北京要打造符合世界城市、宜居城市要求的水環(huán)境，必須對照世界城市的標(biāo)準(zhǔn)找差距，加強(qiáng)水環(huán)境建設(shè)。本文作者提出加強(qiáng)北京水環(huán)境建設(shè)的策略為：一、完善政策法規(guī)體系；二、推進(jìn)污水深度處理；三、注重城市非點(diǎn)源污染控制；四、強(qiáng)化公眾參與機(jī)制，逐步提高公民環(huán)境意識。

水環(huán)境作為城市環(huán)境的重要組成部分，對城市環(huán)境的影響很大，歷史上的北京城，依水而興，依水而建。北京都市發(fā)展史，恰是人與水共存榮的歷史。水環(huán)境曾是中華帝都命脈所在，水環(huán)境造就了中華帝都宏偉的氣勢，水環(huán)境打下都城的建設(shè)基礎(chǔ)?？v看北京都城，河湖水系與有規(guī)則的宮城、市井、街坊整合一體，此種古老風(fēng)貌顯示大中華一統(tǒng)天下的威嚴(yán)和“天人合一”、人與自然和諧的意境。

面對新形勢下北京建設(shè)世界城市的新定位，如何以戰(zhàn)略的眼光，打造符合世界城市、宜居城市要求的水環(huán)境，必須審視北京市現(xiàn)行的水環(huán)境建設(shè)現(xiàn)狀和存在問題，找出北京市水環(huán)境與世界城市的差距，提出加強(qiáng)城市水環(huán)境建設(shè)的對策。

一、“十一五”期間北京城市水環(huán)境建設(shè)的工作基礎(chǔ)

“十一五”期間是首都經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的重要時期，也是北京水務(wù)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的重要時期。在此期間北京市堅(jiān)持治污為本、循環(huán)利用、綜合治理水環(huán)境，確保了首都生態(tài)水環(huán)境安全。

（一）截污治污

在水污染控制方面，北京市城區(qū)先后建設(shè)了北小河、方莊、高碑店、酒仙橋、清河、肖家河、吳家村、盧溝橋、小紅門等9座二級污水處理廠，日污水處理能力248萬立方米，市區(qū)排水管網(wǎng)5000多公里，污水處理率達(dá)到93%；郊區(qū)中心城建有污水處理廠16座，日污水處理能力87萬立方米，處理率75％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鎮(zhèn)以下建設(shè)污水處理設(shè)施373處，污水處理率32％。水污染治理的全面提速，為北京城區(qū)、郊區(qū)點(diǎn)源污染的全面控制奠定了基礎(chǔ)。

（二）循環(huán)利用

近年來，北京市充分挖掘污水、雨洪水的利用潛力，實(shí)現(xiàn)水的循環(huán)利用。北京市已建成13座再生水廠，再生水日生產(chǎn)能力71萬立方米。再生水已占全市總用水量的18%，連續(xù)兩年超過地表水用水量，成為本市穩(wěn)定可靠的新水源。再生水利用主要用于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境和市政綠化。在雨洪水利用方面，市區(qū)建成800多處利用設(shè)施，用于綠化、洗車和環(huán)境；在城市下游建成雨洪滯蓄區(qū)，郊區(qū)利用坑塘、溝渠、洼地攔蓄雨水，改善了環(huán)境，回補(bǔ)了地下水，年增加利用雨水4500多萬立方米。

（三）水環(huán)境治理

北京市在進(jìn)行水環(huán)境治理過程中，注重水源保護(hù)、堅(jiān)持生態(tài)治河、重視流域管理，從而使北京城郊的水環(huán)境質(zhì)量整體改善。

1.加強(qiáng)水源保護(hù)，建設(shè)生態(tài)清潔小流域。經(jīng)過多年探索，北京市確立了在山區(qū)構(gòu)筑“生態(tài)修復(fù)、生態(tài)治理、生態(tài)保護(hù)”三道防線，建設(shè)生態(tài)清潔小流域的治理思路，對小流域內(nèi)農(nóng)村的污水、垃圾、廁所、河道、環(huán)境進(jìn)行同步治理，保護(hù)水源地水質(zhì)。全市已累計完成生態(tài)清潔小流域治理128條，面積1592平方公里。山區(qū)640個村實(shí)現(xiàn)整村治污，重點(diǎn)水源區(qū)的村莊已完成了污水治理、農(nóng)廁改造，垃圾集中收集處理。經(jīng)過治理，小流域水質(zhì)達(dá)到地表水Ⅲ類及以上標(biāo)準(zhǔn)，水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷提高。

2.完成城市河湖治理，改善水環(huán)境。在城市水系治理方面，北京市堅(jiān)持生態(tài)治河的原則，完成了六環(huán)以內(nèi)骨干河道治理，先后治理了清河上段、北環(huán)水系轉(zhuǎn)河段及北護(hù)城河段、人民渠新開渠上段、涼水河干流、馬草河、萬泉河等60余公里河道，使多年黑臭的河水基本還清；建成清河、中南?！沧雍印焙５?處水循環(huán)工程，輔助水循環(huán)流動，初步實(shí)現(xiàn)了“水清、岸綠、流暢”的河湖治理目標(biāo)。目前，城市水系Ⅱ-Ⅲ類水質(zhì)河道占到56%，城市湖泊達(dá)標(biāo)水面達(dá)到70%，中心區(qū)水質(zhì)基本為Ⅲ類。

3.重視流域管理，水環(huán)境質(zhì)量整體改善。在跨界河流水環(huán)境綜合整治上，北京市重視流域管理，將流域內(nèi)城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、新農(nóng)村建設(shè)、水環(huán)境改善統(tǒng)一納入流域治理規(guī)劃，使流域水環(huán)境質(zhì)量整體改善。在對服務(wù)全市70%人口、承擔(dān)中心城區(qū)90%排水任務(wù)的北運(yùn)河流域進(jìn)行治理過程中，按照治理目標(biāo)和任務(wù)，北京市要求各相關(guān)部門和區(qū)縣政府，落實(shí)責(zé)任，政策集成，共同推進(jìn)，完成了流域內(nèi)12條45公里河道的生態(tài)治理，建成6處生態(tài)濕地，形成220萬平方米水面。同時，加強(qiáng)對流域內(nèi)各責(zé)任單位的目標(biāo)考核，確定了28個考核斷面，建立了區(qū)縣出境斷面考核公示機(jī)制，2009年榆林莊閘出市境斷面COD平均值由上年的52毫克/升下降到45毫克/升，超過了預(yù)期目標(biāo)值。

二、發(fā)達(dá)國家城市水環(huán)境建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)

（一）法規(guī)體系逐步完善和健全

根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水環(huán)境保護(hù)的需要，美國環(huán)境保護(hù)局（EPA）及時頒布或修正相關(guān)政策，法規(guī)數(shù)量不斷增加，法規(guī)條文逐步細(xì)化、可操作性增強(qiáng)。如美國1948年頒布的《水污染控制法》（即后來的《清潔水法》）已進(jìn)行了30多次修改。對于水法，美國已形成了立法—執(zhí)法—回顧評價—修正這樣一個不斷循環(huán)的過程，使該法日益完善[1]。

日本于1967年通過《公害對策基本法》，確立了國家環(huán)境管理的原則， 1970年制定了《水污染防治法》，1993年《環(huán)境基本法》出臺，形成了現(xiàn)在的以《公害對策基本法》、《環(huán)境基本法》、《水污染防治法》等法律規(guī)定為內(nèi)容的水污染防治立法的有機(jī)體系。同時，由于日本的國土相對較小，水資源緊張，水利工程牽涉面大，日本制定了《河川法》、《水資源開發(fā)促進(jìn)法》、《水資源開發(fā)公團(tuán)法》等，將水利規(guī)劃用法律形式固定下來。這些立法的實(shí)施，對于合理利用水資源、維護(hù)生態(tài)平衡、防治水污染，收到了相當(dāng)大的成效[2]。

1968年，英國議會通過了防污法案，規(guī)定未經(jīng)倫敦港口當(dāng)局同意，任何人不得向泰晤士河排放污水；1973年，英國議會又根據(jù)實(shí)際，通過了一項(xiàng)新的關(guān)于管理水的法令（水法），并成立泰晤士河水務(wù)局（水理局），負(fù)責(zé)泰晤士河流域從供水、排水、污水處理、污染控制、漁業(yè)、航行、農(nóng)業(yè)用水、防洪、環(huán)境美化等一系列工作。1964年，法國議會通過“水法”，1992年，根據(jù)歐盟的統(tǒng)一要求，法國議會又對“水法”作了較大的修改，一部“水法”和因此而形成的體制、機(jī)制，推動了法國各級政府對水污染的防治，使法國境內(nèi)的河流治理卓有成效。

（二）水污染控制由片面到全面

20世紀(jì)60、70年代，美國十分重視對工業(yè)和市政產(chǎn)生的點(diǎn)源污染加以控制，尤其1972年實(shí)施《清潔水法》以來，成績顯著，基本上解決了點(diǎn)源污染問題，但對非點(diǎn)源污染重視不夠。70年代后期，美國政府認(rèn)識到非點(diǎn)源污染對水質(zhì)的嚴(yán)重威脅，開始在重大法規(guī)中列入控制非點(diǎn)源污染的條款，并為采取行動的州提供技術(shù)和財政支持。目前，美國環(huán)境保護(hù)局已將非點(diǎn)源污染列為內(nèi)陸水體的第一大污染源[1]。

日本對于水污染控制的認(rèn)識，也經(jīng)歷了從片面到逐步全面的過程。針對生活點(diǎn)源污染，采用不含磷的洗滌用品，對廚房里的剩余油脂類固化后作為垃圾丟棄，餐廚剩余的調(diào)料用品也盡可能通過垃圾處理設(shè)備或以報紙吸附后丟棄。在排水設(shè)施建設(shè)完備的大都市，一是推進(jìn)深度處理，二是改造現(xiàn)有的合流式下水道；針對工業(yè)點(diǎn)源污染，要求工廠建立水處理凈化設(shè)施，廢水需達(dá)標(biāo)后才可排放。

歐洲城市比較重視下水道的建設(shè)[3]，倫敦的下水道建設(shè)遠(yuǎn)始于維多利亞女王時代，100多年以前就初步形成了泰晤士河北岸和南岸的簡易排水系統(tǒng)。至1970年，倫敦下水道普及率達(dá)到了98%，大倫敦區(qū)(包括流域) 污水處理廠有361個。法國巴黎的下水道建設(shè)更是聞名世界，法國巴黎也在20世紀(jì)70年代達(dá)到了98%以上的下水道普及率。倫敦和巴黎大區(qū)目前污水處理量都在400萬噸/日以上，而且污水處理廠均采用了新工藝，其尾水排放標(biāo)準(zhǔn)BOD5均控制在5#12316;10毫克/升。在點(diǎn)源污染治理取得很大成效時，歐洲人認(rèn)為水環(huán)境的治理尚有不足，還存在著一個“世界級”的難題，那就是下水道的雨污合流問題。倫敦、巴黎等歐洲著名城市，大都?xì)v史悠久，地面建筑都是千百年來的文化遺產(chǎn)和歷史精華，地下基礎(chǔ)設(shè)施格局已定，不可能進(jìn)行下水道雨污分開的大規(guī)模改造。為此他們在新城區(qū)改造和新建雨污分流的下水道體系;在老城區(qū)興建雨水收集系統(tǒng)、地下水庫，以減輕下水道壓力；在污水處理廠、泵站等部位興建沉淀池，增加蓄污的容量。

（三）水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)逐步嚴(yán)格和具體

1972年頒布《清潔水法》后，美國最初執(zhí)行基于技術(shù)的污水排放最低標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)在技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上有效，但它同水環(huán)境容量標(biāo)準(zhǔn)沒有直接聯(lián)系，不能確切反映污染物排放對環(huán)境及人體造成的損害和經(jīng)濟(jì)損失。1983年以后，實(shí)施以水質(zhì)為基點(diǎn)的排放標(biāo)準(zhǔn)，可稱之為“生態(tài)學(xué)—毒理學(xué)”的標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)是用來保護(hù)人類健康和水生物安全生存的，要求較高、執(zhí)行較為困難[1]。

20世紀(jì)60年代，日本制定和實(shí)施了污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，包括健康項(xiàng)目27項(xiàng)和生活環(huán)境項(xiàng)目17項(xiàng)[4]，明確了有害物質(zhì)的種類和相應(yīng)的允許極限值。健康項(xiàng)目對于公共水域或地下水的規(guī)定都是統(tǒng)一的，生活環(huán)境項(xiàng)目按照不同的水體（河流、海域、湖泊），根據(jù)使用目的劃分水域類型，并分別設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)值。這些標(biāo)準(zhǔn)主要是從保護(hù)人類生存環(huán)境的角度設(shè)定的，現(xiàn)在正在討論從新的保護(hù)水生生物的視點(diǎn)來設(shè)定水質(zhì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

（四）非傳統(tǒng)水源的開發(fā)利用日益增加

國外水環(huán)境恢復(fù)與再生事業(yè)經(jīng)驗(yàn)表明，污水深度處理與再利用是走向健康水循環(huán)的橋梁。污水深度處理及再生利用在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家已有推廣，甚至普及[5]。1996年日本全國有162處污水廠有再生水設(shè)備，利用再生水量為48×104m3/d。西歐各國遠(yuǎn)早于日本就到達(dá)了相當(dāng)高的普及率。

日本從1985年到1996年用再生水復(fù)活了150余條城市小河流，給沿河市區(qū)帶來了優(yōu)美景觀，深受居民歡迎。1975年后，日本新的中水利用設(shè)施集中于東京都、福岡市，中水利用最多的是辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院等（占60%），以及體育場館、公園綠地、工廠等對水質(zhì)要求不高的場所[6]。

（五）重視公眾參與管理

許多國家為確保水環(huán)境管理更具有廣泛性和社會性，都相當(dāng)重視民主協(xié)商與公眾參與，并將其作為水環(huán)境管理的關(guān)鍵因素。20世紀(jì)70年代以前，美國以政府制定的國家級水質(zhì)管理政策法規(guī)為主，強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府的主導(dǎo)作用，忽略了地方政府、企業(yè)界和公眾的參與。20世紀(jì)80年代后，EPA越來越重視地方政府和社會團(tuán)體的意見，教育公眾積極參與[3]，加快與之進(jìn)行更高效、更成功的合作。參加者有專屬流域機(jī)構(gòu)、政府、流域內(nèi)擁有土地的集體和居民及其他代表，如法國的流域委員會對于流域水環(huán)境管理，就采取“三三制”的組織形式，即1/3 的成員由國家和專家代表產(chǎn)生，1/3的成員由選民產(chǎn)生，1/3 的成員由用戶代表產(chǎn)生，稱為“水務(wù)議會”[7] 。

（六）實(shí)現(xiàn)水環(huán)境信息共享

美國政府從20世紀(jì)70年代起逐步建立了一系列環(huán)境資源數(shù)據(jù)庫[1]，其中包括聯(lián)邦政府和州政府投資收集全國范圍內(nèi)的流域邊界、水流、水質(zhì)、土壤、土地利用等數(shù)據(jù)信息。并將數(shù)據(jù)全部儲存在計算機(jī)內(nèi)，在網(wǎng)上公開發(fā)布，用戶只需交納少許數(shù)據(jù)加工費(fèi)或免費(fèi)即可進(jìn)行查詢和使用，這樣大大促進(jìn)了科學(xué)數(shù)據(jù)在水質(zhì)管理決策上的應(yīng)用。

歐洲水協(xié)會通過EWPCN向公眾提供水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域信息并進(jìn)行水環(huán)境信息集中交流[8]，EWPCN的信息主要來源于歐盟國家的水污染控制政策及文件、時事通訊、項(xiàng)目報告和其他背景資料等。從事環(huán)境研究的業(yè)內(nèi)權(quán)威人士、水公司、咨詢公司、研究者及其他對水環(huán)境領(lǐng)域感興趣的團(tuán)體和個人均可以從這里免費(fèi)下載信息。

三、北京城市水環(huán)境建設(shè)管理存在的不足

雖然近年來，北京市一直致力于改善水環(huán)境狀況，取得了一定成績，但離世界城市、宜居城市的標(biāo)準(zhǔn)，仍有一定差距。

（一）水污染控制法規(guī)頒布的時間較晚、數(shù)量較少

1984年、1988年我國分別頒布了《水污染防治法》和《中華人民共和國水法》，標(biāo)志著我國開始進(jìn)入全面依法治水的新階段。1996年和2002年分別對兩法進(jìn)行了修訂，使水管理法規(guī)進(jìn)一步完善。但現(xiàn)有法規(guī)綜合性強(qiáng)、覆蓋面廣、規(guī)定較為原則，內(nèi)容不夠具體、細(xì)化，可操作性不強(qiáng)；政策法規(guī)修訂步伐緩慢。北京市與國家級法規(guī)相對應(yīng)的專項(xiàng)性、地方性法規(guī)也需進(jìn)一步補(bǔ)充，現(xiàn)有的水環(huán)境管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)還不能滿足北京市建設(shè)世界城市水環(huán)境的需要。

（二）污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)偏低

由于污水處理廠在工藝設(shè)計上一般以COD、BOD5和SS為主要控制指標(biāo)，造成污水處理廠出水氮、磷濃度偏高，并且污水廠出水排放標(biāo)準(zhǔn)（COD 60mg/L，BOD520mg/L）遠(yuǎn)大于地表水V類標(biāo)準(zhǔn)(COD40mg/L，BOD510 mg/L)。因此，污水處理廠出水排入附近河流后，河道在基本無清潔水源補(bǔ)充的情況下，河道的水源主要為污水處理廠出水以及雨季的降雨徑流補(bǔ)給，水質(zhì)很難達(dá)到其水域功能標(biāo)準(zhǔn)要求。

（三） 非點(diǎn)源污染的控制與管理未引起足夠重視

近年來，北京市非點(diǎn)源污染的比重逐漸加大，有些水域的非點(diǎn)源污染甚至超過了點(diǎn)源污染而成為威脅水質(zhì)的主要因素，北京市城區(qū)及郊區(qū)的一些封閉性水體逐漸顯現(xiàn)出富營養(yǎng)化問題。然而，我國及北京市現(xiàn)行的水污染控制法規(guī)基本上是針對點(diǎn)源的，尚未就非點(diǎn)源污染進(jìn)行專門立法，這在很大程度上影響了水污染治理效果。

（四）公眾參與機(jī)制尚未完全建立，人們的環(huán)境意識有待提高

由于流域水環(huán)境管理牽扯的源多面廣，規(guī)范而有效的公眾參與機(jī)制，將使流域水環(huán)境管理更容易被群眾接受，對破壞環(huán)境的各種行為起到監(jiān)督作用。市民作為城市的主體，他們直接關(guān)注和參與城市水環(huán)境的構(gòu)建，具有非凡的意義。因?yàn)槭忻裨谕ㄟ^自身的行動參與了城市水環(huán)境的建設(shè)之后，他們對城市水環(huán)境的脆弱會有更深的體會，這會提高他們保護(hù)城市水環(huán)境的使命感和責(zé)任感。目前，北京市公眾參與環(huán)保的意識還相對淡薄。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)北京城市水環(huán)境建設(shè)的策略探討

（一）完善政策法規(guī)體系

健全的政策法規(guī)是改善和恢復(fù)水環(huán)境質(zhì)量的必要手段。北京市應(yīng)在建議國家及時完善綜合性水環(huán)境保護(hù)法規(guī)的同時，加快研究和制定更為細(xì)化的地方性法規(guī)，根據(jù)北京市具體河流湖泊的水體特點(diǎn)，增加有機(jī)物和水生物項(xiàng)目，并制定相關(guān)法規(guī)保證水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施及定期修改。政策法規(guī)的制定中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)污染預(yù)防的重要性，從側(cè)重污染的末端治理逐步向源頭和過程控制過渡，以避免污染后帶來的經(jīng)濟(jì)損失及昂貴的污染治理費(fèi)用。

（二）推進(jìn)污水深度處理

推進(jìn)污水深度處理，普及再生水利用是創(chuàng)造良好水環(huán)境，促進(jìn)循環(huán)型城市進(jìn)程的重要舉措。由于污水處理廠出水排放標(biāo)準(zhǔn)與地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之間存在一定差距，鑒于北京城市河湖主要為非常規(guī)水源補(bǔ)水，因此需進(jìn)一步對污水處理廠出水進(jìn)行深度處理后與地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相銜接，尤其要提高脫氮除磷效率。

（三）注重城市非點(diǎn)源污染控制

對于非點(diǎn)源污染，一方面，要制定相應(yīng)的法規(guī)與政策，將城市徑流污染控制納入法制軌道；另一方面，需采取相應(yīng)的控制措施，從源頭、遷移途徑、水體終端對污染物進(jìn)行控制與治理。針對城市面源污染污染物種類繁多、組分多變、時空變化效應(yīng)明顯的特征，實(shí)施居民小區(qū)雨水處理與資源化利用等源頭控制和城市面源污染隨徑流傳輸過程的在線與離線監(jiān)控與凈化技術(shù)，同時以生態(tài)學(xué)原理為依據(jù)，開展以消減和凈化面源污染為主要目標(biāo)的岸邊生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能構(gòu)建修復(fù)，通過底泥微生物、水生植物和生物制劑的聯(lián)合技術(shù)，消減和修復(fù)面源污染導(dǎo)致的高污染負(fù)荷底泥沉積物，使城市面源污染匯流后在末端得到控制。

（四）強(qiáng)化公眾參與機(jī)制，逐步提高公民環(huán)境意識

水環(huán)境保護(hù)涉及社會經(jīng)濟(jì)的方方面面，不僅需要政府制定合理的政策，還需要公眾、團(tuán)體、企業(yè)等各方面的通力合作。公眾參與就是在社會分層、公眾需求多樣化、利益集團(tuán)介入的情況下采取的一種協(xié)調(diào)對策。水環(huán)境管理中的公眾參與，是指在管理領(lǐng)域里，公民有權(quán)通過一定程序或途徑參與與環(huán)境有關(guān)的決策管理活動，使得決策管理活動符合公眾利益。在水環(huán)境管理領(lǐng)域確立公眾參與機(jī)制，是民主理念在水環(huán)境管理機(jī)制中的延伸，公眾參與到有關(guān)水問題的立法和管理過程中將提高水管理的效率和效果。

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（責(zé)任編輯：文雪峰）