影響代表素質(zhì)

盡管選舉制度與履職制度是并行的,但由于現(xiàn)行選舉制度在某些方面存在一定的弊端,直接影響了選舉出的人大代表的素質(zhì)和結(jié)構(gòu),因而也就影響到了代表的履職。

1.錯位的代表觀影響了代表候選人的提名。在推薦代表候選人時,往往只注重其政治態(tài)度和崗位表現(xiàn),而不太注重其政治活動能力、調(diào)查研究能力和參政議政能力等執(zhí)行代表職務所必須具備的能力,有的甚至將選代表與選勞模、評先進等同起來。因此,對“代表”這一職務理解上的偏差,導致在提名候選人時偏離履行代表職責、發(fā)揮代表作用這一基本要求,從而使選出的人大代表由于受能力的限制,難以充分發(fā)揮作用。

2.在選舉實踐中還存在變相指定或圈定候選人的情況。上級人大通常把需要由下級人大選舉產(chǎn)生為代表的黨政機關(guān)、民主黨派和人民團體的負責人及其他方面人士的候選人名單,連同名額一并下達給下級人民代表大會進行選舉。由于他們的居住地與選舉地的權(quán)力機關(guān)的所在地不一致,這就使他們與原選舉單位的聯(lián)系相當脆弱,從而使他們作為人大代表,其權(quán)力的來源變得相當模糊,不利于從根本上體現(xiàn)人民權(quán)利。

（二）部分代表對履行代表職務不重視

個別代表,特別是工商和私營企業(yè)的廠長、經(jīng)理代表,錯誤地認為人大代表是一種名譽職務,是因為自己本職工作出色而給予的回報,意識不到或者沒有完全意識到這是人民對他的信任,具體表現(xiàn)在代表意識不強,沒有把當人大代表當成是一種使命和責任。個別地方甚至發(fā)生過身為人大代表的廠長派秘書參加代表活動的事情,發(fā)人深省。另一方面,因為人大代表與選民、原選舉單位沒有形成緊密的委托關(guān)系和聯(lián)系渠道,選民、原選舉單位對其當選代表后履職情況不了解,對自己選出的代表履職行為缺乏有效的監(jiān)督,也在一定程度上導致了代表缺乏責任感、危機感,失去了積極參加活動、認真履行職務的外部驅(qū)動力。

（三）代表履職約束機制不硬

盡管我國選舉法規(guī)定,代表受選民和選舉單位的監(jiān)督,選民或者選舉單位有權(quán)罷免自己選出的代表，但從總的情況看,對人大代表的監(jiān)督仍存在嚴重的虛化現(xiàn)象。事實上,人大代表一經(jīng)當選,一般很少再受到選民或選舉單位的制約和監(jiān)督,特別是由選民直接選舉的代表。實踐中,一般都由各級人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團組織對本級代表實施監(jiān)督,但這些機關(guān)又是由本級代表選舉產(chǎn)生,工作上要對代表負責,受代表監(jiān)督,從邏輯上看它們監(jiān)督代表是行不通的。如屆中鎮(zhèn)、街和企業(yè)主要負責人的調(diào)整交流,個別代表長期外出務工等,這些代表因工作崗位和生活地點的變化,已脫離了原選區(qū)和選民,選民對他們的監(jiān)督是極其有限的。

（四）代表履職激勵和保障制度措施缺乏

有的代表積極履行職責,發(fā)揮了重要作用,但得不到鼓勵和表彰。從一些地方人大代表換屆選舉實踐看,人大代表能否獲連任,與履行職責情況如何關(guān)系不大。從人大工作實踐看,對不盡職的代表,也基本上沒有因不履行職責而受到處理的。由于長期以來對人大代表履行職責好壞缺乏評價,這就給人一種當人大代表干好干差一個樣的錯覺。

1.經(jīng)濟待遇不高。代表法僅規(guī)定代表執(zhí)行職務,其所在單位按正常出勤對待,享受所在單位的工資和其他待遇。這樣規(guī)定無形中就會讓代表們意識到履行職責與否、履行職責好壞與自己關(guān)系不大,影響不到自己的經(jīng)濟收入,這就難以調(diào)動人大代表履職的積極性。

2.物質(zhì)保障不力。人大代表在國家政治生活中享有很高的地位,具有非常重要的作用,然而由于為其提供的物質(zhì)條件不足,嚴重影響了代表作用的發(fā)揮。人大代表如何聯(lián)系選民,選民如何將自己的意見、建議和愿望、要求向代表提出,這就有必要為代表提供相應的工作條件,如辦公場所、工作經(jīng)費、交通、通訊工具等。但我國現(xiàn)在卻沒有提供這方面的保障。

三、人大代表履職對策

目前,全國有300多萬名各級人大代表,他們素質(zhì)的高低,履職的好壞,直接決定和影響著人民當家作主權(quán)利的實現(xiàn)。因此,強化代表的責任意識,提高履行職務的能力,就顯得尤為重要。

（一）暢通代表隊伍進出通道，保證代表質(zhì)量

1.改革代表選舉制度,引入競爭性選舉，嚴把代表進口關(guān)。實行競爭,對于保證人大制度的活力和新陳代謝,充分發(fā)揮代表作用是非常必要的。在組織換屆選舉工作中,實行競爭性選舉，首先嚴把人大代表的素質(zhì)關(guān),既要考慮代表結(jié)構(gòu),以體現(xiàn)廣泛性、代表性,保證各方面都有一定數(shù)量的代表進入權(quán)力機關(guān),又要以素質(zhì)為先決條件,而不過分考慮代表結(jié)構(gòu)。其次嚴把資格關(guān)。在提名推薦代表候選人時,不管是組織推薦還是選民推薦,都要堅持代表的資格條件。除了法律規(guī)定代表應具備的基本條件外,更重要的是看他能否勝任代表職務。

2.打破終屆制，暢通代表退出機制。一是建立和實施代表辭職制度。就是根據(jù)代表調(diào)整情況和工作需要,按照選舉法關(guān)于代表可以辭職的規(guī)定,建立和實施人大代表辭職制度。如:除《代表法》第四十一條規(guī)定的六種情形代表資格終止外,對于在閉會期間經(jīng)常不參加代表活動,不聯(lián)系選民,審議不發(fā)言,長期提不出建議和意見,基本不能發(fā)揮作用的代表,由選舉單位對其提出批評,如無改進,也可勸其辭去代表職務。二是關(guān)于選民罷免人大代表?！哆x舉法》第四十四條規(guī)定:“對于縣級和鄉(xiāng)級的人民代表大會代表,原選區(qū)選民三十人以上聯(lián)名,可以向縣級的人民代表大會常務委員會書面提出罷免要求?！比缭诖硎雎氃u議中,多數(shù)選民認為某個代表不稱職,也可依法提出罷免案等。

（二）加強培訓和典型引導,提高代表素質(zhì)和履職能力

1.要形成培訓制度。無論是新任代表的培訓,還是代表任期內(nèi)的培訓,都應根據(jù)人大工作及代表履職的需要全盤考慮,有計劃地予以安排。代表培訓工作必須有所發(fā)展和創(chuàng)新。在內(nèi)容上,要緊密圍繞市場經(jīng)濟建設,增加有關(guān)社會主義市場經(jīng)濟理論和有關(guān)經(jīng)濟法規(guī)的學習輔導,盡可能掌握一些現(xiàn)代社會必需的經(jīng)濟知識和科技知識,不斷提高綜合素質(zhì)和增長才干。在形式上,也要改變過去通常采用的一屆集中培訓一次的做法,代之以各種小型、分散、靈活的方式;或者以集中培訓為主,輔之以代表小組活動和聯(lián)組活動等方式進行培訓?？傊?要使代表培訓工作做到經(jīng)常化、多樣化。

2.要加強對人大代表履職典型的宣傳。履職典型的宣傳既是對典型代表履職的肯定,也可以對其他代表起到教育、示范作用。典型宣傳可以通過電視、廣播、報紙、雜志、網(wǎng)絡等多種形式進行,宣傳他們的代表意識、履職能力、奉獻精神、履職效果等方面的內(nèi)容。

（三）健全代表與選民(選舉單位)的聯(lián)系制度

1.代表公示制。人大代表公示,就是在代表所在選區(qū)和選舉單位,建立公示牌,把人大代表的姓名、照片、聯(lián)系地址及電話亮出來,以便選民與代表聯(lián)系和代表接受選民的監(jiān)督。

2.履職承諾制。制訂代表履行職務承諾制,以實施代表履行職務承諾制為載體,增強代表工作的透明度,加強選民對代表的監(jiān)督。每位人大代表要根據(jù)要求撰寫《履行職務承諾書》,并到選區(qū)向選民作公開承諾。在第二年人代會召開之前,根據(jù)上年承諾的內(nèi)容,組織代表到選區(qū)和選舉單位向選民述職。

3.述職評議制。在開展代表履行職務承諾制的基礎上,為確保人大代表真正按照選民的意志和利益履行職務,人大代表要向選舉單位及選民述職并接受評議。述職根據(jù)總體安排可采取口頭與書面兩種形式進行,口頭述職通過召開述職評議會進行,書面述職即寫出述職報告交給所在選舉單位,由所在地人大常委會統(tǒng)一組織開展述職評議工作。在代表述職的基礎上,由選民對代表履職情況進行評議。

4.履職記事制。建立代表活動檔案,由基層代表小組或各級人大常委會代表工作機構(gòu)對人大代表在大會期間和閉會期間的活動,如出席會議、審議發(fā)言、參加視察、小組活動、聯(lián)系選民及參加人大常委會安排的其他活動等情況,特別是代表所提出的批評、建議、意見等,一一記錄在案,定期匯總,并向代表所在選區(qū)選民或選舉單位反饋,讓廣大選民全面了解代表是否認真履行了職務,是否反映了人民群眾意愿和要求,以增強代表責任感。

（四）為代表履職提供各種保障

1.提供履職法律保障,包括言論免責權(quán)、人身特別保護和代表法定權(quán)力的司法保障等。代表言論免責權(quán)是當今民主國家議事規(guī)則中的一項重要內(nèi)容。要實現(xiàn)代表大會議事的功能,首先就必須為代表的言論提供特殊的保障,使他們能夠無所顧忌地發(fā)表自己的意見和主張而無須擔心因此遭受打擊迫害。我國《代表法》對代表言論免責權(quán)規(guī)定:代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決,不受法律追究。這樣規(guī)定存在很多不足,應當加以完善。

2.提供履職經(jīng)濟保障。代表既然是一種公職,就應當獲取工資報酬。代表活動經(jīng)費要足額保障，2005年中央9號文件為此專門作出規(guī)定。但從實際情況看,目前各級財政安排的代表活動經(jīng)費仍然不能起到保證代表活動實際需要的作用。因而一些地方人大常委會為了組織代表活動,就不得不向財政打?qū)ｍ棃蟾妗捌蛴憽薄＿@一狀況應該改變。可以考慮每年年初由各級人大常委會提出當年代表活動的計劃和預算,列入當年的財政預算。這樣既保證了代表活動所需,又維護了政府預算的嚴肅性。

3.提供履職時間保障。作為代表職務保障制度的時間保障,是指代表所在的工作單位必須滿足代表執(zhí)行職務所必須占用的工作時間,不得以任何理由和方式阻撓代表執(zhí)行職務。目前法律僅規(guī)定,代表在本級大會閉會期間,參加由本級人民代表大會或者其常務委員會安排的代表活動,其所在單位必須給予時間保障。這一保障不夠充分,應當對代表依法參加本級人民代表大會會議的時間給予保障。同時,代表為了履行好職責,還必須參加代表小組的活動、聯(lián)系選民、調(diào)查研究等。這些未經(jīng)“安排”的活動,其時間也必須保障。

4.提供交通、通信便利。交通和通信是代表在閉會期間執(zhí)行代表職務的必要手段,我國人大代表參加有組織的代表活動基本上不存在交通、通信費用的問題,關(guān)鍵是在代表獨立執(zhí)行職務時的交通、通信便利沒有保障，可以考慮按照一定的標準，給予合適的補貼。