[摘要]當(dāng)前眾多有關(guān)農(nóng)民工管理的思路都有意無(wú)意將看眼點(diǎn)瞄向城鄉(xiāng)戶籍制度改革，進(jìn)而將改革路徑導(dǎo)入傳統(tǒng)思維框架之中。因此，有必要構(gòu)建農(nóng)民工進(jìn)城的基本體制，以解除“戶籍”給農(nóng)民工造成的困境。本文從就業(yè)、教育和培訓(xùn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障等方面論述了當(dāng)前農(nóng)民工進(jìn)城面臨的基本體制問(wèn)題，并提出了一系列政策建議。

[關(guān)鍵詞]就業(yè) 農(nóng)民工 醫(yī)療保險(xiǎn) 養(yǎng)老保險(xiǎn)

[中圖分類號(hào)]F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623(2010)04-0012-07

就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老的權(quán)利是勞動(dòng)人民最基本的生存發(fā)展權(quán)利，是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)政策與體制改革中的基本制度?；局贫鹊暮x在于：它是我國(guó)非農(nóng)就業(yè)的基本制度，它同農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，和十七屆三中全會(huì)指出的未來(lái)建立統(tǒng)一的非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)等，是高度一致的。我們的法律、法規(guī)、政策，雖然都有過(guò)明確的相關(guān)規(guī)定，但是城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，始終將農(nóng)民工排斥或游離在現(xiàn)行體制之外。本文將就業(yè)、教育及培訓(xùn)、醫(yī)療保障、社會(huì)保障等方面農(nóng)民工進(jìn)城所遇到的障礙歸納為基本體制問(wèn)題。

一、當(dāng)前農(nóng)民工進(jìn)城面臨的基本體制問(wèn)題

(一)就業(yè)方面

一是就業(yè)服務(wù)組織不健全。目前，我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)發(fā)育不良。當(dāng)前，不少地方的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)在編制、人員配備、場(chǎng)地設(shè)施、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等方面存在諸多問(wèn)題，不少地方連應(yīng)付城市居民和下崗職工都困難重重，再將流動(dòng)性大，人數(shù)龐大的農(nóng)民工納入管理服務(wù)范圍，更是難以承受。

二是政府勞務(wù)機(jī)構(gòu)及中介存在錯(cuò)位。政府勞務(wù)機(jī)構(gòu)、中介組織及各類媒體本應(yīng)是農(nóng)民工獲取就業(yè)信息的主要渠道，但不少省份的公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)還沒有延伸到農(nóng)村，相關(guān)的政策措施和用工信息難以及時(shí)傳遞到返鄉(xiāng)農(nóng)民工手中，尤其是零散的城市用工信息，傳遞起來(lái)極為不便。非正規(guī)勞務(wù)機(jī)構(gòu)及中介依然是農(nóng)民工尋找就業(yè)職位的主要渠道。

三是全國(guó)性的勞動(dòng)力供求信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)缺乏。近年來(lái)政府部門愈來(lái)愈重視信息在農(nóng)民工流動(dòng)就業(yè)中作用的發(fā)揮，但由于尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)信息網(wǎng)絡(luò)，信息來(lái)源有限，且很多信息滯后、失真，在實(shí)際工作中也是心有余而力不足。

四是勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育緩慢，市場(chǎng)分割，建設(shè)滯后。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在造成城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)不統(tǒng)一、未銜接。作為市場(chǎng)發(fā)育重要標(biāo)志的各類市場(chǎng)中介服務(wù)主體發(fā)育緩慢，不規(guī)范。勞動(dòng)力市場(chǎng)基礎(chǔ)建設(shè)薄弱，市場(chǎng)功能不全，提供的服務(wù)缺乏有效性，對(duì)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)估缺乏有效的標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)措施。勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序監(jiān)管不力，市場(chǎng)服務(wù)環(huán)境不佳。

五是就業(yè)受歧視。《勞動(dòng)法》第三條第二款規(guī)定：“勞動(dòng)者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利……”。但在實(shí)際操作中，卻對(duì)農(nóng)民工有著明顯的歧視。大多數(shù)農(nóng)民工只能從事城市人不愿干的臟、累、粗、險(xiǎn)的邊緣職業(yè)。有的省市招工時(shí)就實(shí)行優(yōu)先錄用城鎮(zhèn)待業(yè)、下崗失業(yè)人員，這部分人若是不愿干的工種，再錄用本地農(nóng)民工，本地農(nóng)民工不愿干的工種才選擇外地農(nóng)民工。由于外來(lái)農(nóng)民工沒有納入當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)統(tǒng)計(jì)，履行合同的也在少數(shù)。因此也談不上失業(yè)保險(xiǎn)的保障問(wèn)題。因此，在這次金融危機(jī)中很少看到各地對(duì)農(nóng)民工實(shí)施就業(yè)保障的制度。這是更為嚴(yán)重的就業(yè)歧視。

六是用工管理不規(guī)范，合法的勞動(dòng)權(quán)益得不到保證。目前農(nóng)民工中普遍存在勞動(dòng)強(qiáng)度超強(qiáng)、勞動(dòng)時(shí)間超長(zhǎng)的現(xiàn)象。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查顯示，進(jìn)城農(nóng)民工平均每周工作6.29天，平均每天工作8.93小時(shí)。其中，農(nóng)民工每周工作7天，沒有休息日的占46.9％，明顯高于當(dāng)?shù)爻鞘新毠すぷ鲿r(shí)間，有一半的農(nóng)民工拿不到加班補(bǔ)貼，近八成農(nóng)民工不能帶薪休假，八成女工無(wú)法享受帶薪休產(chǎn)假，雙休日、節(jié)假日不能休息司空見慣。此外，因?yàn)槎鄶?shù)人沒有簽訂合同，隨意克扣和降低工資的情況也經(jīng)常發(fā)生。

七是對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)少。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行應(yīng)試教育，對(duì)職業(yè)教育和勞動(dòng)培訓(xùn)重視程度不夠。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局曾公布的數(shù)據(jù)，外出務(wù)工勞動(dòng)力中接受過(guò)專業(yè)技能培訓(xùn)的不足1.5％。而專業(yè)技能的缺乏，又往往成為城市限制農(nóng)民工進(jìn)城獲取一份職業(yè)的理由。

(二)教育和培訓(xùn)方面

義務(wù)教育方面：

一是進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工子女義務(wù)教育權(quán)利尚不能得到保障。中農(nóng)辦的《中國(guó)農(nóng)村改革30年回顧與展望》指出，流動(dòng)兒童受教育狀況不及全國(guó)兒童的平均水平，失學(xué)率竟高達(dá)9.3％。一直未上學(xué)者占6.58％，失學(xué)者占2.45％。從8歲到14歲，流動(dòng)兒童未上學(xué)比例由0.8％增長(zhǎng)到15.4％，輟學(xué)現(xiàn)象比較突出。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，12～14歲流動(dòng)兒童中，有超過(guò)60Z的人開始打工。

二是進(jìn)城農(nóng)民工子女仍然未納入流入地義務(wù)教育體系。目前進(jìn)城農(nóng)民工子女通過(guò)兩方面入學(xué)：進(jìn)入公辦學(xué)校，但有的學(xué)校需要繳納一定的贊助費(fèi)；進(jìn)入民辦學(xué)校，但民辦學(xué)校師資普遍不合格，教學(xué)質(zhì)量難以保證，教學(xué)條件比較簡(jiǎn)陋。當(dāng)前，部分流入地政府對(duì)解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女入學(xué)問(wèn)題的意義還缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，尚未形成有關(guān)部門分工合作、共同解決這一問(wèn)題的機(jī)制。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2006年的調(diào)查顯示，農(nóng)民工子女在城里讀書一學(xué)年，學(xué)費(fèi)平均支出2450元。在5065名有子女隨行就學(xué)的農(nóng)民工中，有2493名農(nóng)民工繳納了借讀費(fèi)、贊助費(fèi)，每人平均繳納費(fèi)用為1226元。

三是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工子女在流入地參加中、高考存在困難。由于戶籍限制。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工子女在流入地參加中考和高考存在困難，一般只能在流入地讀到初二或高二，就不得不轉(zhuǎn)回戶籍所在地學(xué)校就讀。當(dāng)前，各地區(qū)使用的教材不同，教學(xué)進(jìn)度和教學(xué)內(nèi)容的難易程度也不同，農(nóng)民工子女在接受教育中存在困難，是造成不少人輟學(xué)的原因之一。

四是農(nóng)民工子女不能在打工地就讀中等職業(yè)學(xué)校。外來(lái)農(nóng)民工子女接受九年義務(wù)教育之后，根據(jù)現(xiàn)行的政策規(guī)定，他們必須回到戶籍所在地升學(xué)。那些初中畢業(yè)后繼續(xù)與外來(lái)農(nóng)民工同住的子女就此終止了受教育，或跟隨父母打工，或無(wú)所事事、在家游蕩，容易成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素。另一方面，由于諸多原因，一些大中城市的中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校已經(jīng)出現(xiàn)生源短缺、招生不足、教師富余、教育資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。

五是農(nóng)民工子女流出地和流入地教育機(jī)構(gòu)缺乏必要的溝通。當(dāng)前大多數(shù)流入地政府未能構(gòu)建起本地區(qū)流動(dòng)人口子女監(jiān)控體系或者是備案制度，未能對(duì)流動(dòng)人口子女的流向、數(shù)量進(jìn)行追蹤管理。流出地政府也未能就進(jìn)一步完善流動(dòng)人口子女教育與流入地政府及時(shí)溝通和配合。農(nóng)民工子女是否完成九年制義務(wù)教育誰(shuí)也不知道，兩地政府的“不作為”，也造成不少農(nóng)民工子女輟學(xué)、失學(xué)。

六是貧窮地區(qū)的教育資源存在不同程度的浪費(fèi)。前些年，為了“普九”達(dá)標(biāo)，不少農(nóng)村舉債修建了漂亮的校舍，可隨著撤點(diǎn)并校和農(nóng)民工子女到城里讀書，好多學(xué)校已是人去房空。

農(nóng)民工培訓(xùn)方面：

一是管理體制不順。目前從上至下參與農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)的部門眾多，各部門、各有關(guān)單位的職責(zé)范圍沒有明確劃分，白成體系，互不聯(lián)通，盲目性、無(wú)序性較突出。同時(shí)，目前的培訓(xùn)還是以政府部門為主，社會(huì)力量參與培訓(xùn)不夠，沒有形成全社會(huì)都來(lái)關(guān)心和參與農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)的良好體制和機(jī)制。

二是政府投入資金不足制約農(nóng)民工培訓(xùn)工作。根據(jù)《2003～2010年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》的政策措施，農(nóng)民工的培訓(xùn)資金由政府、用人單位和農(nóng)民工共同負(fù)擔(dān)。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民工培訓(xùn)主要由政府埋單，農(nóng)民工沒有承擔(dān)費(fèi)用的能力，而企業(yè)則沒有承擔(dān)費(fèi)用的意愿。不少地方財(cái)力有限，無(wú)力全面顧及。在一些中西部勞動(dòng)力輸出地，有調(diào)查表明，貧困縣的財(cái)政收入50％要靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，縣財(cái)政根本無(wú)力劃撥資金用于補(bǔ)貼農(nóng)民培訓(xùn)活動(dòng)“不僅培訓(xùn)內(nèi)容“縮水”，培訓(xùn)形式也多走過(guò)場(chǎng)。

三是政府計(jì)劃培訓(xùn)的模式不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民需求。政府是計(jì)劃培訓(xùn)，農(nóng)民是市場(chǎng)取向。政府下達(dá)培訓(xùn)任務(wù)，定點(diǎn)定經(jīng)費(fèi)定人數(shù)定專業(yè)；農(nóng)民被動(dòng)接受政府提供的培訓(xùn)，有什么就培訓(xùn)什么。可以選擇的余地不多。

四是在培訓(xùn)中沒有很好地調(diào)動(dòng)企業(yè)在農(nóng)民工培訓(xùn)中的積極性。企業(yè)培訓(xùn)由于與崗位工作密切結(jié)合，具有針對(duì)性和實(shí)用性強(qiáng)的特點(diǎn)，對(duì)農(nóng)民工提高實(shí)用技能、增強(qiáng)操作本領(lǐng)具有重要意義。目前在培訓(xùn)中很難看到企業(yè)的身影，企業(yè)在農(nóng)民工培訓(xùn)中存在缺位現(xiàn)象。

五是培訓(xùn)學(xué)校專業(yè)課程設(shè)置與農(nóng)民工就業(yè)實(shí)際需求不相吻合。一些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)與實(shí)踐相脫節(jié)，農(nóng)民工普遍感覺培訓(xùn)內(nèi)容“用不上”，造成“不學(xué)白不學(xué)，學(xué)了也白學(xué)”。

(三)醫(yī)療保險(xiǎn)方面

農(nóng)民工基本醫(yī)療保險(xiǎn)問(wèn)題涉及億萬(wàn)人，妥善解決農(nóng)民工基本醫(yī)療保險(xiǎn)問(wèn)題，對(duì)于保護(hù)他們的基本權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧、維護(hù)公平正義均具有重要的意義。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部的數(shù)據(jù)顯示，截至2008年底，農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)僅4976萬(wàn)人，參加醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)也只有4249萬(wàn)人。存在的主要問(wèn)題也有五個(gè)方面。

一是現(xiàn)行醫(yī)療保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)存在不足，不能滿足農(nóng)民工的需求。農(nóng)民工多數(shù)系青壯年，身體素質(zhì)較好，以常見病和多發(fā)病為主，而現(xiàn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)政策多保大病，即以“低費(fèi)率，保大病，保當(dāng)期，以用人單位繳費(fèi)為主，，的原則，重點(diǎn)解決農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工期間的住院醫(yī)療保障問(wèn)題，對(duì)于農(nóng)民工迫切需要報(bào)銷的門診費(fèi)用則沒有建立相應(yīng)的報(bào)銷機(jī)制。

二是農(nóng)民工醫(yī)療費(fèi)用異地結(jié)報(bào)政策尚未全面落實(shí)。目前我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，多數(shù)省還停留在縣市級(jí)統(tǒng)籌的水平。農(nóng)民工的流動(dòng)性大，工作不穩(wěn)定，而現(xiàn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)制度不僅地區(qū)板塊分割，而且城鄉(xiāng)差異較大，這就造成了農(nóng)民工醫(yī)保賬戶轉(zhuǎn)移困難，給農(nóng)民工帶來(lái)不便甚至利益損害。

三是在立法層次上醫(yī)療保險(xiǎn)要低于工傷保險(xiǎn)。工傷保險(xiǎn)有一部國(guó)務(wù)院制定的《工傷保險(xiǎn)條例》，而且規(guī)定用人單位如果不為工人上保險(xiǎn)，職工的工傷保險(xiǎn)待遇要由用人單位來(lái)承擔(dān)。而醫(yī)療保險(xiǎn)尚無(wú)類似的全國(guó)性的強(qiáng)制性規(guī)定。這就導(dǎo)致了企業(yè)參保率低、欠繳現(xiàn)象嚴(yán)重。

四是進(jìn)城農(nóng)民工未能完全納入城市計(jì)劃生育服務(wù)體系，不能享受城市的城鎮(zhèn)基本健康保障制度和醫(yī)療救助。城市對(duì)流動(dòng)孕產(chǎn)婦的系統(tǒng)管理率較低，保健質(zhì)量低下。

五是農(nóng)民工享有的公共衛(wèi)生服務(wù)水平低。如在農(nóng)民工服務(wù)工作比較好的上海，2004年，外來(lái)兒童的免疫接種率也只有65％左右，遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)貞艏畠和?9％以上的接種率。再有，環(huán)境衛(wèi)生條件差也導(dǎo)致農(nóng)民工傳染病的發(fā)病率比較高。上海市盧灣區(qū)流動(dòng)人口傳染病發(fā)病率，從1995年的563.67/10萬(wàn)，增至2000年的2022.82/10萬(wàn)，而同期市區(qū)戶籍人口傳染病發(fā)病率變化則不明顯。

(四)社會(huì)保障方面

一是養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)民工群體中的覆蓋面偏低。根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部2006年做的調(diào)研顯示，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率僅為16％。據(jù)2008年發(fā)布的《長(zhǎng)江三角洲16城市農(nóng)民工的基本特征與生存狀況》調(diào)查顯示，目前長(zhǎng)三角農(nóng)民工在社會(huì)保險(xiǎn)方面的參與程度較低。在接受調(diào)查的農(nóng)民工中，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的有11.7％，浙江省相對(duì)較高，但也只有19.0％；參加醫(yī)療保險(xiǎn)的有12.7％，江蘇省最高，為19.5％。民盟重慶市委2009年發(fā)布的一項(xiàng)針對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的專題調(diào)查指出，83.2％的人不愿意參加目前推行的養(yǎng)老保險(xiǎn)，80％的企業(yè)主不愿意為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，這些接受調(diào)查的農(nóng)民工90.2％沒有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。

二是養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次偏低，對(duì)流動(dòng)的農(nóng)民工參加保障構(gòu)成障礙。目前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)雖已實(shí)現(xiàn)省內(nèi)統(tǒng)籌，但各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，機(jī)制不協(xié)調(diào)。

三是農(nóng)民工流動(dòng)頻繁與和養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的連續(xù)性之間存在矛盾。現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定按月享受基本養(yǎng)老金的最低繳費(fèi)年限為15年，多數(shù)農(nóng)民工很難保證參保的連續(xù)性。

四是地方利益維護(hù)與外來(lái)農(nóng)民工權(quán)益保障之間存在矛盾。在目前各地財(cái)稅分灶吃飯、養(yǎng)老金足額發(fā)放的責(zé)任完全由地方政府承擔(dān)的現(xiàn)行體制下，優(yōu)先保障本地戶籍人口養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益成為各地方政府的首位職責(zé)，因而對(duì)外來(lái)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)并不熱衷。

五是企業(yè)用工成本控制和為農(nóng)民工履行養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)義務(wù)之間存在矛盾。在目前農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未成為企業(yè)的硬性任務(wù)之際，相當(dāng)多的企業(yè)對(duì)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)持消極態(tài)度。

(五)其它問(wèn)題

農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題中還包括住房保障問(wèn)題，醫(yī)療保障還包括生育保險(xiǎn)等問(wèn)題。與上述問(wèn)題高度相關(guān)還有城鄉(xiāng)戶籍問(wèn)題等。而城鄉(xiāng)戶籍問(wèn)題又包括依附其上的城市一系列福利體制的問(wèn)題，當(dāng)然也包括農(nóng)村土地制度等問(wèn)題。改革開放以來(lái)，盡管農(nóng)民并沒有因?yàn)閼艏畣?wèn)題，也沒有因農(nóng)村土地問(wèn)題而阻擋其走南闖北離鄉(xiāng)進(jìn)城打工謀生。但是在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，國(guó)家的就業(yè)問(wèn)題只包括城市勞動(dòng)力，因?yàn)樵谌藗儌鹘y(tǒng)觀念中，農(nóng)民職業(yè)是種地，從事非農(nóng)就業(yè)只是兼業(yè)。而現(xiàn)實(shí)中如此來(lái)定義民工、外來(lái)務(wù)工人員，在實(shí)際政策操作層面就可以成為否認(rèn)賦予進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力的相關(guān)權(quán)利及其福利保障的托辭。因?yàn)槠渖矸菔寝r(nóng)村勞動(dòng)力，簡(jiǎn)言之，是農(nóng)村戶口，是“農(nóng)民工”。這是改革開放以來(lái)農(nóng)民工問(wèn)題長(zhǎng)期存在的本質(zhì)原因。應(yīng)當(dāng)指出，不能因?yàn)檗r(nóng)民工概念不準(zhǔn)確，而模糊二元結(jié)構(gòu)在農(nóng)民工進(jìn)城體制中的問(wèn)題。因?yàn)檗r(nóng)民所謂戶籍身份造成的非農(nóng)就業(yè)權(quán)利與福利的缺失，并不是農(nóng)民自身的問(wèn)題。不能一方面承認(rèn)農(nóng)民工在30年改革開放產(chǎn)生“中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡”中的歷史貢獻(xiàn)，另一方面始終以改革進(jìn)程中的技術(shù)操作難度問(wèn)題而延誤對(duì)農(nóng)民工已經(jīng)是城市勞動(dòng)力就業(yè)主體的確認(rèn)。如今，眾多相關(guān)的農(nóng)民工管理的部分都有意無(wú)意將改革著眼點(diǎn)瞄向城鄉(xiāng)戶籍制度改革，進(jìn)而將改革路徑導(dǎo)入傳統(tǒng)思維框架之中。因此，有必要設(shè)立農(nóng)民工進(jìn)城的基本體制。

二、農(nóng)民工進(jìn)城體制的設(shè)計(jì)框架和政策建議

(一)將農(nóng)民工問(wèn)題提到戰(zhàn)略高度，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的核心問(wèn)題來(lái)解決

引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力和部分人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，是中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中繞不過(guò)去又必須解決好的問(wèn)題。中國(guó)農(nóng)民的轉(zhuǎn)移之路主要是農(nóng)民工，農(nóng)民工問(wèn)題在中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中具有特殊的歷史地位。農(nóng)民工跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)蘊(yùn)含著深刻的體制變革因素，是推動(dòng)改革和制度創(chuàng)新的重要力量。農(nóng)民工的巨大浪潮沖破了勞動(dòng)力市場(chǎng)的城鄉(xiāng)界限、地域界限和部門界限，使市場(chǎng)導(dǎo)向、自主擇業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的機(jī)制成為現(xiàn)實(shí)，促進(jìn)了中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育，促進(jìn)了勞動(dòng)用工制度的改革，促進(jìn)了通過(guò)市場(chǎng)合理配置勞動(dòng)力資源機(jī)制的形成，也極大地推動(dòng)了政府職能和管理方式的轉(zhuǎn)變。

同時(shí)，在制約和諧社會(huì)構(gòu)建的諸多矛盾中，農(nóng)民工問(wèn)題最為復(fù)雜。農(nóng)民工問(wèn)題的有效緩解甚或破解不僅是一個(gè)重大社會(huì)問(wèn)題，更為重要的是一個(gè)關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展的重大政治問(wèn)題。大量農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)就業(yè)的現(xiàn)象在我國(guó)將長(zhǎng)期存在。因此，我們要站在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全局和戰(zhàn)略的高度，充分認(rèn)識(shí)解決好農(nóng)民工問(wèn)題的重要性、緊迫性和長(zhǎng)期性，要將農(nóng)民工問(wèn)題提高到戰(zhàn)略的高度，統(tǒng)籌規(guī)劃加以解決。其要旨是：要革除農(nóng)民工進(jìn)城體制上的弊端，發(fā)揮農(nóng)民工在城鄉(xiāng)人力資源配置中的“橋梁”作用，實(shí)施合理分流，使農(nóng)民工轉(zhuǎn)型為“產(chǎn)業(yè)工人”，使農(nóng)民工成為真正的城市市民；或者轉(zhuǎn)型為“新農(nóng)民”，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。我們當(dāng)前要著手界定全國(guó)非農(nóng)就業(yè)勞動(dòng)力的范圍(例如農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)中人員是否為非農(nóng)就業(yè))，而后還要開始界定農(nóng)戶的定義，可參照日本經(jīng)驗(yàn)，劃分出一兼戶乃至二兼戶的農(nóng)戶。所有從事非農(nóng)就業(yè)人員，在獲得勞動(dòng)報(bào)酬及其福利保障的權(quán)利應(yīng)該是平等的，不應(yīng)附加任何條件，但允許不同地區(qū)存在工資和福利的差異；農(nóng)戶當(dāng)然從事的是農(nóng)業(yè)(應(yīng)主要是種養(yǎng)業(yè))，但兼業(yè)是小規(guī)模農(nóng)戶普遍規(guī)律。由于中國(guó)農(nóng)民人數(shù)眾多。單純依靠土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出維持生計(jì)顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。同時(shí)我們又制定了農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定不變的基本制度(簡(jiǎn)言之：生不增加，死不減少)。承認(rèn)農(nóng)戶兼業(yè)性質(zhì)是長(zhǎng)期的國(guó)策不可動(dòng)搖。從收入來(lái)源和農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)主業(yè)及兼業(yè)性質(zhì)，界定農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的收入及其福利保障范圍，以保證國(guó)家支持“三農(nóng)”政策切實(shí)可行，也是應(yīng)盡旱開始的一項(xiàng)基礎(chǔ)制度性工作。這樣一來(lái)，我們就可以不斷剝離依附在城鄉(xiāng)“戶籍”之上傳統(tǒng)的、混亂的福利體系。

近年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、科學(xué)發(fā)展的理論和實(shí)踐都證明：要想讓農(nóng)民富裕，只有減少農(nóng)民(關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的思路，農(nóng)業(yè)部已有其它研究支撐，此不贅述)。當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心是如何加快農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)勞動(dòng)力盡快從農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪M(jìn)程。其中將符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，即農(nóng)民工群體中的相當(dāng)部分，真正按照非農(nóng)就業(yè)勞動(dòng)權(quán)利，全面落實(shí)政策和改革完善現(xiàn)行的勞動(dòng)制度(主要是改革依城鄉(xiāng)戶籍而劃分的城鄉(xiāng)分割的城市勞動(dòng)管理體系)。

(二)將四項(xiàng)制度(就業(yè)、教育及培訓(xùn)、醫(yī)療、養(yǎng)老)作為農(nóng)民工進(jìn)城的基本制度，全面落實(shí)非農(nóng)就業(yè)勞動(dòng)權(quán)利的平等化。

應(yīng)該按照科學(xué)發(fā)展觀的要求和以人為本的理念，由過(guò)去主要面向和管理戶籍人口，轉(zhuǎn)變到同時(shí)面向和管理常住人口及流動(dòng)人口，由排斥、防范、管制農(nóng)民工轉(zhuǎn)變到公平地為其提供各種公共服務(wù)，使其在就業(yè)、勞動(dòng)保護(hù)、工資待遇、子女教育、醫(yī)療及養(yǎng)老等社會(huì)保障方面享有與城市市民平等的權(quán)益。其要旨是：未來(lái)建立的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，既不應(yīng)該讓城鎮(zhèn)人口繼續(xù)維持因?yàn)閼艏矸荻碛械奶厥饫?，也不?yīng)該要求進(jìn)入城市的農(nóng)民工分享舊城市人口的特殊利益，而是要以就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老四項(xiàng)基本制度為基礎(chǔ)，全面落實(shí)非農(nóng)就業(yè)勞動(dòng)權(quán)利的平等化。應(yīng)以社會(huì)保障法正式實(shí)施為標(biāo)志，宣布在非農(nóng)就業(yè)領(lǐng)域上述四項(xiàng)制度在全國(guó)范圍內(nèi)正式與戶籍制度脫鉤。任何以戶籍為名，在上述四項(xiàng)基本制度方面繼續(xù)給予進(jìn)城農(nóng)民工歧視性政策都將是不允許的，應(yīng)視其為嚴(yán)重違法行為。目的在于徹底淡化戶籍在福利方面的作用，旨在消滅城市中的二元結(jié)構(gòu)，為徹底打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)鋪平道路。目前，農(nóng)民是在勞務(wù)輸出地參加“農(nóng)村合作醫(yī)療”，還是在勞務(wù)輸入地參加“城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障”或是“城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障”，一方面有改革銜接完善的問(wèn)題，另一方面重點(diǎn)應(yīng)在如何有利于保障農(nóng)民在打工地的勞動(dòng)權(quán)益，方便其醫(yī)療保障獲得服務(wù)的問(wèn)題。有關(guān)農(nóng)民工子女教育問(wèn)題，不是社會(huì)保障法的實(shí)施范圍，但對(duì)于農(nóng)民工長(zhǎng)期流動(dòng)就業(yè)這又是核心權(quán)益問(wèn)題。不少于2500萬(wàn)農(nóng)村留守兒童的身心健康是大問(wèn)題。政府應(yīng)以專門文件明確基礎(chǔ)義務(wù)教育的公平普適性，明確解決農(nóng)民工子女基礎(chǔ)義務(wù)教育要以勞務(wù)輸入地為主的原則。當(dāng)然涉及不同城鄉(xiāng)區(qū)域教育資源平衡問(wèn)題，應(yīng)同時(shí)明確幾個(gè)階段性并軌的原則和目標(biāo)。例如勞務(wù)輸入地務(wù)工子女入學(xué)起點(diǎn)年限、非務(wù)工人員子女入學(xué)問(wèn)題、有關(guān)免費(fèi)的范圍等等。這是關(guān)系打破城鄉(xiāng)戶籍桎梏的大局問(wèn)題，應(yīng)在農(nóng)民工進(jìn)城基本制度設(shè)計(jì)上占舉足輕重的地位。

(三)建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)及其培訓(xùn)體系

目前進(jìn)城及未來(lái)進(jìn)城的農(nóng)民工應(yīng)是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)及其培訓(xùn)體系的主體。他們的就業(yè)意愿能否滿足，就業(yè)技能能否提高，成為判斷宏觀就業(yè)形勢(shì)和質(zhì)量的基本標(biāo)志。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，就是要由關(guān)注GDP增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)向關(guān)注就業(yè)，關(guān)注內(nèi)需市場(chǎng)的發(fā)育。這一切都離不開解決農(nóng)民工就業(yè)歧視、技能培訓(xùn)、農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬，及共同享有失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的權(quán)利問(wèn)題。隨著結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型步伐的加快，工資水平不斷提高，民工荒在局部地區(qū)將成為必須高度重視的問(wèn)題(有關(guān)專家預(yù)測(cè)2013～2016年我國(guó)將進(jìn)入全局性原城鎮(zhèn)勞動(dòng)力供給負(fù)增長(zhǎng)階段)。缺少熟練工人和技術(shù)工人將是未來(lái)勞動(dòng)力市場(chǎng)的常態(tài)。農(nóng)民工短期培訓(xùn)乃至長(zhǎng)期培訓(xùn)問(wèn)題，農(nóng)民工子女教育問(wèn)題，農(nóng)民工中等職業(yè)技術(shù)免費(fèi)教育問(wèn)題都迫在眉睫。這些問(wèn)題解決不好，影響勞動(dòng)力市場(chǎng)供需平衡，影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，進(jìn)而影響宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。此次金融危機(jī)下不少地方出現(xiàn)的民工荒昭示著今后的勞動(dòng)力市場(chǎng)前景，必須引起高度重視。不少地方也不斷出現(xiàn)以戶籍為限提出只解決本地勞動(dòng)力就業(yè)的目標(biāo)，這是對(duì)實(shí)施多年的統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)的設(shè)置了新障礙，反映了這些地方十分短視的發(fā)展觀念。在今后不斷開拓內(nèi)需市場(chǎng)新的發(fā)展階段中，局部頻繁出現(xiàn)的“民工荒”將不斷教育各地開始重視各類人力資源的勞動(dòng)權(quán)利的重要性。

(四)自謀職業(yè)者與農(nóng)民工作為制度設(shè)計(jì)的基本單元

四位一體的農(nóng)民工進(jìn)城基本制度不以城鄉(xiāng)戶籍身份為特征，而是以非農(nóng)就業(yè)勞動(dòng)力應(yīng)具有權(quán)利和義務(wù)為特征，是作為非農(nóng)就業(yè)的人力資源應(yīng)有的福利保障制度而設(shè)計(jì)的。我國(guó)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)福利保障體系基本是以原來(lái)國(guó)有經(jīng)濟(jì)體系為參照建立起來(lái)的，忽視了改革以來(lái)經(jīng)濟(jì)主體多元的特點(diǎn)。隨著農(nóng)民工群體越來(lái)越多納入不斷改革的城鎮(zhèn)福利保障體系之中，已有的以企業(yè)人員工資比例扣除為標(biāo)志的保障體制，開始出現(xiàn)非企業(yè)的社會(huì)扣除加政府補(bǔ)貼方式的保障形式。如何尋找兩者公平互補(bǔ)的平衡點(diǎn)，并考慮農(nóng)民工長(zhǎng)期游離于現(xiàn)行體系之外以及改革根本制度缺陷等問(wèn)題，我們認(rèn)為城鎮(zhèn)自謀職業(yè)與流動(dòng)性大的農(nóng)民工在養(yǎng)老保障上可以實(shí)現(xiàn)盡快并軌的選擇，提供了以自謀職業(yè)者與農(nóng)民工作為制度設(shè)計(jì)的基本單元，全面改革現(xiàn)行城鎮(zhèn)福利保障制度的參考。

要積極探索有利于鼓勵(lì)支持農(nóng)民工就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，特別是針對(duì)那些自主創(chuàng)業(yè)、個(gè)體經(jīng)商的農(nóng)民工，采取類似扶持下崗失業(yè)職工的優(yōu)惠政策，大力支持和鼓勵(lì)興辦大量吸納農(nóng)民工的企業(yè)，有效整合國(guó)家政策資源和人力資源，努力通過(guò)扶持部分農(nóng)民工帶頭致富，從而帶動(dòng)更多農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工共同致富。參照日本經(jīng)驗(yàn)，將相當(dāng)部分流動(dòng)性強(qiáng)的農(nóng)民工視同自謀職業(yè)者(日本實(shí)際上是將農(nóng)民和自謀職業(yè)者視為一類參保人群)，他們醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人交納比例取比較低的標(biāo)準(zhǔn)，而在實(shí)際支付時(shí)則將政府財(cái)政補(bǔ)貼部分直接給予本人。以城鎮(zhèn)自謀職業(yè)者與農(nóng)民工并軌，作為農(nóng)民工進(jìn)城制度設(shè)計(jì)的基本單元，有利于簡(jiǎn)化手續(xù)，便于與現(xiàn)行城市體制銜接，也為下一步設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌接軌相應(yīng)制度做好鋪墊。

(五)建立健全農(nóng)民工社會(huì)保障制度

農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建立和完善是一個(gè)系統(tǒng)工程。需要全國(guó)一盤棋統(tǒng)一考慮，尤其是中央政府要承擔(dān)起應(yīng)有的組織領(lǐng)導(dǎo)、制定政策、監(jiān)督檢查、提供財(cái)政支持的責(zé)任。因此，在設(shè)計(jì)上要統(tǒng)一入口，多元出口，兼顧行業(yè)和工種差異及國(guó)有和私營(yíng)，最終實(shí)現(xiàn)保障由政府兜底，但也要在最初參保有一定的銜接。

農(nóng)民工社會(huì)保障制度：主要指醫(yī)療、養(yǎng)老方面的保險(xiǎn)制度。思路有：

一是加入城市職工醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，重點(diǎn)解決劃轉(zhuǎn)和年限問(wèn)題。目前養(yǎng)老保險(xiǎn)的修改方案除個(gè)人8％部分100％劃轉(zhuǎn)外，企業(yè)部分只劃轉(zhuǎn)20％中的8％部分，總體農(nóng)民工等流動(dòng)就業(yè)人員僅能按16％獲得保障。我們建議企業(yè)部分劃轉(zhuǎn)應(yīng)至少提高至10％，要使整體水平不低于18％水平。要隨著財(cái)政體制改革深入，在保障制度統(tǒng)籌水平提高基礎(chǔ)上不斷修改轉(zhuǎn)移劃轉(zhuǎn)比例。關(guān)于參保的強(qiáng)制性問(wèn)題，還是應(yīng)保留自愿的條件(當(dāng)然主要指沒有勞動(dòng)合同、流動(dòng)性強(qiáng)等工作特點(diǎn))；更多還是靠保障享受權(quán)利、獲得服務(wù)等待遇改善來(lái)吸引農(nóng)民工進(jìn)入。如將以此配套的工資標(biāo)準(zhǔn)、工資發(fā)放、晉升調(diào)資，以及不同保障水平下政府補(bǔ)貼的制度性規(guī)定逐步明確。作為全體非農(nóng)就業(yè)勞動(dòng)者的基本權(quán)利予以法律高度的保護(hù)。

二是作為過(guò)渡策略。在城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)兩個(gè)制度中間，要注意選擇有利于農(nóng)民工報(bào)銷的穩(wěn)妥方式，要么農(nóng)民工就近加入城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)；要么凡是參加農(nóng)村合作醫(yī)療的，以地級(jí)市為單元在農(nóng)民工集中輸入地建立醫(yī)療報(bào)銷網(wǎng)點(diǎn)，或者承認(rèn)農(nóng)民工集中輸入地醫(yī)療單位的報(bào)銷憑證一定時(shí)間的有效期等。諸如農(nóng)民工子女參加本地基礎(chǔ)義務(wù)教育，初期可以設(shè)立農(nóng)民工在本地就業(yè)的起點(diǎn)年限等。沒有在勞動(dòng)年齡之內(nèi)或者在規(guī)定期限內(nèi)沒有加入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力均可以考慮不分時(shí)段隨時(shí)參加現(xiàn)行試點(diǎn)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。今后出臺(tái)的國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不應(yīng)再以城鄉(xiāng)戶籍為界限分區(qū)域施行。

三是設(shè)立城市自謀職業(yè)者與流動(dòng)性強(qiáng)農(nóng)民工一體的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。個(gè)人交納比例和繳費(fèi)年限可以較低、較短(如最低可達(dá)6％、10年甚至更短)，或者考慮整體保障水平為18％等，核心是到期享受的養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)額應(yīng)不低于當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ纤?，不足部分由政府?cái)政補(bǔ)足。以此為契機(jī)，可以重新設(shè)計(jì)容納全部非農(nóng)就業(yè)群體的國(guó)家基本養(yǎng)老金制度。適時(shí)推出大中型企業(yè)以年金為特色的企業(yè)養(yǎng)老金制度，以逐步替代現(xiàn)行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

(六)農(nóng)民工住房及戶籍等深層次問(wèn)題的解決也有賴于農(nóng)民工基本制度中四項(xiàng)內(nèi)容的改革完善和深化推進(jìn)

我們過(guò)去常常將打破戶籍制度的界限作為破除二元結(jié)構(gòu)的焦點(diǎn)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，我們開始逐步清晰，依附在戶籍之上的各種傳統(tǒng)福利體制是應(yīng)該不斷剝離的，他們本質(zhì)上與戶籍制度沒有關(guān)系。戶籍制度本質(zhì)上是國(guó)家人口治安管理的一種登記制度，原來(lái)傳統(tǒng)的福利制度為了一個(gè)簡(jiǎn)便的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，于是嫁接在戶籍這種登記制度之上了。隨著以城鄉(xiāng)身份劃分進(jìn)行人口管理的必要性不斷弱化，原有的戶籍制度面臨不斷解體的危險(xiǎn)，但是依附其上的福利體制還未改革到位，各個(gè)管理部門習(xí)慣于以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，也就是以傳統(tǒng)身份劃分更便于管理為名，形成阻礙戶籍制度進(jìn)一步改革的力量。這里既有管理標(biāo)準(zhǔn)及分工問(wèn)題，也有財(cái)稅體制巨大差異下形成的利益格局尚未打破的問(wèn)題?，F(xiàn)在到了梳理思路，分清輕重緩急，設(shè)立改革戶籍制度的前后次序，進(jìn)行改革攻堅(jiān)戰(zhàn)的時(shí)候了。

實(shí)際上從農(nóng)民開始大規(guī)模流動(dòng)就業(yè)始。戶籍、土地的束縛就已經(jīng)為農(nóng)民工所掙脫了。傳統(tǒng)體制下戶籍與福利相互依存，在農(nóng)民工大潮的沖擊下已經(jīng)支離破碎。就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老的權(quán)利是基本的生存發(fā)展權(quán)利，它本質(zhì)上并不應(yīng)因戶籍身份的差異而有所不同。更何況我們今天確立的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，已經(jīng)明確“兩個(gè)趨勢(shì)”的歷史必然性。再按城鄉(xiāng)戶籍身份來(lái)確立農(nóng)民工進(jìn)城體制的改革次序，就是本末倒置了。因?yàn)?，我們不能設(shè)想將無(wú)數(shù)依附在戶籍之上的所有福利體制都改革完了，再去改革戶籍制度，或說(shuō)才具備改革戶籍制度的條件；我們也不能設(shè)想較短的時(shí)期內(nèi)宣布取消戶籍的城鄉(xiāng)差別，就一下將所有福利制度變?yōu)槠者m制的全民制度了。因此，在詳細(xì)分析我國(guó)土地制度與財(cái)稅體制改革前景的條件下，我們提出率先推出以就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老四位一體的農(nóng)民工進(jìn)城的基本制度。這個(gè)包含四位一體的基本制度是與戶籍制度根本脫鉤的，將來(lái)無(wú)論城鄉(xiāng)居民，都將依托這個(gè)制度走向全民基本保障之路。但是這個(gè)基本制度的現(xiàn)在的核心：是體現(xiàn)無(wú)障礙、無(wú)歧視，在城鄉(xiāng)非農(nóng)就業(yè)的勞動(dòng)力統(tǒng)一市場(chǎng)上是無(wú)身份差別，但一定階段的地區(qū)差別將存在。它與全國(guó)即將公布的“社會(huì)保障法”相銜接，也期望以“社會(huì)保障法”公布為起點(diǎn)，確立農(nóng)民工進(jìn)城體制運(yùn)轉(zhuǎn)的科學(xué)規(guī)范的規(guī)則。

這樣一來(lái)，可以將近幾年出臺(tái)的中央和地方一系列“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”政策，在農(nóng)民工進(jìn)城體制的改革推進(jìn)上找到一個(gè)凝聚點(diǎn)。要求各地不斷深化完善，限期清理任何有悖于四項(xiàng)內(nèi)容為一體基本制度而設(shè)立的，對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城有障礙、有歧視、只顧局部利益的“土政策”。這將在當(dāng)前及今后一段以擴(kuò)大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的工作中起到相輔相成的推動(dòng)作用。

農(nóng)民工住房問(wèn)題也是一個(gè)重要的，今后一個(gè)時(shí)期迫切需要解決的問(wèn)題。但是由于與土地制度改革、財(cái)政體制改革、城市居民住房問(wèn)題和農(nóng)民低收入人口的住房保障等問(wèn)題交織在一起，我們判斷難以在短期內(nèi)產(chǎn)生全局性突破性進(jìn)展。農(nóng)民工住房問(wèn)題是值得繼續(xù)深入研究探討、試點(diǎn)改革的重要方面。目前不少地方將戶籍制度改革定位在以長(zhǎng)期居住者為限，農(nóng)民工的很多權(quán)益保障似乎就取決于必須獲得長(zhǎng)期居住權(quán)利上了。這將貽誤農(nóng)民工進(jìn)城體制改革其他方面的進(jìn)展。所以，在基本制度設(shè)計(jì)上，我們沒有將農(nóng)民工住房制度納入其范疇。