在信息化城市管理過程中，隨著城市管理案件的積累，城市管理規(guī)律性凸顯。根據(jù)城市管理問題具有衍生性的特性，提出城市管理重心指數(shù)，可以快速確定城市管理重心，從而提高預(yù)警預(yù)測能力，確保工作更加有針對性，切實提高城市管理效率。

城市管理工作是政府的永恒主題。在建設(shè)世界城市，實現(xiàn)“人文北京、科技北京、綠色北京”的過程中，城市管理工作尤為重要。但其動態(tài)性和復(fù)雜性決定了我們必須善于把握其規(guī)律，有針對性地開展工作，做到有的放矢。

一、城市管理工作重心的提出

城市管理工作大多存在這樣一個規(guī)律：當(dāng)一個城市管理問題被“忽視”而形成“氣候”的時候，在進(jìn)行整治時其工作難度和成本將大大增加，而這個形成“氣候”的問題往往成為政府工作的重點問題加以解決。所以，我們引入“城市管理工作重心”的概念。

所謂城市管理重心，就是影響城市正常秩序、發(fā)展和群眾正常生活的，政府需要加強(qiáng)管理的問題，即城市管理的亂點、難點。

構(gòu)成城市管理工作重心的問題應(yīng)該具有以下三個特性：

（一）衍生性

蝴蝶效應(yīng)理論告訴我們，現(xiàn)代城市管理是一個由諸多因素交相制約的復(fù)雜系統(tǒng)，城市管理中出現(xiàn)的微小問題，彼此間往往都有千絲萬縷的聯(lián)系，一旦形成氣候，極易演變成城市管理重大問題，從而制約城市健康快速發(fā)展。

以施工類的城市管理問題為例，通過對西城區(qū)城管監(jiān)督指揮中心處理的城市管理問題分析，由于施工管理不到位等原因，造成施工對城市公共環(huán)境產(chǎn)生影響并且存在一定的衍生性。所謂衍生性是指由于一類城市問題帶來其他問題。一般情況先是亂堆物堆料問題的出現(xiàn)，接著是積存渣土問題、生活垃圾與裝修垃圾混裝問題，施工后就存在了施工廢棄料不及時清理的問題。這就造成了由于一個原因形成多個城市管理問題的出現(xiàn)，加大了城市管理工作量和管理難度。以2008年為例，與施工相關(guān)的城市管理問題分布見表1。

因此，如果我們抓住其苗頭性問題進(jìn)行重點管理，則其衍生的城市管理問題將會大大降低。

（二）約束性

約束理論告訴我們，“只要找出妨礙實現(xiàn)系統(tǒng)目標(biāo)的約束條件，找到對它進(jìn)行消除的方法，才能改善系統(tǒng)”。凡是成為城市管理重心一定是影響群眾正常生活，妨礙城市環(huán)境秩序、約束城市管理水平的直接因素。

由表2可以看出，當(dāng)環(huán)境秩序滿意度高時，城市管理水平滿意度就高；而影響當(dāng)季度環(huán)境秩序的主要問題是非法小廣告問題或無照游商問題，即制約城市環(huán)境秩序和城市管理水平的因素是非法小廣告問題或無照游商問題，那么，這些問題就是我們的管理工作重心。因此，要提高轄區(qū)的城市管理效率，首先一定要迅速、準(zhǔn)確地找到城市管理重心，確定城市管理重點，找出解決問題的方式方法，才能消除城市管理重心對城市管理工作的約束，切實提高城市運(yùn)行效率和服務(wù)保障能力。

（三）針對性

社會比較理論告訴我們，通過利用他人作為比較的尺度，來進(jìn)行自我評價，可以查找到自身不足的環(huán)節(jié)從而加以改進(jìn)。北京市委書記劉淇同志到西城區(qū)調(diào)研時提出西城區(qū)要成為“四個服務(wù)”的示范區(qū)，高端服務(wù)業(yè)的示范區(qū)，“三個北京”的示范區(qū)，和諧社會的示范區(qū)。西城區(qū)作為中心城區(qū)，在城市管理方面必須堅持高標(biāo)準(zhǔn)，這樣才與區(qū)位特點和功能相匹配。因此，只有通過橫向和縱向的比較，才能找到影響城市管理水平的重點問題，有針對性地解決，從而使西城區(qū)在高標(biāo)準(zhǔn)的狀態(tài)下運(yùn)行。比如，奧運(yùn)期間無照經(jīng)營游商問題、店外經(jīng)營問題得到較好的控制，但奧運(yùn)后無照游商問題數(shù)量增長很快，奧運(yùn)期間日平均立案32件，奧運(yùn)后日均達(dá)到96件，漲幅200％；店外經(jīng)營問題在奧運(yùn)期間日均立案12件，奧運(yùn)后日均28件，漲幅130％，問題反彈比較嚴(yán)重。通過奧運(yùn)前后數(shù)據(jù)對比，發(fā)現(xiàn)城市管理重點問題，便于采取有效措施遏制問題發(fā)展，確保各階段的城市管理工作更有針對性，從而提高城市管理效能。

截至到2009年底，西城區(qū)城管監(jiān)督指揮中心共處置54萬件的城市管理問題，對其規(guī)律性的研究與分析，借助信息化手段可以比較客觀、準(zhǔn)確地反映出某一時期的城市管理工作重心及其內(nèi)在聯(lián)系。為此，提出了城市管理重心指數(shù)的概念。

二、城市管理重心指數(shù)（UAFI）及數(shù)值的衡定

從一般規(guī)律來看，城市管理問題越多的地區(qū)，依托城市管理信息系統(tǒng)處理的城市管理案件越多（實際情況可能受政策傾向和監(jiān)督員上報問題習(xí)慣等因素影響）。城市管理案件數(shù)量是衡量城市環(huán)境狀況的間接指標(biāo)，計算一定區(qū)域內(nèi)發(fā)生的城市管理案件數(shù)量，可以衡定該區(qū)域城市管理問題的嚴(yán)重性。

（一）城市管理重心指數(shù)

1.城市管理重心指數(shù)的產(chǎn)生。假設(shè)區(qū)域面積為A（單位：平方米），案件數(shù)量為Q（單位：件），令I(lǐng)=Q/A，I代表單位面積區(qū)域上發(fā)生的城市管理案件數(shù)，當(dāng)區(qū)域和案件數(shù)量具有特殊代表性時，我們把I稱之為城市管理重心指數(shù)，用Ig表示，因此，城市管理重心指數(shù)越大，城市管理問題越多越嚴(yán)重。而且，不同的取值方式得到不同的城市管理重心指數(shù)，構(gòu)成城市管理重心指數(shù)體系。有了這個指標(biāo)，不僅可以判斷城市管理重心的位置，且可以衡定重心波及區(qū)域，即重點管理范圍，這就為城市管理部門調(diào)整管理方向和管理力量提供重要理論依據(jù)。

2.城市管理重心指數(shù)的縮寫。為便于表述和流通使用，城市管理重心指數(shù)可以縮寫為UAFI，各字母的中文意思分別是：U-urban(城市)，A－administration(管理)，F(xiàn)－focus(重心)，I－index(指數(shù))。

（二）城市管理重心指數(shù)的取值

不同區(qū)域由于人口數(shù)、人口素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施、功能業(yè)態(tài)等因素各異，城市環(huán)境和城市管理標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，為了符合科學(xué)發(fā)展觀原則，進(jìn)一步深化精細(xì)化管理方式，更加有利于分級分類管理要求，作為城市管理重心的研判依據(jù)，城市管理重心指數(shù)的選取也應(yīng)進(jìn)行差別化選取。基于以前的研究基礎(chǔ)，可以從以下幾個方面著手：一是選取具有特殊代表性的區(qū)域，計算城市管理重心指數(shù)。比如，在西城區(qū)7個街道中，金融街地區(qū)城市管理案件最少，環(huán)境狀況最好，則可以選取金融街的城市管理案件數(shù)與金融街地區(qū)面積之比作為一個城市管理重心指數(shù)，用來判斷其他區(qū)域的管理優(yōu)劣狀況；二是選取具有特殊代表性的時間范圍，計算城市管理重心指數(shù)。比如，北京奧運(yùn)會期間各項工作措施力度最強(qiáng)，城市運(yùn)行有序順暢，環(huán)境狀況良好?？蛇x取2008年8月8日至2008年8月24日奧運(yùn)會期間發(fā)生的城市管理案件數(shù)與區(qū)域面積之比得到一個城市管理重心指數(shù)，作為判斷非常態(tài)時期城市管理重心的重要依據(jù)；三是取全年的城市管理案件總數(shù)與全區(qū)面積之比得到一個城市管理重心指數(shù)，作為綜合比較的重要依據(jù)；四是按城市管理案件分類計算不同城市管理問題的案件數(shù)與區(qū)域面積之比，得到一系列城市管理重心指數(shù)，用來判斷各類城市管理問題在全區(qū)的重心以及重點管理范圍。

（三）城市管理重心指數(shù)體系

由于受政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各種影響，不同區(qū)域的管理標(biāo)準(zhǔn)和管理要求并不相同，城市管理重心指數(shù)取值也不盡相同，故在不同的取值方式下得到一系列城市管理重心指數(shù)值，通過分級分類組合，構(gòu)成城市管理重心指數(shù)體系。

詳情如表3所示。

一是按級別劃分，主要有四級。第一級為常態(tài)管理下全區(qū)的城市管理重心指數(shù)（見表3中，Ig（I）），比如，2009年全區(qū)案件數(shù)/全區(qū)面積。第二級為常態(tài)管理下特殊地區(qū)的城市管理重心指數(shù)（見表3中，Ig（Ⅱ）），比如，2009年金融街地區(qū)城市管理案件數(shù)/金融街地區(qū)面積。第三級為非常態(tài)管理下全區(qū)的城市管理重心指數(shù)（見表3中，Ig（Ⅲ），比如，2008年奧運(yùn)時期城市管理案件數(shù)/全區(qū)面積。第四級是非常態(tài)管理下特殊地區(qū)的城市管理重心指數(shù)（見表3中，Ig（Ⅳ）），比如，2008年奧運(yùn)時期金融街地區(qū)的城市管理案件數(shù)/金融街地區(qū)面積。這些指數(shù)隨著級別的增加逐級遞減。

二是按類目劃分，每一級指數(shù)還包含數(shù)個同級別不同類目的城市管理重心指數(shù)。比如，在第一級常態(tài)管理下全區(qū)的城市管理重心指數(shù)中，不僅包括2009年全區(qū)案件數(shù)/全區(qū)面積，即Ig（I），還包含常態(tài)管理下各類案件數(shù)與全區(qū)面積之比，即表3中的Ig（I）w、Ig（I）b等等。這些同級不同類的城市管理重心指數(shù)與不同級的城市管理重心指數(shù)一起，形成矩陣式城市管理重心指數(shù)體系。

（四）城市管理重心的衡定

掌握城市管理重心，便于相關(guān)部門掌握主動權(quán)，及時調(diào)整管理方向，合理調(diào)配資源，集中力量各個擊破城市管理難題，不斷改善城市整體環(huán)境狀況，提高周邊居民的滿意度。要確定城市管理重心，一是要確定城市管理重點，二是確定城市管理重心波及區(qū)域。

1.城市管理重點的判定。怎么來確定城市管理重點呢？從工作實際出發(fā)，可以分兩步走：一是篩選案件多發(fā)的興趣點，二是判斷興趣點是否是重點。

在信息化城市管理的推廣過程中，在問題上報階段，城市事件、部件管理法引入了興趣點作為問題描述的參照物，確保問題描述更準(zhǔn)確，更便于查找上報的問題。這些興趣點主要選取相對永久的單位、商業(yè)機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、學(xué)校和標(biāo)志明顯、易于查找的部分門牌號作為參照物，這種興趣點全區(qū)共有20083個，星羅棋布地分布于整個轄區(qū)。目前，依托城市管理信息系統(tǒng)，這些興趣點周邊的案件數(shù)已完全被掌握，將這些興趣點周邊發(fā)生的案件數(shù)量進(jìn)行簡單排序，篩選出案件多發(fā)的興趣點。

有了這些重要的興趣點后，可以判斷出興趣點是否為城市管理重點。具體方法是，將已取得的案件多發(fā)的興趣點作為研究對象，取興趣點周邊的案件數(shù)和案件發(fā)生范圍面積之比，算出興趣點周邊單位面積內(nèi)發(fā)生的案件數(shù)，即I值，再與重心指數(shù)進(jìn)行比對，判斷出該興趣點是否為城市管理重點。在實際工作中，城市管理重點的確定還應(yīng)綜合考慮當(dāng)前工作重點和政策傾向等因素，城市管理工作才能更具針對性和現(xiàn)實意義。

2.城市管理重心波及區(qū)域的劃定。在確定某個興趣點是管理重點以后，還要知道該問題在多大范圍內(nèi)比較嚴(yán)重，即掌握問題的影響區(qū)域，以便配置相應(yīng)的管理力量，制定有效的治理措施，使問題得到迅速解決。經(jīng)理論測算，在自重心核心區(qū)往外擴(kuò)散的過程中，I值（I=Q/A）是逐漸遞減的（如圖1所示），即城市管理問題影響力隨著重心區(qū)域面積的擴(kuò)大逐漸減輕。

實踐也證明，離亂點越遠(yuǎn)的地方，問題自然隨之減輕，比如在四環(huán)市場周邊，由于受積水潭醫(yī)院和護(hù)國寺醫(yī)院等因素影響，該地區(qū)的無照攤?cè)骸⒂紊?、店外?jīng)營等問題較嚴(yán)重，尤其集中在四環(huán)胡同、羅兒胡同和棉花胡同等處，而離醫(yī)院等亂點稍遠(yuǎn)的大街面和葦坑胡同、菠蘿倉胡同、邱家胡同和三不老胡同，無照游商問題則明顯減少。見圖2。

掌握了I值自重心核心區(qū)向外逐漸遞減的特性之后，可以通過數(shù)學(xué)計算方法算出城市管理重心波及區(qū)域。城市管理重心核心區(qū)是問題最集中、影響力最強(qiáng)的區(qū)域，以城市管理重點為核心，按等差數(shù)列取不同的半徑劃圓（比如100m、200m、300m等），計算不同圓面積內(nèi)的城市管理案件數(shù)與該圓面積之比，得到一系列I值，然后將I值與城市管理重心指數(shù)作對比，就可以準(zhǔn)確地取得城市管理重心波及區(qū)域半徑，繼而確定城市管理重點的影響范圍。

三、城市管理重心指數(shù)在工作中的應(yīng)用

（一）確定城市管理重心，可以不斷提高城市管理預(yù)警預(yù)測及防范能力

可以說，城市管理突發(fā)事件（如路面塌陷等）的發(fā)生是常態(tài)下管理問題積累的結(jié)果，是常態(tài)管理問題的極端表現(xiàn)。城市管理要改變突擊整治和事后處置的被動應(yīng)對管理方式，切實提高城市管理水平和效率，就必須堅持不斷創(chuàng)新機(jī)制體制，推動管理前移；必須堅持理論創(chuàng)新和工作推動方式創(chuàng)新，切實加強(qiáng)源頭管理。加強(qiáng)重心指數(shù)研究，確定城市管理重心，可以進(jìn)一步掌握工作的主動權(quán)，它的應(yīng)用進(jìn)一步豐富、完善了城市運(yùn)行監(jiān)測體系，更加強(qiáng)化了城市管理問題的預(yù)警預(yù)測分析能力，成為城市運(yùn)行監(jiān)測體系的主要內(nèi)容之一，從而不斷強(qiáng)化預(yù)警預(yù)測分析，提高城市防范能力，切實提高城市運(yùn)行水平，創(chuàng)造更加有序的城市運(yùn)行環(huán)境，為全面提升城市運(yùn)行效率和服務(wù)保障能力提供強(qiáng)大動力。

（二）通過城市管理重心指數(shù)，可以及時掌握城市管理重點以遏制城市管理問題擴(kuò)大

隨著城市的發(fā)展，城市管理中不斷出現(xiàn)新的問題，這些問題一旦形成氣候，極易演變成城市管理頑疾，成為限制城市發(fā)展的瓶頸問題，管理成本和難度將無限增大。城市管理重心指數(shù)的應(yīng)用，能夠準(zhǔn)確、有效、迅速地獲取轄區(qū)內(nèi)城市管理的重點，不僅可以通過熱點地圖和重點關(guān)注等信息方式將管理重點上報給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，而且可以結(jié)合GIS地圖，直觀地將管理重點展現(xiàn)在管理者面前，進(jìn)一步強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)決策輔助系統(tǒng)的功能，為領(lǐng)導(dǎo)及時、全面掌握區(qū)域內(nèi)城市管理熱點、亂點、難點問題提供生動、詳實的數(shù)據(jù)和信息，迅速、準(zhǔn)確地查找城市管理問題形成的苗頭，可以遏制問題的發(fā)展和擴(kuò)大，是強(qiáng)化源頭管理，進(jìn)一步實現(xiàn)精細(xì)化目標(biāo)，推動和完善長效機(jī)制的有效途徑。

（三）為相關(guān)部門認(rèn)真履職提供服務(wù)

通過城市管理重心指數(shù)的應(yīng)用，獲取常態(tài)與非常態(tài)時期、整體與局部情況下的城市管理重點，通過階段性、定期向相關(guān)部門發(fā)布工作提示的方式，為相關(guān)部門認(rèn)真履職提供服務(wù)。相關(guān)部門獲得主要城市管理重點后，根據(jù)自身的職能職責(zé)，結(jié)合履職評價各項要求，或加強(qiáng)巡查力量防止問題的產(chǎn)生和擴(kuò)大，或建立臺賬逐個消除已形成的城市管理亂點，通過共同努力，創(chuàng)造一流的工作業(yè)績，不斷提升公共服務(wù)能力。

（執(zhí)筆人：吳長春沈子欽）

（責(zé)任編輯：文雪峰）