余杭，地處浙江省北部，位于杭嘉湖平原和京杭大運河的南端，是長江三角洲的圓心地。全區(qū)總面積1220平方公里，轄14個鎮(zhèn)、1個鄉(xiāng)、4個街道，總人口82.69萬。列全國縣城經濟綜合發(fā)展百強縣(市、區(qū))第15位。素稱“魚米之鄉(xiāng)，絲綢之府，花果之地，文化之邦”。南宋時期，余杭作為京畿之地，是全國經濟文化最發(fā)達的地區(qū);六七千年前的馬家浜文化時期，余杭這片熱土成為稻作文化起源地之一;四五千年前的良渚文化時期，余杭大地上更是孕育出了輝煌的物質文明和精神文化。今天，從設計開發(fā)到正式推行只歷時10個月，并以“全員全流程”為重要特色的網上公文流轉又讓余杭走在了全國同行的前列。

從2008年2月13日起，余杭區(qū)所有機關各部門的秘書科(辦公室)工作人員再也不需要在領導辦公室進進出出，忙著“逮”領導簽批公文了;區(qū)政府大院的收發(fā)室也從這一天起，一改往日車水馬龍、人頭攢動的局面而變得格外清靜。這都得益于該天開始實行的全員全流程的“網上公文流轉系統(tǒng)”。

余杭區(qū)的這一“網上公文流轉系統(tǒng)”，最值得說道的是:它是真正意義上的“全員全流程”。在公文處理中的起草、核稿、會簽、簽發(fā)、傳閱、蓋章、發(fā)文，以及收文各環(huán)節(jié)都實現(xiàn)了電子化，在每個處理環(huán)節(jié)上，用戶都可使用電腦對文件進行修改和添加個人意見，而系統(tǒng)會自動保存修改痕跡和意見。三、四家以上單位的聯(lián)合發(fā)文和會辦文件都實現(xiàn)了在網上的運作，系統(tǒng)還設置了全區(qū)統(tǒng)一的標準化收發(fā)流程。另外，通過推出“移動遠程辦公系統(tǒng)”，使得全區(qū)機關內所有人員，不在辦公室也可處理公文。

截至目前，全區(qū)近170家單位已全面掌握網上公文收發(fā)和辦理;每天新發(fā)文件40至60個;工作日同時在線人數(shù)也從最初的40—70人上升到目前的400余人，全天登陸辦公平臺人數(shù)最高達3000人，平均每天2500人以上。全區(qū)聯(lián)合發(fā)文3277個，其中兩辦337個。

天時地利人和，開啟網上公文流轉

以往，余杭的各單位全部收到紙質會議通知，大約需要3天時間。電話通知，也至少需要半天時間?，F(xiàn)在只需鼠標一點，所有單位幾分鐘內就可全部收到電子文件。文件傳閱，過去會因為要按領導排列順序傳閱的慣例，經常出現(xiàn)具體承辦人看到文件時已是幾天以后的問題，影響了機關辦事效率?，F(xiàn)在的情況大不相同，只要鼠標一點，各相關人員可同時閱處辦理。

如此迥異的差別，還得從2007年余杭區(qū)新任書記朱金坤上任后說起。曾為杭州市建委黨委書記、主任的朱書記在建委上班時已習慣于網上批閱公文。上任伊始，發(fā)現(xiàn)余杭區(qū)還停留在原始的紙質文件上，就在不同場合多次強調要推行網上公文流轉，實現(xiàn)辦公無紙化?！翱梢哉f網上公文流轉是朱書記力主推行的。一把手的重視支持，是全區(qū)網上公文順利推進的關鍵?！庇嗪紖^(qū)信息化管理中心主任蔡軍兵說。

有了一把手領導的支持這個“人和”優(yōu)勢之余，當時的余杭區(qū)還具備了推行網上公文流轉的“天時、地利”等方面的優(yōu)勢:一是近年來余杭區(qū)黨務政務信息化的快速發(fā)展，全區(qū)形成了非常濃厚的學用氛圍，信息化應用水平不斷提升;二是電子辦公平臺運轉幾年后，先后順利實施了信息報送無紙化、會議通知無紙化和簡報的無紙化，基層各部門對推出網上公文呼聲較高;三是有兩辦主要領導的直接關心和支持，使得信息中心提出的把區(qū)領導、部門領導涉及的環(huán)節(jié)做精做細，抓住“領導應用”這一關鍵環(huán)節(jié)，“以上推下”帶動全員應用的思路得到了認同。

在“天時、地利、人和”的和諧環(huán)境之下，接下來的工作也就順理成章，水到渠成了。項目分析階段，區(qū)信息中心通過征求兩辦意見、召開座談會聽取建議意見、接觸相關軟件公司后，提出了實行“一步到位式”的“全員全流程”網上公文流轉系統(tǒng)建設的大膽設想，即公文所有流程的電子化，涉及“制(起草、審核、簽發(fā)、蓋章)、發(fā)、收、辦(閱)、存、查”的所有人員，應用面幾乎覆蓋所有黨政機關內部工作人員。這在當時全國范圍內的電子公文流轉建設思路中是走在最前沿的。

想到容易，做到難。在堅持這一基本思路的前提下，面臨的一個艱巨任務就是統(tǒng)一流程。在這之前，區(qū)委辦、政府辦和部門的發(fā)文流程和發(fā)文格式都是不一樣的。尤其是在最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級，存在不規(guī)范現(xiàn)象，甚至有從擬稿、校對到簽發(fā)、蓋章都由一個人完成的個別現(xiàn)象;在格式上更是混淆不清。為了規(guī)范流程，統(tǒng)一格式，一改以往這種局面，信息中心邀請了兩辦主把文字關的辦公室副主任，商討簡化統(tǒng)一流程，梳理出了一份符合網上公文流轉需要的簡單明了的流程圖(附圖如下):

之后，“推行網上公文流轉”的立項在2007年的余杭區(qū)電子政務工程建設領導小組會議上匯報并征得同意。2007年5月底，項目正式實施。在短短8個月的時間里，信息中心完成了網上公文流轉涉及的流程和各類表項的統(tǒng)一和規(guī)范;完成了軟件開發(fā)和全區(qū)各單位電子公章的制作;完成了與保密局、檔案局關于電子公文保密、電子公文存檔的明確與銜接;完成了全區(qū)各部門重點骨干的操作培訓;確定了13家重點單位先行試點;明確了“測試運行、雙軌運行、全面推行”三階段工作目標;另外還實施了移動遠程辦公系統(tǒng)等。

“要推鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道，先要推機關;要推機關，先要推四大辦;四辦要推，先推兩辦;要推兩辦，先推區(qū)領導;要推區(qū)領導，書記區(qū)長須先用”。在這樣的的理念指導下，信息中心作了一個“余杭新年實行新的工作方式”的宣傳策劃:2008年春節(jié)上班的第一天，余杭區(qū)區(qū)長姜軍一到辦公室，就立即打開電腦登錄到余杭電子政務統(tǒng)一工作平臺，批閱了《杭州市人民政府辦公廳表彰2008年度經營業(yè)績優(yōu)秀的外商投資企業(yè)》等一批公文，并迅速在網上完成了轉發(fā)送簽，成為全區(qū)簽閱電子公文的第一人。自此，余杭區(qū)公文網上流轉開始正式實施了。

雙軌過渡，多舉措力促應用

在余杭區(qū)信息中心的會議室，中心工作人員用不同身份的帳戶為記者詳盡演示了這套公文流轉系統(tǒng)。余杭區(qū)的每個行政人員都有一個自己的帳戶，整個電子辦公平臺都以這個帳號登錄。一登陸網上公文流轉系統(tǒng)，首先映入眼簾的是當天收到的文件以及需要辦理的文件，相當于一個文件庫，所有已發(fā)的文件都能在這個文件庫里找到。點擊一個需要了解的文件，這份文件的詳細信息，包括起草人，核稿人，簽發(fā)人等等，一目了然。如果你是秘書，要起草一份文件，就可以在這個系統(tǒng)里點擊“擬稿”，然后直接在系統(tǒng)里面新建word，也可以先在電腦上擬好稿，再上傳。在擬稿時，系統(tǒng)也規(guī)定了幾個必寫要素，如標題、字號等;同時，系統(tǒng)會多次提醒是否涉及保密信息;起草完的文件在送核稿之前，還需選擇公開范圍;再選擇需要遞交的對象，可以選擇單人或多人發(fā)送。與此同時，如果覺得這份文件比較急的話，還可以追加短信通知。文件送達之后，領導直接在原文上進行修改，每一個領導的修改痕跡都會留下，而且自動在顏色上有所區(qū)別。一旦最后審閱的領導簽發(fā)之后，文件會轉入下一環(huán)節(jié)——登記套頭蓋章，最后下發(fā)。自此，一份電子文件就此誕生。

在系統(tǒng)里，記者看到了很多聯(lián)合發(fā)文。信息中心蔡主任告訴我們:“該系統(tǒng)最主要的兩個特色就在于:一是解決了聯(lián)合發(fā)文，二是增加了會辦功能?！甭?lián)合發(fā)文對其他很多地區(qū)的網上公文流轉系統(tǒng)來說是個老難題，但在余杭區(qū)，不僅僅是區(qū)委辦和區(qū)府辦的聯(lián)合發(fā)文，還有三家單位、四家單位以上的聯(lián)合發(fā)文都可以在網上進行。在會辦上，系統(tǒng)更是發(fā)揮了陽光、透明和高效的重要作用:如一個單位上報政府申請資金撥款，政府辦可先征求其他部門的意見，這在以往只能是通過開會、打電話等方式，歷時長，且有時還會有人情關系干擾。而在這個系統(tǒng)里，有了會辦功能之后，政府辦可以把這份上報的文件同時分發(fā)到相關部門，系統(tǒng)自動要求相關部門在限定時間內提出意見回復政府辦，政府辦在綜合各部門意見之后，最終出具一份同意與否的回件給上報申請單位。所有這一過程都在網上操作，歷時短，而且給出的意見也比較真實。

如此簡便易用的網上公文流轉系統(tǒng)，在正式全面推行之前，還是花了一番建設者們的心思和功夫的。在紙質文件和電子公文同步運行的雙軌過渡時期，余杭區(qū)實施了一系列舉措，力推在全區(qū)范圍內的應用。

一是發(fā)揮領導楷模作用。區(qū)別于其他地區(qū)的“以下推上”的方法，余杭區(qū)最大的優(yōu)勢在于“以上推下”。當初推行網上公文流轉系統(tǒng)這一舉措由書記提出;試用推進時期，他又在全區(qū)性會議上多次強調各部門領導應該起帶頭模范作用;區(qū)長第一個點擊登錄系統(tǒng)，開啟新年新工作方式的序幕;四套班子領導成為全區(qū)網上公文流轉的首批使用者。從應用初期監(jiān)測統(tǒng)計系統(tǒng)看，雙休日及每天17:00至24:00，應用者絕大多數(shù)為區(qū)領導和部門領導，在晚間使用者最多時達100余人。

二是施行“退回機制”:在“雙軌運行”期，對既有紙質文件，又有電子公文，上報紙質文件的，可以;只有紙質文件，無電子公文，上報紙質文件的，退回。5月1日全區(qū)進入“全面推行”期，紙質公文一律退回。曾經有一家金融單位拿著紙質報告進了政府辦秘書科，被政府辦的同志直接打了回票。

三是加強培訓和咨詢。系統(tǒng)應用幾乎涉及全區(qū)的所有工作人員，而信息中心人員有限，經過幾年的信息化建設，各個部門都有在工作上對應區(qū)信息中心的管理員和聯(lián)絡員，他們普遍較年輕，又具備計算機知識，接受新系統(tǒng)比較快，所以區(qū)信息中心選取了這批人進行了為期三天的集中培訓，再由這批人回去培訓本單位的其他人員。而在領導層面，則是采用一幫一的上門指導方式，只要領導有空，信息中心工作人員隨時上門指導。在咨詢上，信息中心綜合科增設了3條“咨詢專線”，日接聽電話達200多次。同時，信息中心選取幾家單位作為辦公無紙化推進試點，給予重點指導幫助，其他部門工作人員可隨時到試點單位進行短期鍛煉，開展“互幫互推”，典型帶路，以點帶面。

四是實施電子抽查。雖然余杭區(qū)的學用氣氛高漲，但是各部門間應用水平的差距還是存在。部分單位由于“急等領導開工”、“下急上不急”、“一把手推說忙”等種種原因，未能全部掌握網上辦公，推進速度較慢，系統(tǒng)里文件“堆積如山”。面對這種情況，四辦聯(lián)系會議提出進行抽查，人員由信息中心挑選支配。信息化的工作自然要用信息化的手段。信息中心的工作人員想出了“電子抽查”一招:事先下發(fā)通知，要求各部門管理員在第二天早上9:00至下午4:30將密碼設為原始密碼123456，信息中心利用這段時間，以管理員的帳號和原始密碼登錄系統(tǒng)，就可以看到這個部門上至領導下至科員的所有公文流轉情況。通常情況下，信息中心1-2個工作人員，一天就可完成15-20個單位的抽查。以往需要幾天時間、10多名工作人員的人工抽查，現(xiàn)在只要幾個小時就能完成。每次抽查完之后，信息中心會出具一份《關于全區(qū)網上公文流轉推進情況的通報》，并附有用數(shù)據(jù)說話的當天抽查情況表，發(fā)至各個單位。通報共發(fā)了四次，點名表揚的有，點名批評的也有，此舉促進著應用情況一次比一次向好的方向發(fā)展。

群策群力，完善和延伸系統(tǒng)應用

余杭區(qū)網上公文流轉自2008年春節(jié)后迅速升溫，一時間成為部門“熱點話題”，推進速度始料未及，往日冷清的信息中心電話此起彼伏，人來人往;組織召開的座談會上，每個人都有話要說，“爭論猶如爭吵”，甚至到會議結束時還意猶未盡。種種跡象均可見余杭區(qū)網上公文流轉氛圍之濃烈。

在穩(wěn)妥實施“雙軌過渡”后，2008年5月1日，全區(qū)正式全面推行公文無紙化。

對于系統(tǒng)的應用情況，蔡主任為記者列舉了一連串數(shù)字:截至目前，包括金融保險、駐京辦在內的全區(qū)近170家單位已全面掌握網上公文收發(fā)和辦理;每天新發(fā)文件40至60個;工作日同時在線人數(shù)也從最初的40—70人上升到目前的400余人，全天登陸辦公平臺人數(shù)最高達3000人，平均每天2500人以上。技術人員利用8次后半夜時間，完成了服務器硬件、軟件系統(tǒng)升級等技術工作，并新增服務器數(shù)臺。系統(tǒng)運行至今，尚未出現(xiàn)重大故障，

隨著應用的快速推進，許多部門的個性化需求日益顯現(xiàn)，上至區(qū)領導，下至普通工作人員，在應用中提出了很多改進建議，信息中心前后共收到的功能修改意見就有近200條。經梳理和開發(fā)，該系統(tǒng)追加了功能設置22項，使得整個系統(tǒng)更加易用、實用。如區(qū)委辦提出的信箋式材料流轉功能，向外延伸和拓展了辦公無紙化的“公文”這一核心;區(qū)府辦提出了會辦功能、急件標注、領導與秘書配對功能等，大大提升了系統(tǒng)的價值。還有，財政局、農業(yè)局、城管執(zhí)法局等多家單位先后提出“多人會辦”、“同一科室會辦”、“擬辦及領導閱示流程變更”、“增加補發(fā)文件”功能等一些靈活實用的改進意見。甚至文廣新局、總工會、林水局等多個部門先后提出了下屬二級單位實現(xiàn)電子發(fā)文的要求。

尤其值得一提的是，作為網上公文流轉的難點之一的“聯(lián)合發(fā)文”，應用情況也很理想。截至目前，全區(qū)聯(lián)合發(fā)文3277個，其中兩辦337個。

實現(xiàn)公文無紙化后，紙張及印制成本大大縮減。全區(qū)每年發(fā)送會議類通知6000多個，簡報1200多份，公文16000多個。以區(qū)委辦、區(qū)政府辦為例，一年就可節(jié)省70多萬元。全區(qū)100多個單位可直接節(jié)省紙張印刷等費用更是達到千萬元，其他間接節(jié)省的通訊、郵政、車輛使用等費用，以及時間的節(jié)省等無法直接量化計算的效益，更是大大節(jié)約了政府辦公費用，提高了效率。

蔡主任說:“有了這套系統(tǒng)，公文處理比以前輕松多了。所有流程在網上走，晚上又可在家網上辦公，區(qū)領導和秘書們再也不用一遇急件就趕去單位辦公室處理了。”

通過現(xiàn)場演示、記錄查看、數(shù)據(jù)統(tǒng)計，均表明余杭區(qū)網上公文流轉系統(tǒng)的利用率和使用效果在全國同級別縣(市、區(qū))中已屬領先地位。與其他地區(qū)的網上公文流轉系統(tǒng)相比，余杭區(qū)至少在以下幾個方面擁有“人無我有”的特色:徹底的全員、全流程，且區(qū)領導率先應用;突破了公文流轉中“聯(lián)合發(fā)文”的難題;實現(xiàn)了多部門會辦、督辦功能;將信息公開流程納入到公文流轉過程;在推進措施上首創(chuàng)“電子抽查”。