摘要：既有的關于城市群的理論研究大都分別針對城市群與區(qū)域經(jīng)濟一體化而展開，本文在研究城市群的同時，將區(qū)域經(jīng)濟一體化和城市群結合起來進行綜合研究，主要研究在區(qū)域經(jīng)濟一體化下，城市群內部的協(xié)調發(fā)展和城市群之間的合作，最終推動整個區(qū)域經(jīng)濟一體化良性發(fā)展。本文選擇遼寧沿海經(jīng)濟帶和沈陽經(jīng)濟區(qū)作為城市群間協(xié)同發(fā)展的典型代表，提出了逐步實現(xiàn)遼寧城市群經(jīng)濟一體化的路徑和政策措施。

關鍵詞：城市群；多層次區(qū)域發(fā)展；一體化

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A 文章編號：1000－176X(2010)06－0028－04

一、多層次區(qū)域發(fā)展中的城市群一體化發(fā)展

盡管對城市群概念的表述學者們并不一致，但認識在漸趨一致，筆者將城市群定義為：一定的地域范圍內，以單個或多個大城市為核心，借助發(fā)達的交通網(wǎng)絡與周邊的中小城市聚合而成的一個高密度、聯(lián)系緊密的城市化空間與城市化區(qū)域?，F(xiàn)代城市群最突出的特征就是空間的相對集聚，這種強大的集聚效應驅動著區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展。此外，現(xiàn)代城市群還具有全方位的動態(tài)開放、追求效率與效益的共存、城市群之間、城市群內部各城市之間戰(zhàn)略關系日趨復雜等特征。

城市群的形成、發(fā)展，以及最終實現(xiàn)一體化，有其自身的運行機理。但正如布坎南的“經(jīng)濟人”假設那樣，城市群的各城市政府也有追求利益最大化的一面。因此，城市群的形成、發(fā)展與一體化都離不開利益——這一運行的共同基礎；城市群的協(xié)調互動及實現(xiàn)一體化發(fā)展的標志是資源的優(yōu)化配置；城市群一體化的動力機制既包括市場和政府的作用，也離不開政府與市場的合力。

共同利益機制是城市群一體化運行的內在動力。城市群一體化的實質就是在合理分工和充分協(xié)作的基礎上形成區(qū)域共同利益，這種共同利益又是區(qū)域內各經(jīng)濟主體共同分享的，也是各城市政府所共同追求的。因此，城市群一體化發(fā)展過程也是區(qū)域共同利益目標的探索過程和區(qū)域共同利益機制的形成過程，離開了區(qū)域經(jīng)濟共同利益機制作用的發(fā)揮，經(jīng)濟一體化就會受到影響。

資源優(yōu)化配置是城市群一體化運行的經(jīng)濟目標。資源的優(yōu)化配置是人類社會在生產(chǎn)過程，運用資源、實現(xiàn)資源配置的過程。資源是有限的，某種產(chǎn)品生產(chǎn)所需資源的增加必然會導致其他產(chǎn)品生產(chǎn)過程中這種資源投入的減少。從城市群一體化的運行來看，城市群內部各城市的生產(chǎn)要素等社會經(jīng)濟資源配置也要實現(xiàn)最優(yōu)化。在市場經(jīng)濟條件下，區(qū)域內的生產(chǎn)要素總是具有取得最大效益的區(qū)位流動的動力和趨勢，而這種高度的流動性則推動區(qū)域內社會經(jīng)濟資源達到最優(yōu)化配置。

市場與政府的博弈與合作是城市化運行的外在保障。在市場經(jīng)濟條件下，城市群的空間組織形式主要依賴于市場機制。市場的力量決定了經(jīng)濟活動的發(fā)生以及其中的企業(yè)行為，并由此引發(fā)了人口的空間集聚，從而構成了城市群形成發(fā)展的前提。此外，經(jīng)濟活動在城市群演進的過程中起著決定性作用。經(jīng)濟發(fā)展使城鄉(xiāng)矛盾逐漸突出，并最終打破城鄉(xiāng)空間結構的失衡，形成城市群空間的外延擴展。對于市場與政府的合力而言，盡管在市場機制作用下經(jīng)濟要素能夠在城市間，以及在城市群之間合理有序地流動，但是，如果沒有政府行政、經(jīng)濟和法律等支撐體系作保證，沒有政府對基礎設施的投入，城市群的空間擴展將受到很大的制約。特別是在絕大多數(shù)城市群的擴散主要沿交通干線進行，以及城市群內的城市建成區(qū)擴展也是自市中心沿交通干線呈觸角式增長的情況下，市場和政府的合理機制愈顯重要。政府作為城市規(guī)劃、城市管理以及基礎設施供給的主體，政府對城市群的空間擴張起到關鍵性的作用。政府可以通過制定相關政策和法規(guī)等途徑促進城市和城市群的形成和發(fā)展。政府還可以通過行政區(qū)劃的調整等手段來促進城市群的形成、發(fā)展和城市群的一體化發(fā)展。

二、城市群一體化與區(qū)域經(jīng)濟一體化的協(xié)同發(fā)展

區(qū)域一體化是指地理上具有臨界性的區(qū)域為了共同的經(jīng)濟利益和加強經(jīng)濟聯(lián)系與合作，相互間通過協(xié)調合作，在區(qū)域內逐步消除成員間的貿易與非貿易壁壘，進而協(xié)調社會經(jīng)濟政策，形成一個跨區(qū)域的商品、資本、人員和勞務等自由流通的統(tǒng)一的經(jīng)濟區(qū)域的過程。其目的是通過區(qū)域經(jīng)濟組織，在成員國之間進行分工協(xié)作，更有效地利用資源，獲取分工的利益，促進一定區(qū)域的共同發(fā)展和繁榮。而城市群一體化是在一個城市群內部的各個城市，或者城市群之間為了共同的經(jīng)濟利益，彼此加強協(xié)調合作，實現(xiàn)各城市間的分工協(xié)作，促進城市群的共同發(fā)展和繁榮。

筆者認為，城市群一體化，在宏觀層面表現(xiàn)的是多個城市群的一體化，是跨城市群經(jīng)濟體之間的日益融合的動態(tài)過程；在微觀層面表現(xiàn)的是一個城市群內部的經(jīng)濟一體化。事實上，城市群一體化本質上是能夠實現(xiàn)城市群內部以及城市群之間的市場和政策的統(tǒng)一，但這一過程是持續(xù)的、動態(tài)的，需要各個城市政府及企業(yè)等微觀主體之間的協(xié)調合作。在多層次區(qū)域發(fā)展視角下，我們研究的主要問題是城市群內部、城市群之間以及城市群與泛區(qū)域之間的區(qū)域發(fā)展問題。因此，在區(qū)域一體化的背景下，城市群的發(fā)展應該具備以下條件：第一，要素市場和產(chǎn)品市場一體化。這是城市群一體化的前提條件和重要基礎。要素市場和產(chǎn)品市場是整個經(jīng)濟運行的兩端，從經(jīng)濟活動的開始到經(jīng)濟活動的結束，就是要素投入和產(chǎn)品銷售的過程。在市場經(jīng)濟條件下，市場對社會經(jīng)濟資源的優(yōu)化配置起著直接的推動作用，沒有一體化的市場，就不可能實現(xiàn)社會經(jīng)濟資源的最優(yōu)化配置。第二，產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)布局一體化。這是經(jīng)濟一體化中社會經(jīng)濟資源優(yōu)化配置的實現(xiàn)形式和最終結果。社會經(jīng)濟資源是否實現(xiàn)了最優(yōu)化配置，必須對配置的最終結果進行檢驗，主要檢驗產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)布局是否合理。在經(jīng)濟區(qū)域內，產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)布局不合理，直接反映著社會經(jīng)濟資源配置的低效率乃至負效率，并最終影響到區(qū)域經(jīng)濟一體化的進程。第三，基礎設施和環(huán)境保護一體化。這是實現(xiàn)經(jīng)濟一體化發(fā)展的重要橋梁和實施路徑。市場建設和要素流動都是以基礎設施作為實施條件的，而產(chǎn)業(yè)結構與產(chǎn)業(yè)布局的形成也是以基礎設施作為依托的。因此，區(qū)域內基礎設施的完善程度直接影響到要素流動的規(guī)模與水平，并最終影響到市場一體化的發(fā)展過程。此外，如果環(huán)境保護分而治之或缺乏必要協(xié)調，對要素流動的流向和流速起著重要的影響作用。第四，城市體系和城市布局一體化。這是經(jīng)濟一體化的重要依托和實現(xiàn)載體。城市是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的先導力量和重要陣地，不同等級、不同規(guī)模和不同功能的城市構成了經(jīng)濟區(qū)域內的城市體系，并呈現(xiàn)出一定的布局狀態(tài)。各城市之間，只有既分工合作，又功能互補，城市布局是科學合理的條件下，經(jīng)濟一體化才能變成現(xiàn)實。第五，經(jīng)濟運行和管理機制一體化。這是經(jīng)濟一體化的發(fā)展模式和構架基礎。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是在一定的經(jīng)濟運行規(guī)則下進行的，不同的經(jīng)濟運行和管理機制，對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不同的影響。而經(jīng)濟一體化則要求區(qū)域內各經(jīng)濟主體具有相同的或相協(xié)調的經(jīng)濟運行與管理機制。第六，制度構架和政策措施一體化。這是經(jīng)濟一體化的制度規(guī)范和法律保障。不同的制度構架與政策措施，不僅導致各經(jīng)濟主體經(jīng)濟發(fā)展結果的差異性，而且直接影響著經(jīng)濟一體化的發(fā)展進程。同時，經(jīng)濟一體化的發(fā)展進程，又對區(qū)域制度構架與政策措施一體化起著重要的推動作用。

三、遼寧沿海經(jīng)濟帶和沈陽經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展路徑選擇

沈陽經(jīng)濟區(qū)是以沈陽為中心，包括鞍山、撫順、本溪、營口、阜新、遼陽和鐵嶺共8個城市，通過中心城市沈陽的經(jīng)濟輻射和吸引，與周圍經(jīng)濟社會活動緊密聯(lián)系的地區(qū)形成的“區(qū)域經(jīng)濟共同體”。而遼寧沿海經(jīng)濟帶包括大連、丹東、錦州、營口、盤錦和葫蘆島6個沿海城市所轄的行政區(qū)域。從遼寧城市群的經(jīng)濟空間聯(lián)系看，城市群內部各城市的空間聯(lián)系存在差異，究其原因是資源稟賦的差異、政策傾斜面不同等諸多因素的影響。要想實現(xiàn)遼寧城市群的一體化發(fā)展，需要政府的推動、城市群的制度創(chuàng)新，以及實施差別化的政策等措施。

1、政府層面的改革

(1)政府職能的轉變。美國著名行政學家彼得斯認為，政府未來的治理模式是市場式、參與式、彈性化和解制式的模式。新公共服務的理念認為，政府的職能是服務，公務員日益重要的角色是幫助公民表達，并滿足他們共同的利益要求。遼寧城市群在發(fā)展中必須深化行政體制改革，建立與市場體制接軌的制度，用制度和規(guī)劃規(guī)范政府的服務職能和責任；用制度規(guī)范政府的宏觀管理職能和責任；用制度明確政府的角色及相應責任。弱化行政區(qū)經(jīng)濟職能，削弱行政壁壘，增強市場力量。

(2)加強區(qū)域經(jīng)濟一體化的制度建設。城市群一體化的實現(xiàn)需要在城市群內部建立共同市場，以實現(xiàn)要素的合理流轉和優(yōu)化組合，一般情況下并不排斥或否認行政區(qū)劃的存在。但是，要在觀念上弱化行政區(qū)劃的概念，通過市場運作，用“有形的手”和“無形的手”共同拆除地方保護主義，推進整個區(qū)域經(jīng)濟社會以及生態(tài)環(huán)境建設的一體化發(fā)展。在區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)中堅持法律先行，并以此規(guī)范地方政府行為。目前，在我國區(qū)域規(guī)劃法缺失的情況下，可以考慮制定區(qū)域規(guī)劃編制和管理條例，逐步確立區(qū)域規(guī)劃的法律地位。

(3)政府間關系的調整。在沈陽經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略、遼寧沿海經(jīng)濟帶開發(fā)開放戰(zhàn)略和突破遼西北戰(zhàn)略實施的背景下，遼寧城市群已經(jīng)初步形成了協(xié)調發(fā)展、良性互動的格局，尤其是隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的加快和市場經(jīng)濟體制的不斷完善，這種合作進一步加深。但是，在目前行政區(qū)行政的體制下，遼寧城市群的各地方政府間各自為政的現(xiàn)象依然存在。所以，應該重新審視政府間的關系，加強各個城市政府間的橫向合作和實行網(wǎng)絡合作治理，從傳統(tǒng)的政府間等級關系模式向網(wǎng)絡模式轉變。

(4)完善政府間合作機制。一般來說，完善政府間的合作機制，可以使區(qū)域的規(guī)劃更具全局性、戰(zhàn)略性和長遠性?？梢試L試建立區(qū)域協(xié)調管理委員會，并賦予相應的規(guī)劃和調控權，由它來解決單一地方政府無力解決的問題。區(qū)域重大基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護、跨區(qū)生產(chǎn)要素的流動和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結構問題都可以由該機構解決。同時，要賦予這一權威性機構相應的權力和資源，并使之法律化和制度化。

2、城市群一體化發(fā)展的機制創(chuàng)新

(1)制度創(chuàng)新。城市群的經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展仍停留在非制度化階段。為了促進區(qū)域經(jīng)濟一體化進程，迫切需要創(chuàng)建制度化的經(jīng)濟一體化協(xié)調組織，承擔起協(xié)調城市群經(jīng)濟一體化發(fā)展的職能。目前，遼寧各城市成立了協(xié)作辦公室，城市群內的市長聯(lián)席會議等一些相關溝通渠道和機制也初步形成。但是，還需要在黨政主要領導會晤機制的基礎上，建立其他部門的合作機制，加強對日常事務的聯(lián)絡、組織和協(xié)調。

(2)法律保障機制。目前，遼寧沿海經(jīng)濟帶和沈陽經(jīng)濟區(qū)內各城市在招商引資、土地批租、外貿出口、人才流動、技術開發(fā)和信息共享等方面的政策存在很大差異，沒有規(guī)范統(tǒng)一的法規(guī)。這個問題不解決，區(qū)域一體化就缺乏必要的制度保障。因此，有必要制定各地共同遵守的區(qū)域公約，以強化地方政府調控政策的規(guī)范化和法制化。

(3)利益協(xié)調機制。在市場經(jīng)濟條件下，各個城市都在追求個體利益的最大化。由于資源的稀缺性及國家財政的有限性，城市之間是相互競爭的。但是，為了保證城市群的整體利益最大化，城市之間又是相互合作的。一個城市在做出戰(zhàn)略決策時不僅要考慮自身的優(yōu)勢，而且要考慮其他城市的決策。在城市經(jīng)濟合作過程中，競爭與合作并存，競爭是手段，合作是目的。構建利益共同體，其本質就是確定一體化組織中各個利益主體分享利益的制度設計。

(4)合作與分工機制。城市群經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展強調城市之間在經(jīng)濟上交往密切、相互依賴日益加深，在發(fā)展上關聯(lián)互動。要達到這一目標，必須以建立市場化條件下合理的區(qū)域分工為前提。經(jīng)濟市場化使市場機制逐步成為經(jīng)濟運行的主導機制，市場是資源配置的基本方式。市場化條件下，生產(chǎn)要素和產(chǎn)品可以實現(xiàn)在區(qū)內的充分流動，并以其效率參與區(qū)際分工，在城市之間發(fā)揮經(jīng)濟互補作用，提高全省資源配置的總體效率，實現(xiàn)區(qū)域分工利益，促進區(qū)域經(jīng)濟增長。

3、建立政府與非政府組織之間的合作伙伴關系

遼寧城市群一體化發(fā)展需要建立多元復合行政，建立政府與非政府之間的伙伴關系。多元復合行政強調跨行政區(qū)公共服務，在省政府的支持下，發(fā)揮地方政府的自主性，發(fā)揮非政府組織的自發(fā)參與性，采取民主合作的方式形成良勝互動。

(1)構建以省級政府為首的城市群一體化委員會。遼寧沿海經(jīng)濟帶開發(fā)開放戰(zhàn)略、沈陽經(jīng)濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和突破遼西北戰(zhàn)略的實施，無非是為了促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調和一體化發(fā)展?？梢栽谶|寧省委、省政府一級設遼寧城市群一體化發(fā)展協(xié)調委員會。這一機構可以從全省區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調和一體化發(fā)展的高度，解決遼寧沿海經(jīng)濟帶與沈陽經(jīng)濟區(qū)各自發(fā)展以及互動發(fā)展中可能出現(xiàn)的各種問題，可以打破行政壁壘、條塊分割，使產(chǎn)權、資金、技術、人力資源和生產(chǎn)資料等生產(chǎn)要素自由流動，實現(xiàn)資源在整個區(qū)域的優(yōu)化配置，實現(xiàn)大市場、大流通、大分工、大合作，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟、社會和環(huán)境等綜合效益的最大化。而且省委省政府可以憑借其權威性使省內的各種協(xié)調更有力度。

(2)構建城市群內部政府合作組織。從空間結構看，遼寧的經(jīng)濟已經(jīng)初步形成了沿海經(jīng)濟帶、沈陽經(jīng)濟區(qū)兩大板塊，這兩大板塊相互交織，構成了沿海與腹地互動發(fā)展的格局。因此，有必要建立各板塊內部的城市區(qū)域合作組織，協(xié)調板塊內各城市以及板塊之間的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展事務。當前，已有遼寧沿海經(jīng)濟帶的城市聯(lián)合體、沈陽經(jīng)濟區(qū)市長聯(lián)席會等不同層次的政府間合作組織。但是，這種組織的聯(lián)系還不夠緊密，應該根據(jù)各地的發(fā)展狀況，組建各個板塊內不同層次、不同形式的政府合作組織，尤其是遼西北不發(fā)達的城市更應該主動加強與沿海經(jīng)濟帶和沈陽經(jīng)濟區(qū)的合作，建立切實可行的合作組織。當沿海經(jīng)濟帶與內陸經(jīng)濟腹地的互動協(xié)調發(fā)展出現(xiàn)問題時，可以通過各個板塊內的合作組織進行協(xié)調解決，如果無法解決，再上溯到更高層次——省級政府的合作機構尋求解決。

(3)構建多元主體參與的機制。在各板塊、各城市結合自身競爭優(yōu)勢選擇能帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)的基礎上，建立圍繞主導產(chǎn)業(yè)的行業(yè)間協(xié)會、各類民間組織。以此作為遼寧沿海經(jīng)濟帶和沈陽經(jīng)濟區(qū)在微觀層面上的協(xié)調機制，形成政府、企業(yè)、公民和非營利組織等多元主體的協(xié)調互動。尤其是各類行業(yè)協(xié)會等組織，可以有助于形成跨區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)鏈條和集群，從而使城市群產(chǎn)生內在的、不可割裂的經(jīng)濟聯(lián)系，并在市場機制的引導下產(chǎn)生自覺主動的互動發(fā)展的要求與行動。這將更加有助于實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，實現(xiàn)區(qū)域的治理。

4、遼寧沿海經(jīng)濟帶和沈陽經(jīng)濟區(qū)再造聯(lián)合體

遼寧沿海經(jīng)濟帶和沈陽經(jīng)濟區(qū)是港口與腹地、中心與門戶的關系，推進兩者統(tǒng)籌發(fā)展既是適應當前國內外發(fā)展趨勢的必然選擇，也是遼寧自身發(fā)展的現(xiàn)實要求。要攥緊“兩個拳頭”，發(fā)揮組合優(yōu)勢，通過兩者互利共贏，最終實現(xiàn)區(qū)域綜合效益最大化。通過統(tǒng)一規(guī)劃，避免重復建設；通過利益協(xié)調，避免惡性競爭；通過一體化建設，實現(xiàn)資源共享；通過錯位發(fā)展，實現(xiàn)優(yōu)勢整合。而且從全省的一體化發(fā)展看，盡管政策上將其分為兩塊，但實際上整個遼寧形成了不可分割、統(tǒng)一的經(jīng)濟體。然而，考慮到目前遼寧沿海經(jīng)濟帶和沈陽經(jīng)濟區(qū)內各個城市間的發(fā)展還存在差異，需要實施非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略，將有限的資源首先投向效益較高的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)，以獲得區(qū)域經(jīng)濟的高速增長，并帶動其他區(qū)域和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，遼寧城市群的一體化發(fā)展需要培育新的增長極，實現(xiàn)增長極帶動落后地區(qū)的發(fā)展，最終實現(xiàn)整個區(qū)域的一體化發(fā)展。

(責任編輯：韓淑麗)