國際發(fā)展援助不同于救災(zāi)之類的緊急性援助，它是以解決欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的發(fā)展問題為目的的援助，是“救窮”而非“救急”。“援助”這個詞聽起來很美，但是，你可能不知道，在援助發(fā)展背后，援助者有各種各樣政治、經(jīng)濟(jì)的目的。

發(fā)展援助成西方武器裝備

現(xiàn)代的國際發(fā)展援助至今已有60多年的歷程，美國在1947年實行的援助歐洲復(fù)興的馬歇爾計劃，是國際發(fā)展援助的第一次成功實踐。

冷戰(zhàn)期間，發(fā)展援助與軍事援助一樣，成為美蘇爭霸的工具，它和地緣政治博弈、意識形態(tài)緊密聯(lián)系在了一起。而身處此背景下的政治現(xiàn)實主義大師摩根索(德國出生的美國政治學(xué)家，也是當(dāng)代美國國際政治學(xué)的奠基者——本刊注)更是提到:“援助政策與外交、軍事、宣傳等沒什么區(qū)別，它們都是國家‘軍械庫’里的武裝裝備。”

而中國在這一時期的發(fā)展援助則完全不同。1964年周恩來總理訪非時提出了對外援助八項原則，并表示八項原則全部是對中國的自我約束和規(guī)定，而不針對受援國。因而，中國的發(fā)展援助深受歡迎。

冷戰(zhàn)結(jié)束后尤其是進(jìn)入新千年后，外交和戰(zhàn)略因素與發(fā)展援助的直接關(guān)聯(lián)大為降低，但發(fā)展援助的復(fù)雜性卻有增無減，發(fā)展援助背后受到各種利益因素牽制。

援助的目的不單是“救窮”

無論是官方發(fā)展援助還是私人性的發(fā)展援助，其主要目的是“救窮”。但在國際現(xiàn)實中，援助國或援助組織的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益卻往往主導(dǎo)了援助政策的形成和出臺，援助國往往根據(jù)自身要求來確定援助對象、援助方式和援助條件，而受援國真實需求和援助的最初目的可能早被遺忘在腦后。這也造成真正需要援助的、世界上最貧窮的63個國家，得到的直接援助不到全球所有援助的一半，援助款更多流向更有發(fā)展?jié)摿屯顿Y機(jī)遇的東南亞國家或一些新興市場國家。

一些短期的政治利益正左右著援助的走向。在2000年，阿富汗、伊拉克和巴基斯坦三國在全球官方發(fā)展援助中所占比例不到2%，而到了2005年，這三國所占比例竟猛增到26%，這種結(jié)果無疑是由美國的反恐戰(zhàn)爭和反恐戰(zhàn)場東移所決定的。

而和上述三國對比，本是非洲“發(fā)展之星”的津巴布韋，卻由于土地改革問題得罪西方，被西方抽走援助，近年來經(jīng)濟(jì)陷入泥潭。

本和發(fā)展援助聯(lián)系不大的美國國防部，現(xiàn)在突然成為其主要援助機(jī)構(gòu)之一，每5美元的發(fā)展援助款中就有1美元由國防部支配，政府打入五角大樓賬上的發(fā)展援助金額5年翻了3倍，在2007年達(dá)到55億美元。

全球化下，經(jīng)濟(jì)利益在援助中的角色顯得更為突出。日本和歐盟對東南亞、非洲一些國家的官方發(fā)展援助，往往是保證穩(wěn)定的能源和原料供應(yīng)的必要方式，甚至?xí)笫茉畤_放市場，改善外資進(jìn)入條件。

西方援助模式受到質(zhì)疑

美國是全球最大的對外發(fā)展援助國，每年以各種名義向其他國家和國際組織提供的官方發(fā)展援助達(dá)二三百億美元之多，但一些發(fā)展中國家尤其是非洲，對美國援助政策和援助方式的質(zhì)疑從未停息過，其中爭議最大的就是所謂的限制性援助。

限制性援助是指援助國在提供贈款或低息貸款時，要求受援國必須采購援助國的產(chǎn)品和服務(wù)。在2006年，全球58%的官方援助都是限制性的。

美國糧食援助占國際糧食援助的50%，但其99%的糧食援助都是限制性援助。這也就意味著，幾乎所有美國提供的糧食援助都必須采購美國本土農(nóng)產(chǎn)品，這讓急需資金注入的非洲國家農(nóng)產(chǎn)品市場失去了機(jī)會。

農(nóng)業(yè)援助在美國已成為一塊誘人的“肥肉”，美國農(nóng)業(yè)部下屬的農(nóng)業(yè)事務(wù)局負(fù)責(zé)對外援助農(nóng)產(chǎn)品的采購，只有少數(shù)公司才能得到垂青。美國政府以平均比市場高11%的價格來采購這些公司的農(nóng)產(chǎn)品，收購玉米的價格更是高出70%。這些高價的農(nóng)產(chǎn)品最后又以援助的方式低價賣給受援國。美國還規(guī)定，75%的糧食援助必須由美國船只來運送，價格比國外同行高了76%。最終，美國40%的農(nóng)業(yè)援助預(yù)算都花在了運費、存儲和行政事務(wù)上。

因而，美國的農(nóng)業(yè)援助模式被國際社會指責(zé)為“變相的農(nóng)業(yè)補貼”，而歐盟則認(rèn)為這種“回購”式的援助，根本就是一種貿(mào)易保護(hù)行為。

與美國不同，歐洲國家通常會用官方發(fā)展援助來推動在受援國的投資和貿(mào)易。法國對非洲的發(fā)展援助主要分布在非洲法語區(qū)國家，法國投資或援建的項目一般不允許當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或外國企業(yè)進(jìn)入，醫(yī)院、學(xué)校、農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施的建設(shè)都由法國公司完成。

發(fā)展援助已成為歐盟談判時的重要籌碼。在2007年第二屆歐非峰會上，歐盟急于與非洲簽定新的《經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》。該協(xié)定要求非洲必須逐步削減和取消從歐盟進(jìn)口的關(guān)稅，非洲各國均對此疑慮重重。但歐盟表示，不簽約的國家將會面對歐盟5%到20%的關(guān)稅。

對于西方在給予援助時，要求非洲開放市場、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)私有化的附加條件，尼日利亞國際事務(wù)研究所所長埃澤表示:“開放市場就像是讓一個孩子和一個成年人來PK，歐洲人總是在我們一個口袋里放入1美元時，卻從另一個口袋里掏走10美元?！?/p>

發(fā)展援助是一項大“產(chǎn)業(yè)”

發(fā)展援助雖然在韓國、中國臺灣以及部分東歐國家起到了良好效果，但在非洲卻收效甚微，甚至滋生腐敗、戰(zhàn)亂以及“援助依賴癥”。冷戰(zhàn)之后，隨著非洲戰(zhàn)略地位的下降，非洲所得到的發(fā)展援助呈下降趨勢。

但新千年后，流向非洲的援助額卻突然快速增長。國際社會重視非洲減貧固然是原因之一，但也應(yīng)注意到，這個時期也是以NGO(非政府組織)為代表的西方倡導(dǎo)的“市民社會”快速崛起時期，發(fā)展援助通常是他們維生的工具。

許多研究發(fā)展援助的學(xué)者都認(rèn)為發(fā)展援助已成為一大“產(chǎn)業(yè)”，全球援助款接近90%都是發(fā)展援助，涉及在內(nèi)的有各種NGO、智庫、中間人和顧問公司。發(fā)展援助相關(guān)的行業(yè)人員數(shù)目龐大，如世界銀行有1萬人，國際貨幣基金組織有2500人，聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)有5000人，NGO有2.5萬人，再加上私人慈善基金會和各國援助機(jī)構(gòu)人員，大約有50萬人包括在內(nèi)，發(fā)展援助儼然已成為他們的“衣食父母”。

為爭取更多資金，部分NGO和智庫不根據(jù)受援國的真正需求來申請項目，而是根據(jù)自身需要去申請或規(guī)劃資金用途。此外，NGO也熱衷于組織各類會議，因為他們申請來的經(jīng)費如有太多結(jié)余，那下次申請時，經(jīng)費肯定要被削減。

另外，由于NGO本身就是一種不同利益的民間代言組織，這使得他們在對援助使用上總是“以我為主”，而非以國家為主。如果政府對援助的使用未能如其所愿，就表示強烈反對，這對本身效率不高、政策執(zhí)行力低的非洲國家而言，更是雪上加霜。比如，用援助款在尼日利亞拉各斯修條公路，竟要花費五六年時間，每種利益都必須照顧到。

發(fā)展援助的目的

不能本末倒置

在2000年聯(lián)合國千年首腦會議上，制定了“到2015年讓全球貧困人口減半”的“千年發(fā)展目標(biāo)”，但至今大半時間已過，這一目標(biāo)的實現(xiàn)看來卻遙遙無期。

發(fā)展援助中的國家利益因素應(yīng)當(dāng)被正視，如果能通過援助達(dá)到經(jīng)濟(jì)上的互補和政治上的相互信任與合作的“雙贏”，就可讓援助效果最大化。而私人發(fā)展援助的興起，援助目的和援助政策更呈現(xiàn)多樣性和私利化特點，他們不用擔(dān)負(fù)太多的國際職責(zé)。但在發(fā)展援助中，如果商業(yè)利益這樣的“末”真的取代了“促發(fā)展，減貧困”的“本”，恐怕就很難避免其最終成為一種“援助陷阱”。

(陳思之薦自《世界知識》2009年第18期)