□ 陳曉明

芬蘭在上世紀90年代以后迅速崛起，成為世界上最廉潔和最具競爭力的重要國家，并吸引當代世界各國家的高度關(guān)注。筆者結(jié)合對芬蘭議會的考察和了解，談幾點認識和思考。

一、關(guān)于芬蘭議會運作的幾點認識

芬蘭的議會制度始于19世紀初，但當時芬蘭處于俄國的統(tǒng)治之下，議會制度尚不正常。1963年，芬蘭召開了新的國家議會，開始將議會制度正?；⒋_立了現(xiàn)代芬蘭的“一院制”議會制度的雛形。1999年芬蘭議會通過新憲法，加強了議會和政府在國家政治生活中的作用，削減了總統(tǒng)部分權(quán)力，由此，芬蘭的“一院制”議會制度進一步得到完善。芬蘭議會由選民直接選舉的200名議員組成，任期4年。作為國家最高權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)，議會代表全體芬蘭人民具有立法、監(jiān)督政府、監(jiān)督財政的重要權(quán)力，其運作機制有以下主要特點：

(一)“一院制”議會由執(zhí)政黨所控制。控制議會進而控制政府內(nèi)閣是政黨取得執(zhí)政地位的必然選擇。芬蘭是多黨制國家，各黨派要取得執(zhí)政地位，必須在議會成員中取得多數(shù)。芬蘭本屆議會于2007年3月選舉產(chǎn)生。本屆政府于2007年4月15日由中間黨、民族聯(lián)合黨、綠黨和瑞典族人民黨四黨聯(lián)合組成，共有閣員200名。為體現(xiàn)執(zhí)政黨的施政意圖，四黨聯(lián)合的執(zhí)政黨在200名議會成員中必須取得多數(shù)。芬蘭本屆議會成員中共有9個黨派，其中，執(zhí)政的中間黨51席、聯(lián)合黨50席、綠色聯(lián)盟15席和瑞典族人民黨9席，共有125席，取得了多數(shù)。這樣，芬蘭議會和政府內(nèi)閣就可以實現(xiàn)芬蘭多黨聯(lián)合執(zhí)政的意圖。

(二)議會行使重要的監(jiān)督權(quán)。在芬蘭，議會的監(jiān)督權(quán)非常強大。一方面，議會對于國家財政的監(jiān)督和控制周密而有效。議會控制著預算的修正和通過，稅收和一般的征稅及政府當局的支出也必須基于議會通過的法律。議會還任命5名國家審計委員，代表議會監(jiān)督預算的編制及執(zhí)行，并審核財政狀況及其管理。議會還直接控制著芬蘭國家銀行，議會選舉銀行監(jiān)察員監(jiān)督銀行活動。另一方面，議會對國家的行政管理的監(jiān)督及官員活動的監(jiān)督也非常明確、具體。根據(jù)憲法，國務委員會必須得到議會的信任，如果政府得不到議會的信任，就必須辭職。議會可以向國務委員會或一名部長就某一事務提出詢問的質(zhì)訊，部長就其所管轄的領域向議會負責。

(三)為便于議會的運作，議會內(nèi)部機構(gòu)的設置也有一定特色。芬蘭議會的大部分工作主要是通過常設委員會的工作來完成，這是議會制國家的通常做法。但在內(nèi)部機構(gòu)的設置上，芬蘭議會也有一定特點。一是大委員會的設置。除常設委員會外，芬蘭議會還有一個由25名成員組成的大委員會，主要負責審查由其他常設委員會做了初步工作后的議案。二是司法代表的設置。議會司法代表依照議會的指示對各級法院及其他機關(guān)遵守法律的情況實施監(jiān)督。司法代表缺位時，由副司法代表代理。議會司法代表在出席國務委員會會議、各級司法及行政機關(guān)的會議方面享有如同司法總監(jiān)的權(quán)利[1]，有權(quán)查閱國務委員會及其各部的會議記錄，以及各級司法及行政機關(guān)的會議記錄，并依法對瀆職和失職人員提起公訴。

(四)對議員的身份和履職要求有明確的規(guī)定。

議員是否專職還是兼職，依身份而定。除總統(tǒng)不能是議員外，現(xiàn)役軍人、司法總監(jiān)、最高法院法官、最高行政法院法官以及議會司法代表也不能由議員兼任。議員凡按照選舉法宣布當選后不得辭職。任何議員如果未在規(guī)定時間出席議會會議，或未經(jīng)議會許可和并無公認的障礙而缺席，議會要扣發(fā)其全部或部分報酬作為處罰。如果議員仍不改過，議會將宣布其喪失議員職務。凡受到剝奪自由權(quán)處分的議員，將扣發(fā)其受處分期間的報酬。法律對議員權(quán)利的保護也非常明確：非經(jīng)議會以全體議員的5/6以上的多數(shù)批準，任何議員不得因其在議會中所發(fā)表的議論，或因其在議事過程中的態(tài)度而受起訴或剝奪其自由；任何人如在議員往返議會的途中或在會議期間，故意以行動或言詞詆毀該議員，或者在會議結(jié)束后攻擊該議員行使職權(quán)的方式，都將以嚴重惡性事件論處。

(五)議會運作的全過程公開、透明。芬蘭奉行公開、透明執(zhí)政的原則，是名副其實的“陽光國家”。如政府公共政策的運作過程公開、透明；政府官員實行名副其實的財產(chǎn)信息公開制度；政府辦公機構(gòu)每天24小時向公眾開放；除法律規(guī)定的國家秘密文件外，所有政府檔案都對公眾開放，接受市民和媒體監(jiān)督。此外，擁有重要權(quán)力的芬蘭議會運作的程序，同樣是公開、透明的。如芬蘭議會會期開始的日期與時間由總統(tǒng)以公告形式向全社會宣布，以方便公眾參與；議會全體大會及其辯論過程都向公眾開放，以方便公眾旁聽；公眾可以不論身份、不論年齡、不論國籍而且不被查驗證件地自由出入大會現(xiàn)場，可以隨意觀摩、攝影、旁聽、錄音和記錄整個大會過程；每個議員的坐席固定，議員投票的詳細情況都在顯示屏上相應地顯示，隨時接受公眾監(jiān)督[2]。

二、芬蘭議會運作對我國人大制度建設的幾點啟示

通過對芬蘭國家議會運作的簡要考察和了解，筆者有以下幾點初步啟示或者說思考。

第一，執(zhí)政黨要善于運用議會實現(xiàn)執(zhí)政意圖，鞏固執(zhí)政地位，實現(xiàn)執(zhí)政合法化。在議會制或代議制國家，一個政黨要取得執(zhí)政地位，保證執(zhí)政綱領合法化，必須在議會中取得多數(shù)席位。芬蘭如此，其他國家也是如此，這是執(zhí)政黨取得執(zhí)政地位、鞏固執(zhí)政地位的一般規(guī)律。黨執(zhí)政治國并不意味著黨直接通過黨的機構(gòu)和黨的組織來進行實際的國家治理和政府管理。黨執(zhí)政是一個政黨進入國家的政權(quán)機構(gòu)并以該政黨為主體、以國家權(quán)力的名義從事對整個國家公共事務和社會事務的管理活動[3]。正如胡錦濤總書記指出，黨執(zhí)政要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”[4]。這就是善于運用人民代表大會這一國家政權(quán)，把黨的骨干經(jīng)法定程序選舉擔任各級人大代表和國家機關(guān)領導職務，通過人大運作實現(xiàn)領導和掌控國家行政機關(guān)和司法機關(guān)。這是新形勢下提高黨的執(zhí)政能力，實現(xiàn)科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的需要，也是黨執(zhí)政意圖合法化的需要。

第二，充分有效行使議會的法定職能是保持公權(quán)力正常運行并最終為公眾謀利益的重要保證。

芬蘭成功推行善治并成為世界上最廉潔的國家，主要不依賴其專門的反腐法律和反腐機構(gòu)[5]。筆者以為，芬蘭議會擁有重要而有效的對國家財政和公務活動的監(jiān)督是芬蘭政府能保持廉潔的重要原因。我國和芬蘭一樣，在政體上都屬民主共和制國家，議會（人大）都代表本國全體人民行使包括監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的國家權(quán)力。然而，我國現(xiàn)有各級人大及其常委會的監(jiān)督職能和作用并沒有有效地發(fā)揮出來，存在“法律地位”與“實際地位”的脫節(jié)問題，這與憲法和法律賦予它在我國政體中應當具有的地位和作用并不相稱。我國地方人大設立常委會30年，“現(xiàn)行法制賦予地方人大諸多重大職能，但實現(xiàn)地方人大的法定職能卻是一個長期的過程”[6]。從芬蘭議會所發(fā)揮出來的強有力的議會監(jiān)督的職能作用，我們不難得到啟示：充分有效地發(fā)揮憲法和法律賦予人大強有力的法定職能作用，對保障公共權(quán)力的正確行使，對保障人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益，具有十分重要的憲政意義和實踐意義。

第三，充分發(fā)揮議會成員的作用，是現(xiàn)代民主國家加強議會作用的必然要求，也是推進公民有序政治參與的重要途徑。在芬蘭，甚至在所有議會制國家，議會的作用顯得越來越重要，越來越強大。而議員是議會的主體，發(fā)揮議會的作用，首先要發(fā)揮好議員的作用。這一點，對我們這樣一個人口眾多的國家來說，尤其如此。只有充分發(fā)揮人大代表的作用，才能充分發(fā)揮人大的作用。值得注意的是，近年來理論界對新形勢下發(fā)揮人大代表和人大作用的重要性的認識基本一致，但對我國實行兼職代表制的認識不盡一致。如對代表專職化的呼聲較高，認為代表專職化才能發(fā)揮好人大代表的作用。其主要理由：一是認為西方議員主要是專職議員，所以作用大；二是認為代表兼職制使代表受本職工作所累，沒有更多的時間與精力去執(zhí)行代表職務。筆者認為，代表兼職制符合我國人民代表大會的性質(zhì)和特點，而且代表作用能否發(fā)揮好，不在是否專職還是兼職，關(guān)鍵在代表的素質(zhì)。另外，西方國家議員是否專兼職也不是鐵板一塊。如前面所講到的芬蘭議會議員中，除了總統(tǒng)、法官等不能是議員外，大部分議員就都是兼職議員[7]。再者，如果說代表專職化后其作用才能大，那么，我國各級人大常委會的組成人員中的駐會委員，就都是專職的，他們的作用是不是就發(fā)揮好了呢？況且，代表專職化也并非萬靈藥，專職化也會帶來不少弊端。人大代表專職化后，代表都成了吃“皇糧”的人，代表的官本位意識就可能有意無意地滋生，這樣又如何保證代表真正代表選民而不脫離選民？此外，我國現(xiàn)有近300萬的人大代表，如果人大代表專職化后，各級財政負擔又將大幅加重。因此，發(fā)揮好代表的作用，關(guān)鍵還是在提高人大代表的素質(zhì)，優(yōu)化人大代表的結(jié)構(gòu)。在2009年“兩會”期間，胡錦濤總書記、吳邦國委員長的講話中強調(diào)了“三個充分認識”，其中之一就是充分認識人大代表與西方議員的本質(zhì)區(qū)別，很有針對性，值得我們好好領會。

第四，公共權(quán)力運行的公開化、透明化，既是保障公民權(quán)利的憲政需要，也是有效防止腐敗必不可少的重要手段。芬蘭奉行公開、透明的執(zhí)政理念及其成效，引起全世界的高度關(guān)注，也是值得我們學習借鑒的優(yōu)秀政治文明。目前，雖然在我國的立法法、監(jiān)督法、行政處罰法以及中央先后出臺的一些政策文件中對辦事公開、信息公開也作了一些原則規(guī)定，但尚有較大差距。黨的十七大明確提出，要“增強決策透明度和公眾參與度”，“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運行”。筆者認為，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和公眾參與熱情的提高，公共政策運行的公開化、透明化是世界政治文明的發(fā)展要求和趨勢，是一項合潮流、得民心、順民意的工程，在反腐倡廉、保障公民憲法權(quán)利等等方面的政治價值重大，值得我們扎扎實實大力推進。

第五，加強國家權(quán)力機關(guān)制度建設，是保障國家權(quán)力機關(guān)行使各項職權(quán)的基本前提。隨著社會公眾對人大常委會發(fā)揮作用的呼聲加大，常委會制度建設的重要性也日益受到重視。黨的十七大報告明確提出要“加強人大常委會制度建設”，這在黨的歷次代表大會報告中還是第一次。舉行會議是常委會履行職責的最主要形式。加強常委會制度建設，重要的是要加強和完善常委會會議的組織制度和工作制度建設。如前所述，芬蘭議會法對議員履行職責的制度有明確規(guī)定和嚴格要求。如議員凡按照選舉法宣布當選后不得辭職。任何議員如果未在規(guī)定時間出席議會會議，或未經(jīng)議會許可和并無公認的障礙而缺席，都要受到處罰。如果議員仍不改過，議會將宣布其喪失議員職務，等等。相比之下，我國法律對常委會履行職責的規(guī)定并不嚴格，執(zhí)行起來也缺乏剛性，所以一些地方人大常委會委員參加會議隨意性大；有的委員身兼數(shù)職，經(jīng)常不出席會議；有的常委會會議召開，出席會議的人數(shù)還不到法定人數(shù)，等等。常委會組成人員出席會議行使職權(quán)，是其應盡的法定職責，也是常委會依法行使好職權(quán)的基礎。因此，在一些具體會議制度方面，我們完全可以學習芬蘭議會的做法，制定嚴格的常委會會議守則，嚴格會議的請假制度，規(guī)范常委會組成人員的與會活動，對無法履行職責的常委會組成人員可以建議甚至責令其辭職。同時，還可以在會議的組織形式上作一些探索，從制度上切實保障地方各級人大及其常委會更好地發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的作用。

第六，一個國家實行什么樣的政治制度，必須符合本國的歷史和國情，不能簡單復制外國的模式，但要勇于學習和借鑒他人的長處。芬蘭自稱是一個處在西歐與東歐邊緣化的國家，在歷史上先后受到瑞典和俄國共約700多年的外國統(tǒng)治。長期受外國統(tǒng)治的歷史，把芬蘭鍛造成了一個十分注重在政治經(jīng)濟等方面用自己的眼光看世界、用自己的思維決定問題的國家。芬蘭在選擇適合自己本國國情的政治制度上，就明顯有自身的特點，沒有照搬照抄別國的模式，但勇于學習和借鑒他人的長處。我們清楚地看到，芬蘭作為民主共和制的國家政體，既不同于實行典型資本主義國家的政治制度，如英國的議會制君主立憲制和美國的總統(tǒng)制民主共和制，也不同于其北歐鄰國的瑞典、挪威和丹麥的君主立憲制，但合理地吸收了別人的優(yōu)點。今天的芬蘭，作為發(fā)達資本主義國家的后起之秀，正如我們所了解、所看到、所體會到的那樣，經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、社會穩(wěn)定繁榮和諧、政府廉潔善治、人民安居樂業(yè)，人與自然和諧相處。所有這些，都與芬蘭人民自己選擇了適合本國歷史和國情的政治制度密切相關(guān)。我國人民代表大會制度是歷史和人民選擇的最適合我國國情的政治制度，特別是在2008年應對汶川大地震和國際金融危機的嚴峻挑戰(zhàn)等方面，更加顯示了讓世人刮目相看的政治優(yōu)勢。但這并不表明我們的人民代表大會制度就完美無缺?！笆澜缟蠜]有放之四海而皆準的發(fā)展道路和發(fā)展模式，也沒有一成不變的發(fā)展道路和發(fā)展模式。我們既不能把書本上的個別論斷當作束縛自己思想和手腳的教條，也不能把實踐中已見成效的東西看成完美無缺的模式?！盵8]我國人民代表大會制度的建設和實踐絕不是一勞永逸的，需要不斷的實踐和借鑒。在如何對待人類社會創(chuàng)造的一切文明成果包括政治文明的優(yōu)秀成果方面，我們既不能簡單地奉之為圭臬，照搬照抄；也不必對其橫豎挑錯，一概否定。對待他人政治文明的優(yōu)秀成果，要勇于結(jié)合自己的歷史的國情，該汲取的汲取，該借鑒的借鑒。今天，我們的改革開放30年了，我們的地方人大制度建設也30年了。30年來，我國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)和公眾的政治意識、思想觀念都發(fā)生了深刻變化。我們的人大制度建設必須勇于適應這個變化，尤其是“地方人大建設要循序漸進但不能裹足不前，要有進一步解放思想的勇氣”，“在某些關(guān)節(jié)點上，僅僅靠簡單的增量積累是不夠的，當條件成熟時往往需要結(jié)構(gòu)上的變革”[9]。這個變革“必須隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應”[10]。這是我們把人民代表大會制度堅持好完善好所應采取的積極態(tài)度。

注釋：

[1]芬蘭憲法規(guī)定，國務委員會中設立司法總監(jiān)一人，由總統(tǒng)任命，行使最高法院檢察官及最高行政法院檢察官的職能，以最高檢察長的身份對其他檢察官實施監(jiān)督，其他檢察官必須執(zhí)行其決定。

[2]2008年10月23日廣東省公務員芬蘭研究班25名學員在芬蘭議會舉行會議期間，親赴會議現(xiàn)場，觀摩和旁聽芬蘭議會大會辯論，親身體驗到芬蘭國家議會運作的公開透明，頗有感慨。

[3]石泰峰、張恒山：《論中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政》，載《中國社會科學》2003年第1期。

[4][10]胡錦濤：2007年10月15日中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會報告。

[5]芬蘭公共管理學院（HAUS）國際部負責人AriSihvola教授稱，芬蘭基本沒有專門的反腐法律和反腐機構(gòu)。詳見其講演稿《芬蘭中央和地方的行政和政治體制》。

[6][9]謝蒲定：《人大制度建設是一個持續(xù)不斷的探索過程》，載《人大研究》2009年第5期。

[7]在芬蘭地方議會，法官也可以是議員，如芬蘭圖爾庫市政議會，議長就是該市地方法院的首席法官。

[8]胡錦濤：2008年12月18日在紀念黨的十一屆三中全會召開30周年大會上的講話