摘要:小額貸款公司開啟了我國(guó)民間金融法制化的窗口，其法律地位和生存意義獲得肯認(rèn)，但其現(xiàn)有模式尚存在諸多不足，作為民間金融法制化的“試點(diǎn)”，有必要對(duì)之進(jìn)行完善。首先要確立小額貸款公司的商業(yè)性目標(biāo)，并對(duì)民間金融實(shí)行分類規(guī)制，結(jié)合行業(yè)協(xié)會(huì)的自律。

關(guān)鍵詞:民間金融法制化;小額貸款公司;金融監(jiān)管

一、民間金融法制化命題的提出

伴隨著三農(nóng)問題、中小企業(yè)融資難的困境，從上世紀(jì)末開始就有人疾呼“民間金融合法化”的口號(hào)，使“地下金融”陽(yáng)光化的需求也不斷增加。但高晉康認(rèn)為“民間金融合法化”的說法內(nèi)含了民間金融就是好的價(jià)值預(yù)設(shè)，實(shí)質(zhì)上不是一個(gè)嚴(yán)格的學(xué)術(shù)命題。并認(rèn)為 “民間金融合法化”命題應(yīng)更換為“民間金融法制化”。對(duì)民間金融法制化的界定包含如下要點(diǎn):

(1)區(qū)分不同性質(zhì)的民間金融，有層次有區(qū)別的用法律來規(guī)制，區(qū)別于“民間金融合法化”的遮蔽了我國(guó)民間金融良莠不齊的客觀現(xiàn)實(shí)?？陀^地說，民間金融對(duì)社會(huì)既非全部具有積極意義，也非全部具有消極意義。民間金融法制化的含義就是明確要對(duì)民間金融進(jìn)行法律規(guī)制，對(duì)其中有存在合理性的成分予以法律地位、并完善監(jiān)管機(jī)制;對(duì)其中既不合現(xiàn)行法又沒有存在合理性的部分明確法律的禁止態(tài)度;(2)對(duì)民間金融中合理存在的部分不僅要賦予其法律地位，還要引導(dǎo)、規(guī)制，為其健康發(fā)展創(chuàng)造制度保障和發(fā)展空間，使其充分發(fā)揮特有的融資作用。

民間金融法制化既有其他國(guó)家和地區(qū)的可借鑒模式和經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)又有實(shí)現(xiàn)的制度基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需要，這些都為民間金融法制化的進(jìn)程提供了經(jīng)驗(yàn)和保障。但是，雖然民間金融法制化具備必要性與可行性，但僅從現(xiàn)有小額貸款公司來看，還存在很多問題。

二、我國(guó)小額貸款公司現(xiàn)狀評(píng)析

(一)回顧小額貸款公司在我國(guó)的產(chǎn)生及發(fā)展歷程

2008年5月，銀監(jiān)會(huì)、央行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，至此小額貸款公司的法律地位和生存意義獲得了肯定。筆者將小額貸款公司在我國(guó)的建立分為以下幾個(gè)階段:

第一階段:2005-2008年小額貸款公司的三年試點(diǎn)。2005年為解決“三農(nóng)”金融供給不足問題，央行在全國(guó)5省(區(qū))推動(dòng)試點(diǎn)，成立了7家小額貸款公司。但 “只貸不存”、身份缺失、監(jiān)管虛置、資金匱乏成為這7家公司發(fā)展的桎梏;第二階段:小額貸款公司在央行與銀監(jiān)會(huì)的各行其是中處境尷尬。2006年銀監(jiān)會(huì)發(fā)布新政策，鼓勵(lì)設(shè)立三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，在一定程度上將央行推動(dòng)成立的7家小額貸款公司排斥于銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管之外。央行與銀監(jiān)會(huì)的各行其道，使小額貸款公司處境尷尬;第三階段:小額貸款公司試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)展。2008年5月銀監(jiān)會(huì)、央行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，這被認(rèn)為是正式松綁小額貸款公司的重要信號(hào)， 民資熱情高漲，浙江、江蘇等各省均紛紛作出回應(yīng)，推行小額貸款公司試點(diǎn)。

(二)目前小額貸款公司的制度約束

央行推行的小額貸款公司可以看作是我國(guó)政府推行民間金融法制化的主體培育階段的試點(diǎn)。已成立的小額貸款試點(diǎn)公司為民間金融法制化分析提供了很好的研究樣本， 但“試點(diǎn)”畢竟更帶有政策試水的意味， 在相應(yīng)的制度安排上受到諸多因素的制約。

1、資本金約束

國(guó)內(nèi)小額貸款公司試點(diǎn)遵循 “只貸不存”的原則， 以自有資本金作為運(yùn)營(yíng)資金，由于資本金相對(duì)穩(wěn)定且有限， 其貸款規(guī)模將受到抑制， 無法形成可持續(xù)的資金來源。早在1993年在山西臨縣開展扶貧性的小額貸款試點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾對(duì)此深有感觸，2007年他曾對(duì)外表示，小額貸款組織至今不能吸收存款是其發(fā)展的一大障礙。尤努斯前兩年在中國(guó)考察時(shí)也表示，“有存，有貸，建立起一整套機(jī)構(gòu)，才能互相支持?！毖胄小爸毁J不存”以及股東人數(shù)不超過5 個(gè)等規(guī)定， 確實(shí)限制了小額貸款公司的經(jīng)營(yíng)能力、資金來源的可持續(xù)性以及資金來源的多樣化。

2、利率約束

小額貸款額度小、成本高， 需要以較高的利率彌補(bǔ)操作成本。目前關(guān)于試點(diǎn)公司執(zhí)行貸款利率不得超過銀行同類同期貸款基準(zhǔn)利率4 倍 ( 銀監(jiān)會(huì)試點(diǎn)為適當(dāng)上浮) 的規(guī)定具有一定的合理性，幾家已成立的試點(diǎn)公司平均年利率水平也保持在12%- 15%之間。但這種利率管制政策限制了小額貸款公司的自主定價(jià)能力。

3、業(yè)務(wù)范圍約束

目前國(guó)際上可持續(xù)盈利的商業(yè)性小額信貸機(jī)構(gòu)， 一般業(yè)務(wù)范圍較為廣泛， 可以從事吸收公共儲(chǔ)蓄等綜合性業(yè)務(wù)。而目前我國(guó)的試點(diǎn)公司， 在開展業(yè)務(wù)初期缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的了解和控制， 業(yè)務(wù)范圍的放開， 特別是吸收儲(chǔ)蓄， 應(yīng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程， 并應(yīng)置于嚴(yán)格的監(jiān)管之下。

4、地域范圍約束

對(duì)小額貸款公司實(shí)行地域限制， 主要是避免同一地域范圍內(nèi)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，有效控制逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等一系列問題。但是，地域范圍的限制不利于資金在更廣闊的空間進(jìn)行有效配置， 造成了效率的損失; 另一方面， 小規(guī)模經(jīng)營(yíng)會(huì)使單筆業(yè)務(wù)的運(yùn)作成本無法通過規(guī)模的擴(kuò)大分?jǐn)偅?難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

5、未納入金融體系所受到的限制

對(duì)小額貸款公司的業(yè)務(wù)監(jiān)管、信用體系建設(shè) ( 主要是社會(huì)征信體系建設(shè)) 等均未明確或是空白，對(duì)目前已有的金融基礎(chǔ)信息難以達(dá)到共享， 制約其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。

(三)目前小額貸款公司的制度缺陷

1、監(jiān)管模式模糊不清

央行對(duì)小額貸款公司只能進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并沒有行政管理權(quán)限，也不能為其頒發(fā)“經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)許可證”，所以這些小額貸款公司屬于非金融機(jī)構(gòu)。而非金融機(jī)構(gòu)的身份讓這些小額貸款公司游離在金融監(jiān)管之外。由于小額貸款公司不吸收存款，實(shí)行的是非審慎監(jiān)管，因此銀監(jiān)會(huì)對(duì)此并不負(fù)監(jiān)管責(zé)任。目前對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管各地的具體規(guī)定不同，主要由地方政府、工商管理部門負(fù)責(zé)。 2007年11月初發(fā)生的央行小額貸款公司試點(diǎn)之一的四川廣元全力小額貸款公司股東糾紛，暴露了小額貸款公司監(jiān)管存在的問題?！叭臼前凑铡豆痉ā方M建的小額貸款公司，在內(nèi)部管理架構(gòu)、經(jīng)營(yíng)流程、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制、管理章程設(shè)置等方面沒有得到有效監(jiān)督?！?/p>

2、設(shè)立政策目標(biāo)偏差

根據(jù)《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。按照監(jiān)管層意圖，小額貸款公司設(shè)立的初衷是引導(dǎo)資金流向農(nóng)村等不發(fā)達(dá)地區(qū)，扶持貧困人口，其貸款必須分散、小額。很多專家曾呼吁，中國(guó)搞小額貸款的目標(biāo)一開始就出現(xiàn)了偏差，即過分強(qiáng)調(diào)公益扶貧性質(zhì)，而忽視了它的商業(yè)性。

3、政府介入程度過高

在央行推行的小額貸款公司試點(diǎn)中，主導(dǎo)者是地方政府。不可否認(rèn)，作為一個(gè)理性的自我效用最大化的當(dāng)事人，地方政府也會(huì)嘗試在試點(diǎn)中尋求自己的利益，這就產(chǎn)生了政府對(duì)民間金融規(guī)范化試點(diǎn)不當(dāng)干預(yù)的可能性，同時(shí)也為各種不正當(dāng)行為(如尋租)等提供了機(jī)會(huì)。假如政府在民間金融試點(diǎn)的過程中，按照自己的偏好和利益傾向， 選擇符合自己偏好的投資者組建小額信貸組織，那么這種金融組織就不可避免地帶有濃厚的政府色彩。

由于以上各種因素，從現(xiàn)狀來看，央行所推行的小額貸款公司模式對(duì)一般農(nóng)戶而言意義有限，而且注冊(cè)資本金門檻很高， 其試點(diǎn)的意義也很有限。從以上對(duì)小額貸款公司目前發(fā)展所遇到的問題可以窺見我國(guó)民間金融法制化開端中所面臨的現(xiàn)實(shí)問題主要包括如下方面:1、制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)不明確——公益性與商業(yè)性的沖突;2、民間金融特定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與政府干預(yù)之間的矛盾;3、法律規(guī)制框架不清晰;4、漸進(jìn)式改革限制了民間金融的發(fā)展空間。

三、從小額貸款公司到我國(guó)民間金融法制化的完善

(一)明確小額貸款公司等民間金融組織的商業(yè)性目標(biāo)

國(guó)際上比較活躍的小額信貸組織分為兩種形式:公益性和商業(yè)性。作為公益性組織，主要用于資助或惠及特定群體，利率可以參照市場(chǎng)定價(jià)，也可以有一定優(yōu)惠，資本金主要來自政府或機(jī)構(gòu)自有資金。而商業(yè)性的組織，則要求其財(cái)物必須是可持續(xù)發(fā)展的，也就是要有其固有的盈利模式，比如利率差等。

小額貸款公司應(yīng)明確其商業(yè)性目標(biāo)，法人的天性在于盈利，這是對(duì)小額貸款公司的準(zhǔn)確定位，而不是扶貧等公益、政治性目標(biāo)。這是我國(guó)未來民間金融組織法制化的前提和基礎(chǔ)。僅就小額貸款公司來看，既然以“公司”為名，就決定了其是一個(gè)盈利性機(jī)構(gòu)，是由獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的法人。政府不應(yīng)從地域、政策上限制其自由發(fā)展，否則就失去了開放金融市場(chǎng)的原有之意，仍不能改變我國(guó)金融壟斷的弊端。

(二)政府角色的轉(zhuǎn)變:與特有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)

鑒于民間金融本身的風(fēng)險(xiǎn)，雖然我們有必要對(duì)民間金融實(shí)行漸進(jìn)式的改革，但首先必須轉(zhuǎn)變政府角色，減少干預(yù)，逐步放寬對(duì)“小額貸款公司”等民間金融模式的限制。

民間金融的發(fā)展要有特定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)， 即它應(yīng)完全區(qū)別于國(guó)有化金融制度，按照要真正實(shí)現(xiàn)民間金融產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的規(guī)范化“ 最根本的是要通過產(chǎn)權(quán)改革來實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的分散化”以及使民間金融得到法律上明確而有效的保護(hù)。對(duì)政府在民間金融發(fā)展過程中的角色應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重新定位。在目前市場(chǎng)環(huán)境仍不夠完善的情況下政府應(yīng)特別注意維護(hù)民間金融的內(nèi)源融資機(jī)制并建立起投資傾向，政府所要做的就是完善法律法規(guī)來營(yíng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境，確立和履行產(chǎn)權(quán)保護(hù)承諾，逐步取消與緩解民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制約束。

(三)建立我國(guó)民間金融法律規(guī)制體系——一般原則的角度

1、分類規(guī)范民間金融

民間金融的形式是多種多樣的，其性質(zhì)也是存有差別的。必須要對(duì)民間金融予以分類研究，將其有所區(qū)分地對(duì)待。而分類的標(biāo)準(zhǔn)，吳曉靈認(rèn)為“金融監(jiān)管格外要監(jiān)管的是吸收存款的機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗玫氖巧鐣?huì)公眾的錢，因而對(duì)它要有額外的嚴(yán)格的監(jiān)管?！睂?duì)于民間金融的管制是在經(jīng)濟(jì)與安全之間尋求的一種平衡，而這其中的平衡點(diǎn)就在于是否吸收公眾存款。吸收公眾存款并以其為經(jīng)常性業(yè)務(wù)的民間金融，其經(jīng)營(yíng)安全涉及到每個(gè)存款人的利益。對(duì)于此類，必須由金融監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管以保障其安全。以下圖示可以更加明確地體現(xiàn)對(duì)民間金融的具體形式進(jìn)行分類規(guī)范的內(nèi)容:

2、《放貸人條例》應(yīng)引入貸款強(qiáng)制注冊(cè)

筆者認(rèn)為，我國(guó)目前的貸款機(jī)構(gòu)較為混雜，可以借鑒香港地區(qū)的立法，對(duì)放債人進(jìn)行強(qiáng)制注冊(cè)、強(qiáng)制申請(qǐng)牌照的方式，納入《放貸人條例》(目前正在審議討論)。

盡管解決民間融資難問題需要建立小額貸款機(jī)構(gòu)，但是我國(guó)目前對(duì)于貸款機(jī)構(gòu)缺少注冊(cè)機(jī)制。這一方面使得借款人對(duì)于貸款人的資信無從了解，更重要的是使得貸款機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理素質(zhì)參差不齊，一些貸款人的不公平貸款方式和不良追收債務(wù)的方式嚴(yán)重影響了交易安全。為規(guī)范貸款行為，可以由中央或地方制定《放貸人條例》，由工商部門對(duì)放債機(jī)構(gòu)進(jìn)行注冊(cè)管理，由個(gè)人信貸登記系統(tǒng)進(jìn)行放債登記并對(duì)借貸雙方進(jìn)行基本的金融知識(shí)培訓(xùn)，由法院對(duì)借貸合同的糾紛進(jìn)行裁決。在美國(guó)和香港地區(qū)對(duì)此已有類似的法律規(guī)范，可以供我們學(xué)習(xí)和借鑒。香港地區(qū)金融監(jiān)管局只對(duì)存款類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。不吸收存款類的貸款機(jī)構(gòu)不受香港地區(qū)金融監(jiān)管局監(jiān)管，但仍需向法庭申請(qǐng)“放債人牌照”。同時(shí)，放債人須遵守《放債人條例》，貸款協(xié)議的形式、內(nèi)容和利率上限，都需要符合《放債人條例》的相關(guān)規(guī)定。

3、行業(yè)自律機(jī)制有待完善

民間金融來自民間，之所以能發(fā)展至今，主要靠的就是其信譽(yù)和自律。而今，隨著民間金融合法化進(jìn)程的加快，我們勢(shì)必要將民間金融法制化。但與此同時(shí)，我們也不應(yīng)該忽視行業(yè)自律的作用。在浙閩粵一帶，很多商會(huì)的作用和影響都是巨大的。行業(yè)自律協(xié)會(huì)在某種程度上肩負(fù)了征信機(jī)構(gòu)的職責(zé)，通過對(duì)相關(guān)人信用的紀(jì)錄使其誠(chéng)實(shí)、守信地經(jīng)營(yíng)。所以必須加強(qiáng)行業(yè)自律，使外部約束力和內(nèi)部約束力共同發(fā)揮作用，使行業(yè)協(xié)會(huì)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同肩負(fù)好維護(hù)民間金融安全、穩(wěn)健發(fā)展的任務(wù)。

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(作者單位:廈門大學(xué)法學(xué)院)