摘要:或有負(fù)債是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)核心內(nèi)容，我國(guó)目前地方政府或有負(fù)債不斷增加，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成了潛在的威脅，從而制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。因此有必要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求逐步轉(zhuǎn)變政府職能，使政府及獨(dú)立于市場(chǎng)又為市場(chǎng)服務(wù)，以減少不必要的或有負(fù)債發(fā)生，造福于人民群眾，創(chuàng)造和諧的小康社會(huì)。

關(guān)鍵詞:或有負(fù)債;潛在義務(wù);融資環(huán)境;微觀經(jīng)濟(jì)

或有負(fù)債是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)核心內(nèi)容。我國(guó)目前行政事業(yè)單位對(duì)或有負(fù)債缺乏有效的管理以及對(duì)其進(jìn)行確認(rèn)、報(bào)告及披露的有關(guān)規(guī)定，加上我國(guó)的相關(guān)體制存在弊端，地方的領(lǐng)導(dǎo)干部也缺乏潛在風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)，這一系列原因就造成了地方政府或有負(fù)債不斷增加，且很大一部分將轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實(shí)負(fù)債，加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成了潛在的威脅。因此，掌握地方政府或有負(fù)債的特點(diǎn)、成因，探討研究有效的管理模式，對(duì)減少地方從財(cái)政的政策和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保持地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府或有負(fù)債的定義、特點(diǎn)及分類

我國(guó)《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》對(duì)企業(yè)或有負(fù)債做出如下定義:“或有負(fù)債是指由過(guò)去的交易或事項(xiàng)形成的潛在義務(wù)，其存在需通過(guò)未來(lái)不確定事項(xiàng)的發(fā)生或不發(fā)生予以證實(shí);或過(guò)去的交易或事項(xiàng)形成的現(xiàn)時(shí)義務(wù)，履行該義務(wù)不是很可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益流出企業(yè)或該義務(wù)的金額不能可靠地計(jì)量?！庇纱?，政府或有負(fù)債可解析為:由于過(guò)去的交易或事項(xiàng)引起的有可能形成政府債務(wù)的各類潛在義務(wù)。而不確定事項(xiàng)的發(fā)生或不發(fā)生，直接決定或有負(fù)債向現(xiàn)實(shí)負(fù)債的轉(zhuǎn)化。

目前，我國(guó)地方政府或有負(fù)債大致分為以下八類:

(1)由地方財(cái)政轉(zhuǎn)給其事業(yè)單位使用的國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金形成的或有負(fù)債。

(2)地方政府為企事業(yè)單位融資提供的各種形式的擔(dān)保形成的或有負(fù)債。

(3)地方企事業(yè)單位取得各種外國(guó)政府貸款形成的國(guó)有負(fù)債。

(4)財(cái)政部門已經(jīng)核實(shí)的糧食企業(yè)虧損掛賬形成的或有負(fù)債。

(5)對(duì)公益性業(yè)、公共部門虧損實(shí)行必要救助形成的或有負(fù)債。

(6)由地方金融機(jī)構(gòu)和融資公司不良資產(chǎn)形成的或有負(fù)債。

(7)由于國(guó)有企業(yè)改革不徹底，未真正實(shí)現(xiàn)政企分開，故而國(guó)企的虧損和債務(wù)都最終形成政府的或有負(fù)債。

(8)由下級(jí)財(cái)政收支缺口和債務(wù)形成的或有負(fù)債。

二、我國(guó)地方政府或與負(fù)債的成因分析

地方政府或有負(fù)債有兩種存在形式:一種是以合同、契約等形式存在，明確記載的有些不確定事件發(fā)生時(shí)政府必定要承擔(dān)的債務(wù);另一種是政府出于政治壓力、道義、或公眾輿論而被迫承擔(dān)的其他經(jīng)濟(jì)主體無(wú)法清償?shù)膫鶆?wù)。結(jié)合實(shí)際，分析其成因主要有以下幾個(gè)方面:

1、一些地方政府干部缺乏防范風(fēng)險(xiǎn)、尤其是防范潛在風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)。他們?cè)谌纹陂g過(guò)于注重“形象工程”、“政績(jī)工程”，造成大量人力、財(cái)力、物力浪費(fèi)，同時(shí)也造成政府舉債過(guò)多的局面，一旦缺乏償還能力，造成死帳或呆賬，則會(huì)出現(xiàn)或有負(fù)債直接轉(zhuǎn)化成政府現(xiàn)實(shí)債務(wù)的現(xiàn)象。

2、個(gè)別地區(qū)和個(gè)別地方干部，為搞活地方經(jīng)濟(jì)，以政府的名義出面為當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位擔(dān)保貸款(包括向外國(guó)政府貸款)融資，若這些單位經(jīng)營(yíng)發(fā)生虧損或經(jīng)營(yíng)困難，政府就不得不充當(dāng)最終的償債人。特別是我國(guó)加入世貿(mào)組織及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)會(huì)計(jì)核算中遇到的不確定問題也就必然增加。正是因?yàn)榛蛴惺马?xiàng)的存在為企業(yè)的違規(guī)經(jīng)營(yíng)及虛假會(huì)計(jì)處理提供了方便，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)或有事項(xiàng)的利用加大了企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，或有負(fù)債也越來(lái)越多?？梢姡仨殞?duì)會(huì)計(jì)核算中的或有事項(xiàng)進(jìn)行合理有效的控制和處理，才能降低風(fēng)險(xiǎn)，保證企業(yè)的良性發(fā)展。

3、有些地方的國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金借款單位往往不通過(guò)財(cái)政部門，直接向上級(jí)提交審借資金報(bào)告，造成財(cái)政管理缺位。加上用款單位還款意識(shí)差，竣工項(xiàng)目還款率低，由于國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金屬于政府性貸款的范疇，或有負(fù)債轉(zhuǎn)化成了現(xiàn)實(shí)負(fù)債，就必然加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

4、金融體制存在問題。不少地方金融秩序混亂，由于金融產(chǎn)權(quán)不是很清晰，出現(xiàn)了不同程序的金融風(fēng)險(xiǎn)，并有向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)。再加上金融機(jī)構(gòu)大量不良資產(chǎn)埋藏著很大的禍根。

5、糧食流通體制弊端明顯。我國(guó)的糧食流通尚未完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，現(xiàn)行的糧食購(gòu)銷政策的實(shí)行必然導(dǎo)致糧食企業(yè)的新老掛賬增加，造成更加嚴(yán)重的虧損。存糧年久導(dǎo)致政策性差價(jià)虧損、所欠農(nóng)發(fā)行貸款本息、倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)等都構(gòu)成了地方財(cái)政的或有和現(xiàn)實(shí)負(fù)債。

6、我國(guó)目前尚未建立公共財(cái)政的收支體制?，F(xiàn)存財(cái)政收支體制中的不完善之處必然為地方政府的非理性行為提供機(jī)會(huì)。財(cái)政管理體系中地方事權(quán)和財(cái)權(quán)配比的不平衡性，致使地方財(cái)力普遍不足，要保證地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，地方政府就會(huì)千方百計(jì)的從不同渠道籌集資金。由于一些融資本身風(fēng)險(xiǎn)性極高，如果監(jiān)管不力，就會(huì)加大政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)

三、加強(qiáng)或有負(fù)債管理的措施

減少不必要的或有負(fù)債發(fā)生，根本思路就是要逐步按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求轉(zhuǎn)變政府的職能，使政府既獨(dú)立于市場(chǎng)又為市場(chǎng)服務(wù)。具體措施如下:

1、改革干部任用及考核標(biāo)準(zhǔn)。要擺脫只顧盲目上項(xiàng)目、搞面子工程的觀念束縛，對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的任用和政績(jī)考核，要定位于保證地方國(guó)有資產(chǎn)的保值增值的基點(diǎn)上，一是要看當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀;二是根據(jù)當(dāng)?shù)氐男袠I(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)、資源分布情況及人才、物力、財(cái)力的綜合分布情況、政府債務(wù)情況，預(yù)計(jì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)和地域綜合實(shí)力，全面評(píng)估地方領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效。以此逐步引導(dǎo)地方領(lǐng)導(dǎo)干部走出“只做表面文章”誤區(qū)，在考查、規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，注意結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行縝密調(diào)研，包括項(xiàng)目可行性調(diào)研和必要的市場(chǎng)分析。經(jīng)評(píng)估有價(jià)值的項(xiàng)目建設(shè)和投產(chǎn)的過(guò)程中也同時(shí)要嚴(yán)格資金監(jiān)控，盤活資產(chǎn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，把潛在的風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，在干部的管理使用方面，要把責(zé)任追究制度落到實(shí)處，以增強(qiáng)地方干部的責(zé)任心和使命感，引導(dǎo)其全心全意投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

2、鼓勵(lì)有條件的地方成立擔(dān)保公司。地方政府或有負(fù)債形成的一個(gè)重要原因就是政府的對(duì)外擔(dān)保，這里的政府擔(dān)保行為完全屬于企業(yè)行為，從根源上說(shuō)也是政企不分的一個(gè)表現(xiàn)。擔(dān)保公司是專門從事金融中介業(yè)務(wù)的企業(yè)，對(duì)外提供擔(dān)保，擔(dān)保期內(nèi)收取保費(fèi)正是其日常業(yè)務(wù)。由于擔(dān)保公司本身是以盈利為主要目的的企業(yè)，其業(yè)務(wù)收入來(lái)源是從擔(dān)保貸款額度中提取一定比例的擔(dān)保費(fèi)。因而擔(dān)保項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)大小直接決定了其經(jīng)營(yíng)成果好壞。所以或有負(fù)債最終是否轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)負(fù)債必然得到有效控制。擔(dān)保公司的啟動(dòng)有效的減少了政府因主動(dòng)、被動(dòng)等不規(guī)范的對(duì)外擔(dān)保所引發(fā)的債務(wù)糾紛，同時(shí)也為國(guó)有企業(yè)的改革創(chuàng)造了良好的融資環(huán)境，從一定程度上控制了政府或有負(fù)債的數(shù)額。隨著試點(diǎn)城市擔(dān)保公司的運(yùn)作成功，我們也應(yīng)鼓勵(lì)在條件成熟的地方推廣開來(lái)。

3、進(jìn)一步深化金融體制改革。近十年來(lái)，我國(guó)金融總體是穩(wěn)定發(fā)展的，金融體制的轉(zhuǎn)型也卓有成效，金融企業(yè)大都脫離了政府的干預(yù)，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。但尚存在很多不能讓人滿意的地方，比如有些地方金融仍然政企不分;有些地方存在金融秩序混亂、存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象;有些金融企業(yè)由于自身風(fēng)險(xiǎn)控制不得力，往往導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)加大。要減少由于金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的政府道義性或有負(fù)債的發(fā)生，就的從金融體制和根源上入手，進(jìn)一步推進(jìn)改革，以點(diǎn)帶面，有完善金融企業(yè)自身風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制入手，先在人群中深入誠(chéng)信意識(shí)，再在全社會(huì)真正形成金融安全區(qū)。

4、改革現(xiàn)行的糧食流通體制。逐步將對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格補(bǔ)貼改為加大對(duì)農(nóng)業(yè)基本設(shè)施的投入，將財(cái)政對(duì)糧食企業(yè)的補(bǔ)貼改為對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼。對(duì)用地方財(cái)政補(bǔ)貼以保護(hù)價(jià)收購(gòu)進(jìn)來(lái)的糧食，糧儲(chǔ)部門要加快庫(kù)存周轉(zhuǎn)，避免造成陳化糧現(xiàn)象，盡量減少差價(jià)補(bǔ)貼及還貸風(fēng)險(xiǎn)。將一部分庫(kù)存的糧食作為國(guó)有糧食企業(yè)改革的成本，對(duì)變現(xiàn)資產(chǎn)用于安置職工的國(guó)有糧食系統(tǒng)也給予一定的優(yōu)惠政策，以便逐步實(shí)現(xiàn)糧食企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度改革，把它們推向市場(chǎng)，盡快適應(yīng)市場(chǎng)。

5、加大公共財(cái)政改革力度。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府財(cái)政模式必須有建設(shè)性財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)化，財(cái)政行為要充分體現(xiàn)公共性特性。稀缺的財(cái)政資源要著力分配到公共領(lǐng)域，財(cái)政職能主要在于進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和微觀經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)。如果不及時(shí)進(jìn)行這種模式的轉(zhuǎn)變，政府作為微觀經(jīng)濟(jì)主體，作為出資人就必然與企業(yè)發(fā)生各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，有時(shí)候政府就被迫作為最終債務(wù)的承擔(dān)者，無(wú)形之中增加了政府的現(xiàn)實(shí)負(fù)債和或有負(fù)債。政府的一切財(cái)政財(cái)務(wù)活動(dòng)必須嚴(yán)格成本核算和績(jī)效評(píng)價(jià)，進(jìn)行符合實(shí)際投入產(chǎn)出分析。同時(shí)應(yīng)加大政府活動(dòng)的透明度，定期或不定期對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)、評(píng)估，從多種渠道加強(qiáng)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)控和責(zé)任追究。

6、利用信用這把“雙刃劍”，建立誠(chéng)信政府。目前，我各級(jí)政府沒有設(shè)立統(tǒng)一的信用管理部門和信用政策和決策機(jī)構(gòu)。信用管理職能被分割成若干環(huán)節(jié)分屬于不同的功能部門，而這些功能組織并不能保證有效充分地溝通協(xié)作，導(dǎo)致相關(guān)職責(zé)不易分清，責(zé)任不易界定，難以發(fā)揮完善的信用管理職能，從而增加了或有負(fù)債發(fā)生的可能性。這就要求我國(guó)各級(jí)政府，尤其是地方政府應(yīng)強(qiáng)化或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立相應(yīng)的信用管理政策和控制制度，加強(qiáng)自身的廉政建設(shè)，牢固樹立誠(chéng)信意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，杜絕或有負(fù)債的發(fā)生，造福于人民。

(作者單位:煙臺(tái)市福山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高新技術(shù)開發(fā)服務(wù)公司)