我國政府網(wǎng)站建設(shè)自1999年啟動政府上網(wǎng)工程到現(xiàn)在，已有10年的建設(shè)歷程。2006年中央門戶網(wǎng)站的開通，標(biāo)志著我國政府網(wǎng)站體系形成，進(jìn)入快速發(fā)展的階段。審視10年的建設(shè)過程，在肯定政府網(wǎng)站建設(shè)成效的同時，也會發(fā)現(xiàn)政府網(wǎng)站面臨著公眾認(rèn)知和滿意程度的挑戰(zhàn)。如何提高公眾對政府網(wǎng)站的認(rèn)知度和滿意度，是今后推進(jìn)政府網(wǎng)站建設(shè)和發(fā)展的重要課題。筆者認(rèn)為，破題的關(guān)鍵是實現(xiàn)技術(shù)主導(dǎo)建設(shè)向政務(wù)主導(dǎo)建設(shè)轉(zhuǎn)變，用“網(wǎng)上政府”的理念構(gòu)建政府網(wǎng)站。本文是筆者對上述轉(zhuǎn)變的初探，以饗同仁。

建立“網(wǎng)上政府”理念的必要性

所謂“網(wǎng)上政府”，對應(yīng)的是“電子政府”的概念，但又有區(qū)別，“電子政府”是指“電子化”的政府，它包括政府管理服務(wù)模式的全部電子化，是相對實體政府的“虛擬政府”。這里所提“網(wǎng)上政府”的概念可以理解為:政府對公眾的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)過程，建立在電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，采取跨政府部門，跨職能業(yè)務(wù)的“一站式”服務(wù)方式，以政府門戶網(wǎng)站為服務(wù)平臺的管理服務(wù)模式。它所包括的是政府能在互聯(lián)網(wǎng)上提供的電子化管理和服務(wù)，但不是“電子政府”所涵蓋的全部。用通俗的說法，“網(wǎng)上政府”就是政府在網(wǎng)上為公眾提供“一站式”服務(wù)的綜合服務(wù)系統(tǒng)。

建立“網(wǎng)上政府”理念的實際意義是什么?首先，進(jìn)一步明確政府網(wǎng)站的建設(shè)主體。過去政府網(wǎng)站是以推進(jìn)電子政務(wù)的理念去建設(shè)的，建設(shè)主體大多是電子政務(wù)應(yīng)用的推進(jìn)機構(gòu)，而這些機構(gòu)的性質(zhì)主要是技術(shù)型的事業(yè)單位，建設(shè)方式是以技術(shù)推進(jìn)為主，政府只是在后臺進(jìn)行有限的參與。在政府上網(wǎng)的建設(shè)初期，技術(shù)為主導(dǎo)的建設(shè)對建立政府網(wǎng)站體系起到了積極的作用。但是，隨著建設(shè)的深入，公眾對網(wǎng)上服務(wù)的需求越來務(wù)實，對政府網(wǎng)站認(rèn)知從網(wǎng)站形式引伸到對服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式的實際效果上，這個變化是對網(wǎng)站建設(shè)主體的挑戰(zhàn)。多年來，政府網(wǎng)站的建設(shè)者為提升服務(wù)實效做出艱辛的努力，但很難有大的突破，眾之所言:政府網(wǎng)站到了“瓶頸”發(fā)展階段。筆者則認(rèn)為，建設(shè)主體的錯位是產(chǎn)生“瓶頸”的重要原因之一。技術(shù)型事業(yè)單位作為政府網(wǎng)站的建設(shè)主體，由于政務(wù)性的職能缺位，它不能介入和協(xié)調(diào)政務(wù)過程，不對服務(wù)效果負(fù)責(zé)，這就很難實現(xiàn)公眾的滿意需求。因此，建設(shè)主體需要調(diào)整歸位。“網(wǎng)上政府”的建設(shè)理念，就是把政府推向前臺，擔(dān)當(dāng)政府網(wǎng)站的建設(shè)主體，將網(wǎng)上服務(wù)納入政府職責(zé)體系，建立網(wǎng)上工作系統(tǒng)和服務(wù)機制，對服務(wù)效果負(fù)責(zé)。在政務(wù)需求的主導(dǎo)下，打造“網(wǎng)上政府”，樹立服務(wù)型政府形象。其次，進(jìn)一步明確政府網(wǎng)站的定位。初期的政府網(wǎng)站建設(shè)更多的是技術(shù)角色的參與，展現(xiàn)給公眾的是技術(shù)性的功能手段，由于網(wǎng)站承載較少的政務(wù)內(nèi)容，公眾可能把政府網(wǎng)站作為一般媒體看待，這也是影響公眾認(rèn)可和滿意的重要原因。政府網(wǎng)站區(qū)別于其他網(wǎng)站的基本定位在于它是電子政務(wù)的載體，是政府在網(wǎng)絡(luò)上為公眾提供的服務(wù)平臺，如果政府網(wǎng)站上得不到政務(wù)服務(wù)，就失去了政府網(wǎng)站存在的意義。以“網(wǎng)上政府”理念建設(shè)政府網(wǎng)站，是用“網(wǎng)上政府”的形態(tài)構(gòu)建政府網(wǎng)站，“政府”與“網(wǎng)站”形成對外形象的統(tǒng)一體，使網(wǎng)站的定位更加清晰，更加明確，讓公眾形成上政府網(wǎng)站就是進(jìn)政府的認(rèn)知。同時，也更有利于電子政務(wù)應(yīng)用與建設(shè)服務(wù)型政府的緊耦合，堅持電子政務(wù)以需求為主導(dǎo)的建設(shè)原則。再就是，進(jìn)一步推進(jìn)電子政務(wù)應(yīng)用的深入發(fā)展。多年來，我國在電子政務(wù)的建設(shè)中取得很多應(yīng)用成果，而更多的成果是服務(wù)于政府內(nèi)部，社會效益卻沒有完全發(fā)揮出來，社會公眾不能分享電子政務(wù)成果，更無從談?wù)撜J(rèn)可和滿意的評價。整合電子政務(wù)資源服務(wù)于社會和公眾，已成為推進(jìn)電子政務(wù)應(yīng)用深入發(fā)展的重要任務(wù)。近幾年，各級政府門戶網(wǎng)站都在打造“一站式”的服務(wù)，由于在政務(wù)環(huán)節(jié)上，對工作協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)協(xié)同、流程優(yōu)化等方面缺乏力度，網(wǎng)上服務(wù)的狀況沒有實質(zhì)性的突破，往往形式與內(nèi)容不能同步。大家共識:政府網(wǎng)站的深入建設(shè)不是技術(shù)問題，而是政務(wù)問題。由誰來解決問題呢?自然是政府自身。建立“網(wǎng)上政府”理念，就是推動政府介入“一站式”服務(wù)建設(shè)，主持電子政務(wù)資源的整合，將政府信息公開、在線服務(wù)辦事和公眾參與互動等服務(wù)納入政府工作流程，落實職責(zé)和任務(wù)，積極推進(jìn)工作深入，只有這樣做才能取得實質(zhì)性的進(jìn)展。

建設(shè)“網(wǎng)上政府”的結(jié)構(gòu)分析

建設(shè)“網(wǎng)上政府”是深入推進(jìn)電子政務(wù)應(yīng)用，以政府網(wǎng)站為抓手，以整合資源，協(xié)同業(yè)務(wù)，簡化流程，優(yōu)化服務(wù)為建設(shè)內(nèi)容的系統(tǒng)工程，是一項長期的建設(shè)任務(wù)。它的建設(shè)基礎(chǔ)是電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)已基本形成，電子政務(wù)應(yīng)用已全面展開，政府網(wǎng)站建設(shè)已形成體系，政府管理體制和行政審批制度的改革有了實質(zhì)性的推進(jìn)。目前，我國大部分城市都建立了上述基礎(chǔ)?！熬W(wǎng)上政府”組織形態(tài)是把政府網(wǎng)站作為“網(wǎng)上政府”的服務(wù)前臺，政府內(nèi)部電子政務(wù)應(yīng)用作為它的后臺，前臺與后臺的結(jié)合，構(gòu)成了“網(wǎng)上政府”的工作系統(tǒng)、運行體系，職責(zé)體系和公共服務(wù)體系。它的運行模式是通過前臺的政府網(wǎng)站接受公眾的訴求，將訴求轉(zhuǎn)給后臺的政務(wù)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)辦理，再將辦理結(jié)果轉(zhuǎn)給前臺的政府網(wǎng)站向公眾反饋。它實現(xiàn)的主要服務(wù)功能是政府信息公開、在線辦事服務(wù)、與公眾參與互動、行政過程監(jiān)察、公共資源交易、宣傳政府形象等。“網(wǎng)上政府”的基本結(jié)構(gòu)分為前臺服務(wù)和后臺支撐兩大部分，以地市級城市“網(wǎng)上政府”為例，其建設(shè)結(jié)構(gòu)分析如下:

(一)前臺服務(wù)

前臺服務(wù)主要是通過政府網(wǎng)站來實現(xiàn)的。政府網(wǎng)站是“網(wǎng)上政府”的公共服務(wù)平臺，承載面向公眾的電子政務(wù)，是服務(wù)型政府的外在形象。

目前，地市級城市普遍形成了本地政府網(wǎng)站群體系，政府網(wǎng)站的前臺服務(wù)可分為兩級。市級政府門戶網(wǎng)站、市級政府的各部門網(wǎng)站作為一級網(wǎng)站，市級所屬的縣(市)區(qū)網(wǎng)站作為二級網(wǎng)站。

每級網(wǎng)站根據(jù)層級和內(nèi)容的不同，又分為主站點和子站點。如:市級政府門戶網(wǎng)站是一級網(wǎng)站的主站點，市級政府各部門網(wǎng)站是一級網(wǎng)站的子站點。主站點與子站點實現(xiàn)互連互通，統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一目錄、統(tǒng)一域名、統(tǒng)一標(biāo)識、統(tǒng)一登錄、統(tǒng)一風(fēng)格。展現(xiàn)給公眾的形象，不是一個個分割的政府部門，而是一個提供統(tǒng)一服務(wù)和具有統(tǒng)一形象的政府總體。

根據(jù)地市級城市政府的權(quán)責(zé)分工，原則上二級政府網(wǎng)站以自主建設(shè)為主，但應(yīng)參照市級統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。

(二)后臺支撐

后臺支撐分為技術(shù)支撐和政務(wù)支撐兩個支撐層面。

1、技術(shù)支撐層面

(1)市級政府網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)平臺。這個平臺的作用主要是提供互聯(lián)互通的接口、保證網(wǎng)絡(luò)通訊的暢通和安全運行。這個平臺的建設(shè)和管理可采取外包的運營模式。

(2)綜合服務(wù)平臺。這個平臺是建立在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)平臺之上的應(yīng)用服務(wù)平臺，為政府業(yè)務(wù)設(shè)立應(yīng)用系統(tǒng)、為專業(yè)應(yīng)用系統(tǒng)設(shè)立交互接口，提供信息交換和業(yè)務(wù)協(xié)同的支持。根據(jù)內(nèi)外網(wǎng)物理隔離的規(guī)定，綜合服務(wù)平臺又分為內(nèi)網(wǎng)服務(wù)平臺和外網(wǎng)服務(wù)平臺。綜合服務(wù)平臺是政府主導(dǎo)建設(shè)的重點，其建設(shè)目標(biāo)是:為“網(wǎng)上政府”提供應(yīng)用技術(shù)支撐，為各類電子政務(wù)的應(yīng)用提供資源交換、信息共享、系統(tǒng)整合等基礎(chǔ)服務(wù)，統(tǒng)一相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，確保各類資源的可互連、可訪問、可交換、可共享、可整合。

(3)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫?；A(chǔ)數(shù)據(jù)庫是“網(wǎng)上政府”的重要資源庫。包括:(A)人口基礎(chǔ)信息庫。重點建設(shè)和整合公安戶籍信息、人口普查信息、公務(wù)員信息、社會保障信息和人事關(guān)系信息等信息資源;(B)法人單位基礎(chǔ)信息庫。重點建設(shè)和整合企業(yè)法人信息、政府機關(guān)法人信息、事業(yè)單位法人信息、社會團(tuán)體法人信息等信息資源;(C)自然資源和空間地理基礎(chǔ)信息庫。重點建設(shè)和整合基礎(chǔ)地理信息資源、水資源信息、土地信息、環(huán)境信息、礦產(chǎn)信息、旅游信息等信息資源;(D)宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫。重點建設(shè)和整合規(guī)劃、物價、財政、金融、統(tǒng)計等方面的信息、普查數(shù)據(jù)和專題數(shù)據(jù)等信息資源。建設(shè)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫是政府整合信息資源和利用信息資源的建設(shè)任務(wù)，是“網(wǎng)上政府”信息服務(wù)的基礎(chǔ)支撐。其建設(shè)方式多采取邏輯統(tǒng)一，物理分布的結(jié)構(gòu)模式，重點是對已有數(shù)據(jù)庫進(jìn)行整合利用，實現(xiàn)信息共享。

(4)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)是根據(jù)職能業(yè)務(wù)不同，開發(fā)建設(shè)的業(yè)務(wù)軟件系統(tǒng)。目前，地市級城市使用的電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)大體分三種類型，一是政府職能部門自己開發(fā)的軟件系統(tǒng)。二是國家、省對口體系開發(fā)建設(shè)的軟件系統(tǒng)。三是市級信息機構(gòu)開發(fā)的服務(wù)于各部門共享的軟件系統(tǒng)。上述三類應(yīng)用系統(tǒng)都是“網(wǎng)上政府”運行的組成部分，需要通過推行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、加強安全防范措施，采用緊耦合與松耦合相結(jié)合的方式進(jìn)行梳理和整合。

2、政務(wù)支撐層面

(1)再造業(yè)務(wù)流程?！熬W(wǎng)上政府”的服務(wù)流程是以用戶為中心，通常一個流程需要跨部門來實現(xiàn)。因此，需要改變按職能部門設(shè)立業(yè)務(wù)流程的方式，打破職能部門界限，對傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程再造。

(2)實行網(wǎng)上辦公?！熬W(wǎng)上政府”的運行條件是能在網(wǎng)上辦公，凡是參與網(wǎng)上政府服務(wù)的部門，必須配備網(wǎng)上辦公設(shè)備和網(wǎng)上辦公人員，履行網(wǎng)上辦公的工作規(guī)則。

(3)完善組織體系?！熬W(wǎng)上政府”是一個創(chuàng)新的管理服務(wù)模式，需要建立職能明確、權(quán)責(zé)到位的網(wǎng)上服務(wù)工作系統(tǒng)。市級政府及政府各部門都需要配備工作機構(gòu)和人員，主要負(fù)責(zé)整體工作推進(jìn)、網(wǎng)上服務(wù)組織與協(xié)調(diào)、網(wǎng)上運行保障等任務(wù)。

(4)供給法規(guī)制度?！熬W(wǎng)上政府”是整體協(xié)同的運行模式，需要統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌運作、合力推進(jìn)。因此，政府必須提供強制性的政令和制度給予保障。

建設(shè)“網(wǎng)上政府”的問題與挑戰(zhàn)

“網(wǎng)上政府”建設(shè)是對政府傳統(tǒng)管理服務(wù)模式的重大改革，是適應(yīng)時代發(fā)展的創(chuàng)新，將面對一些問題與挑戰(zhàn)。

(一)思想觀念的轉(zhuǎn)變。將政府管理服務(wù)事項及行政流程放到網(wǎng)上，使行政過程公開透明，這對傳統(tǒng)的行政方式和觀念是重大轉(zhuǎn)變，各級政府能否做好充分的思想準(zhǔn)備，能否積極支持并主動介入。

(二)以用戶為中心的服務(wù)。“網(wǎng)上政府”要引入以用戶為中心的服務(wù)理念，服務(wù)形式需要按服務(wù)事項建立，工作流程是跨部門職能的服務(wù)流程。如何按服務(wù)事項梳理職能業(yè)務(wù)，組織跨部門業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造是一個重要課題，需要認(rèn)真調(diào)研、明確需求、科學(xué)論證和有強力的措施進(jìn)行破題。

(三)大部制改革的影響。大部制改革需要對政府職能做新的調(diào)整，近幾年，屬于內(nèi)部運行機制的磨合與微調(diào)階段，存在各種因素的不確定性。在此基礎(chǔ)上，建設(shè)與整合業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)存在一定的風(fēng)險，需要在推進(jìn)策略上有所考慮。

(四)推行標(biāo)準(zhǔn)化的制約。推行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是建設(shè)“網(wǎng)上政府”的關(guān)鍵，也是難點。我國在電子政務(wù)方面的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)比較滯后，而“網(wǎng)上政府”建設(shè)需要標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的支持，這就存在前置的地方性標(biāo)準(zhǔn)與今后國家出臺標(biāo)準(zhǔn)的對接風(fēng)險。另外，前期建設(shè)已經(jīng)形成了多系統(tǒng)，多標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)異構(gòu)化的狀況，這對統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的推行工作帶來障礙，需要研究有效的推進(jìn)措施。

(五)信息數(shù)據(jù)的安全交換。“網(wǎng)上政府”的運行模式是從外網(wǎng)上受理公眾提交的辦事請求，轉(zhuǎn)到內(nèi)網(wǎng)上進(jìn)行事務(wù)辦理，再將辦理結(jié)果轉(zhuǎn)回到外網(wǎng)上進(jìn)行反饋。這個過程需要內(nèi)網(wǎng)與外網(wǎng)進(jìn)行信息數(shù)據(jù)的實時交換。根據(jù)政務(wù)內(nèi)、外網(wǎng)物理隔離的規(guī)定，保密部門對兩網(wǎng)之間的信息數(shù)據(jù)交換有嚴(yán)格要求，這就需要對“網(wǎng)上政府”使用的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)保密級別進(jìn)行界定或提出解決問題的措施。

(六)政務(wù)電子化的整體推進(jìn)。近年來，我國電子政務(wù)建設(shè)的重點由社會監(jiān)管轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，地方性的電子政務(wù)建設(shè)都加大了推進(jìn)力度，但也出現(xiàn)條條與塊塊管理體系之間、部門與部門之間的電子化協(xié)調(diào)發(fā)展問題?！熬W(wǎng)上政府”建設(shè)必須加強工作協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)協(xié)同的力度，整體推進(jìn)，形成合力，保障“一站式”服務(wù)的實現(xiàn)。

(作者系濟(jì)南市信息中心主任)