胡平仁

(湘潭大學，湖南湘潭4111 05)

法律政策學的學科定位與理論基礎

胡平仁

(湘潭大學，湖南湘潭4111 05)

法律政策學作為一門以法律和政策的關(guān)系為研究對象的新興的邊緣學科，大致產(chǎn)生于19世紀末，是法理學中繼法哲學、法社會學、法經(jīng)濟學之后的綜合性應用研究，是法哲學通向部門法學的橋梁。法律政策學的理論基礎至少有兩個：一是法律價值理論，這是法律政策學與法哲學、部門法學之間的紐帶；法律政策學的價值論基礎意味著法律的政策考量。二是法治理論，法治不僅是法律的準繩，更是政策的“金箍咒”；法律政策學的法治論基礎意味著為政策立法。

法律政策學；學科定位；理論基礎；法律價值論；法治論

一、法律政策學產(chǎn)生于何時

法律政策學是一門以法律和政策的關(guān)系為研究對象的新興的邊緣學科。國內(nèi)有的學者認為，法律政策學是政策科學興起和發(fā)展之后的產(chǎn)物，其創(chuàng)始人就是美國學者哈羅德·拉斯韋爾（Harold Lasswell）。根據(jù)這一觀點，“雖然從政治的角度探討法律問題由來已久，政策和政治也密切相關(guān)，但明確地用政策的觀點、方法來研究法律現(xiàn)象，提出系統(tǒng)的法律政策學說，卻是本世紀中晚期的事。”[1]其實這種看法是不準確的。首先，按照政策科學界的一般看法，1951年，拉斯韋爾和丹尼爾·勒納（Daniel Lerner）一起合寫、出版的《政策科學》一書，標志著現(xiàn)代政策科學在美國的正式誕生。由于拉斯韋爾和以色列學者葉?？āさ侣鍫枺╕ehezkel Dror）的熱心推動和卓有成效的研究，政策科學作為哲學、政治學、法學、經(jīng)濟學、社會學、心理學、數(shù)學、決策科學、管理科學等相互碰撞、滲透、交叉而產(chǎn)生的一門新興的邊緣性應用學科，20世紀70年代末才被人們普遍接受（它在我國的興起和發(fā)展，則是20世紀80年代中后期以來的事）。而被稱為法律政策學創(chuàng)始人和主要代表的拉斯韋爾和麥克道格爾，他們的法律政策學研究至少始于20世紀40年代初。麥克道格爾在刊于《密西西比法律雜志》（1940年）上的《法律在世界政治中的作用》、拉斯韋爾、麥克道格爾在刊于《耶魯法律雜志》（1943年）上的《法律教育和社會公共政策》等文章中，就已經(jīng)提出了許多有關(guān)法律政策學的許多基本問題，并進行了較為深入的研究。其次，政策科學界也有極少數(shù)人主張把拉斯韋爾首次提出“政策科學”這一概念的時間確定為政策科學的誕生。但拉斯韋爾首次提到“政策科學”這一概念是在1943年的一份備忘錄中，而他正式提出這個概念則是1950年他與卡普蘭（A·Kaplan）合著的《權(quán)利和社會：政治研究的框架》。很顯然，這兩個時間都晚于拉斯韋爾等人最初的法律政策研究。再次，更為重要的是，上述看法雖然說是針對整個西方國家而言的，實際上卻只限于英美國家，而無視歐洲大陸國家的情況?！胺烧摺保≧echtsplitik，legal policy）和“法律政策學”概念在19世紀末就開始被歐洲的法學家們廣泛使用。波蘭俄裔著名心理學法學家萊翁·彼得拉日茨基（Leon Petrazycki，18671931）最早在兩卷本的《收入學》（1893／95年）中批判法典編纂者的立法方式，提出自己的法律政策計劃。其后，他又在《法律政策學導論》（1896／97年）一書中系統(tǒng)論述了法律政策與法學理論之間的關(guān)系、法律政策的社會理念、道德的進步、法的教育功能、法的心理學、法律政策的方法等問題。

二、法律政策學的學科性質(zhì)

國內(nèi)有的學者把法律政策學等同于美國政治學家哈羅德·拉斯韋爾和國際法學家M·S·麥克道格爾（M.S.Mcdougal）為創(chuàng)始人及主要代表的政策法學派[2]；有的則將法律政策學等同于立法學或立法政策學[3]；還有的認為，法律政策學是一種用政策的觀點和方法來研究法律現(xiàn)象（主要側(cè)重政策對法律，包括立法、司法過程的影響）的思想傾向，是一種法學研究的方向和方法。[4]其實這些看法都是不準確的。

首先，政策法學派只是法律政策學研究中的一部分，最多只是法律政策學發(fā)展史上一個較為引人注目的山峰而已，而不是法律政策學的全部。理由是政策法學派產(chǎn)生之前，就已有自覺的對法律政策的研究；在政策法學派產(chǎn)生之后，其他法學流派也對法律和政策的關(guān)系問題進行了多方面的、頗有成效的研究。

其次，法律政策學也不同于立法學。因為法律政策學的研究領域既涵蓋立法，也涉及執(zhí)法、司法和仲裁。拉斯韋爾等人的政策法學派就是如此，批判法學派和西方馬克思主義法學對法律政策的考察甚至更側(cè)重于司法環(huán)節(jié)，而博登海默和德沃金等人的相關(guān)研究，甚至不只是考察立法和司法等法律運行過程，還延伸到了法律本體（法律規(guī)范）這一靜態(tài)層面，從而既體現(xiàn)了傳統(tǒng)法學的優(yōu)勢，又在一定程度上彌補了拉斯韋爾等人的偏頗與不足。

此外，將法律政策學視為用政策的觀點和方法來研究法律現(xiàn)象的一種思想傾向、一種法學研究的方向和方法是較為恰當?shù)模@也只是法律政策學的研究路向之一。因為在語義層面上，如果我們細加琢磨，漢語中的“法律政策學”一詞至少可以有三種理解：一是“法律政策學”，即對法律政策的研究；二是“法律政策學”，即對法律的政策（學）研究；三是“法律政策學”，或稱政策法學，即對政策的法學研究。這三種理解，都可在研究實踐中找到其對應物，或者說它們實際上標示了法律政策學的三種研究路向：其一，對法律政策的研究，這主要體現(xiàn)在歐洲大陸學者如萊翁·彼得拉日茨基、G·拉德布魯赫、M·克里勒等人的研究中。我國對這方面的研究總體上乏善可陳，相對來講較為引人注目的是刑事政策學。其二，對法律的政策（學）研究，這主要以美國政治學者和政策學家哈羅德·拉斯韋爾和國際法學家M·S·麥克道格爾為創(chuàng)始人及主要代表。這是一種用政策的觀點和方法來研究法律現(xiàn)象（主要側(cè)重政策對法律，包括立法、司法過程的影響）的思想傾向，是一種法學研究的方向和方法，也被稱作政策法學派。其三，對政策的法學研究，即側(cè)重于從傳統(tǒng)法學的內(nèi)部視角來研究對法律影響日益深廣的公共政策，并把公共政策內(nèi)置于法律之中，把政策看作是法律的一個重要組成部分。這一研究路向中包括兩種情況：一是把政策視為一種法律淵源，如美國法學家約翰·奇普曼·格雷和博登海默。二是把政策視為法律的內(nèi)在構(gòu)成要素之一。如德國學者赫克、美國學者德沃金等。對政策的法學研究在我國也大體上有兩種情況，一是一般性地探討法律與政策的關(guān)系，把法律和政策視為兩種相對獨立而又水乳交融的社會規(guī)范體系，但又缺乏更深入、更具說服力的探究。這在法理學教科書中表現(xiàn)得尤為明顯。二是從新中國的法制實踐中概括提煉出了具有中國特色的“政策法”概念，并對此展開了頗具深度的理論研究。這主要集中在20世紀80年代中后期和90年代初。[5]

值得注意的是，歐洲大陸研究法律政策的學者一般傾向于把法律政策學作為一門學科來看待?！胺烧邔W不僅應當在法律技術(shù)層面考察立法程序、步驟、目標設定的合理性，而且應當作為一門特定的法學學科在法哲學框架內(nèi)予以研究。”[6]作為一門新興的獨立學科，法律政策學在德國已被一些大學（如科隆大學）列入法學課程，法律政策學與法哲學的學科劃界，也成為德國大學課程設置的問題之一。

拉斯韋爾和麥克道格爾認為，他們的法律政策學不同于社會法學和分析法學。他們說，這種理論為法律的研究提供了一種價值學說，而不僅僅是一種社會事實的描寫。但他們也否認他們的法律政策學思想是某種自然法學說。而有的西方法學著作認為該派將它所列舉的價值視為共同體中民主分享的價值，又將人的尊嚴當作民主的最高價值，因而具有一般自然法學的特征。我國有些論者則認為，拉斯韋爾和麥克道格爾的法律政策學的基本傾向還是社會學法學。[7]這些觀點應該說都有一定道理，但都視野過于狹窄，難免盲人摸象之嫌。

鑒于我國法理學界一般都把法理學視為綜合性的法學理論學科，筆者認為，如果要給法律政策學作一學科定位的話，那么可以說，法律政策學是法理學中繼法哲學、法社會學、法經(jīng)濟學之后的綜合性的應用研究，是法哲學通向部門法學的橋梁。它們相互間的關(guān)系是：

三、法律政策學的價值論背景

事實、價值和行動，是社會科學、尤其是應用性社會科學共同關(guān)注的對象。作為一門新興的綜合性應用學科，法律政策學不僅關(guān)心事實，而且更關(guān)心價值和行動；它不僅是描述性的，而且也是規(guī)范性的。說它是描述性的，是因為它追求有關(guān)法律政策的性質(zhì)、原因和結(jié)果的知識；說它是規(guī)范性的，是因為它重視價值取向和價值評價，它的一個重要目標就是創(chuàng)造和批評有關(guān)的法律政策價值的知識主張，或推薦應該采取的行動過程。因此，法律政策學的理論基礎之一就是法律價值論。我國法理學者舒國瀅在評介歐洲大陸的法律政策學研究時曾經(jīng)指出：“法律政策學涉及對特定社會既存法律的評價、某一民族傳統(tǒng)法律文化的分析，也包含對一些法律價值（如自由、安全、公正、效率、民主）及其沖突、法律原則（如最優(yōu)化原則、最大多數(shù)人的最大幸福等）的法哲學考察?！盵8]拉斯韋爾和麥克道格爾也認為，他們的法律政策學理論為法律的研究提供了一種價值學說，而不僅僅是一種社會事實的描寫。他們公開宣稱：“法律政策學尋求用一種真實的語言來闡明問題，也就是用規(guī)劃和分配特定價值的語言，用所要求的價值的綜合畫面和規(guī)劃與分配價值的實踐活動，把社會期望和社會成就之間的距離減至最小?！盵9]而所謂價值，就是人們所期望的，能滿足人們需要的各種事物，國內(nèi)通常稱作“利益”。拉斯韋爾和麥克道格爾認為，法律是權(quán)威性決定的制定者的政策，法律政策所要規(guī)劃和分配的價值體系包括；（1）權(quán)力；（2）啟蒙；（3）財富；（4）福利；（5）技能；（6）情愛；（7）尊重；（8）正直。民主的最高價值是人的尊嚴和價值，法的目的在于使人們盡可能廣泛地分享價值，最終目的是建立這樣一個世界共同體：民主地分配價值、最大限度地利用自然資源和維護人類尊嚴，并使之成為社會政策的主要目標。為了促進價值民主化，法學應放棄主要依靠法律技術(shù)規(guī)則的傳統(tǒng)而代之以主要依靠政策；因為依靠這種傳統(tǒng)不僅不能保證法的確定性，而且經(jīng)常妨礙實現(xiàn)社會所希望的目的；而依靠政策就要求根據(jù)民主生活的目標和問題來解釋法律術(shù)語，將法律決定看作社會生活中的價值變革。

如果說法律政策學是法哲學通向部門法學的橋梁，那么，法律價值理論（包括價值多元、價值沖突、價值選擇與價值平衡等等）乃是法律政策學與法哲學之間的紐帶。法律政策學的價值論背景，實際上觸及兩個問題：一是面對多元文化觀念所必然會帶來的價值沖突，二是由此引發(fā)的價值選擇與價值平衡。對這兩個問題的具體研究與正面回答，將是另一篇文章的任務。這里我想指出的是，法律政策學的價值論基礎實際上意味著法律的政策考量，即立法、執(zhí)法、司法和仲裁過程中，面對復雜多變的世態(tài)和面目各異的個案所作的政策定向與自由裁量，也就是用政策的觀點和方法來研究和處理法律問題。因此，對法律政策學的價值論研究與應用，必須是在現(xiàn)代法治理論的框架內(nèi)進行，否則勢必會重蹈以政策取代法律的覆轍。

四、法律政策學的法治論基礎

現(xiàn)代社會是法治社會，“法治作為一個延續(xù)的進程，正是在這樣的理性循環(huán)中獲取發(fā)展的動力，并為新的起點、新的發(fā)展提供了新的契機?！盵10]盡管人們一般認為“法治”就是法的統(tǒng)治，即法律在國家事務和社會生活中具有普遍性和至高無上的地位，但這并不意味著法治就等于法律，法律的無處不在也不就是法治。只有良法之治才是法治。所謂良法當然可以有很多標準，但這兩條則是必備的：即良法必須是民主的，符合社會絕大多數(shù)成員的利益；良法必須是理性的，符合客觀規(guī)律和自身的內(nèi)在統(tǒng)一。法治即良法之治這一理念，意味著法治本身就有著獨立的價值判斷與價值追求，它超乎法律之上，而又滲透于法律之中，是判別良法與惡法的試金石。

法治并不排斥法律之外的其他社會規(guī)范，法治只是意味著其他社會規(guī)范不能與法治的原則相背離，更不能動搖法治的權(quán)威和根砥。因此，法律政策學的法治論基礎意味著為政策立法。這既不是以法律代替政策，更不是以政策代替法律。如果打一個形象的比方，法治就是用良法來劃定一個制度的圓圈，這個圓圈既是國家事務和社會生活的基礎，也是制定和實施公共政策等其他社會規(guī)范的前提或平臺。換句話說，在法治社會中，法律是制度性和普遍性規(guī)范，政策是工具性和特殊性規(guī)范。作為制度性和普遍性規(guī)范的法律當然要求是相對穩(wěn)定、一視同仁的，而作為工具性和特殊性規(guī)范的政策則可以是相當靈活、并有所偏重的。以靈活性見長的政策當然不是無所作為的，但它只能在法律制度范圍內(nèi)補苴罅漏，或是在不違背法治精神的前提下，對社會生活中某些處于不利狀態(tài)的特殊群體或事項作傾斜性照顧。從這個意義上說，政策的合法性是法治社會中不可逾越的門檻。法治不僅是法律的準繩，更是政策的“金箍咒”。[11]

為政策立法有多種表現(xiàn)形式，一是制定議事規(guī)則或會議規(guī)則，真正使決策民主化、科學化和制度化，避免決策的隨意性和一味地憑經(jīng)驗決策。二是制定各種行政程序法，以規(guī)范政策執(zhí)行行為，防止因個人利益、部門利益或地方利益的驅(qū)動而自行其是。三是為特定領域的政策立法。如在市場經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟形勢瞬息萬變，要求政府職能部門能及時因應，弱國過分強調(diào)經(jīng)濟法制的穩(wěn)定性，便難免守株待兔或刻舟求劍之弊；但如果任由政府職能部門便宜行事，又容易破壞法制的統(tǒng)一和法律的權(quán)威性。最好的辦法就是制定《經(jīng)濟政策法》或更為具體的《金融政策法》、《農(nóng)業(yè)政策法》等等，為相關(guān)領域的政策確立一些剛性的實體規(guī)范和程序規(guī)則，使多變的政策不至于迷失方向。這方面，第二次世界大戰(zhàn)后日本的政策性金融立法實踐可資借鑒。[12]又如環(huán)境問題事關(guān)全局而又十分復雜，全國統(tǒng)一的環(huán)境立法往往很難達到預期目的，而往往需要地方政策或地方立法予以配合。在這種情況下，類似于《環(huán)境政策法》這樣的規(guī)范就變得必不可少了。如美國1969年頒布實施的《全國環(huán)境政策法案》，并沒為環(huán)境政策增添任何實質(zhì)性內(nèi)容，其目的乃在于使行政管理機構(gòu)作決定前考慮環(huán)境的影響。

在當代社會，凡是重要的政策往往都會以法律的形式發(fā)布，因而“為政策立法”盡管也有保障政策的有效運行之意，但主要還是從實體和程序兩個方面，防止政策決策和政策實施的隨意性，保障公共政策的合法性與科學性，進而保障人權(quán)，維護社會的和諧與穩(wěn)定。

[1]呂世倫.現(xiàn)代西方法學流派(下卷)[M].北京：中國大百科全書出版社,2000.649-697.

[2]沈宗靈.“政策法學派”詞條[A].中國大百科全書·法學[C].北京：中國大百科全書出版社,1984.749.

[3]呂世倫,谷春德.西方政治法律思想史(增訂本)下冊[M].沈陽：遼寧人民出版社,1987.379-381.

[4]呂世倫.現(xiàn)代西方法學流派(下卷)[M].北京：中國大百科全書出版社,2000.649～651.

[5]胡平仁.法律政策學的研究路向[J].當代法學,2001,(5).

[6]舒國瀅.戰(zhàn)后德國法哲學的發(fā)展路向[J].比較法研究,1995，(4).

[7]呂世倫,谷春德.西方政治法律思想史(增訂本)下冊[M].沈陽：遼寧人民出版社,1987.379-381.

[8]舒國瀅.戰(zhàn)后德國法哲學的發(fā)展路向[J].比較法研究,1995，(4).

[9][美]拉斯韋爾和麥克道格爾.自由社會中的法哲學：法律、科學和政策研究[M].美國紐黑文出版公司,1994.33-34.

[10]劉丹,彭中禮.2007年中國法治進程綜述[J].湖南行政學院學報,2008,(2).

[11]胡平仁.法律政策學：平衡權(quán)利與權(quán)力的科學[J],當代法學,2001，(3).

[12]鄭人瑋.日本政策性金融法初探[J].日本研究,1998，(1).

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1004-3160（2010）02-0024-04

2009-12-25

胡平仁，男，湖南嘉禾人，湘潭大學法學院教授、博士生導師，主要研究方向：法學理論。

秦小珊