教育投資是經(jīng)濟和社會長期發(fā)展的一個必不可少的條件，還是一種會產(chǎn)生長期效益的經(jīng)濟和政治投資，也是提高教育質(zhì)量的物質(zhì)基礎(chǔ)和教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位是否得到落實的主要標(biāo)志。近幾年是青海省教育財政制度變革強度最大、教育經(jīng)費增長最快的重要時期。在國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和省委省政府“科教興省”戰(zhàn)略方針的指引下，全社會支持教育事業(yè)的發(fā)展，體制改革和機制創(chuàng)新取得重大進展，全省教育總經(jīng)費、國家財政性教育經(jīng)費以及財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費撥款均有了不同程度的提高，尤其是義務(wù)教育階段實施經(jīng)費保障機制改革后，全省義務(wù)教育經(jīng)費投入有了大幅度提高，充分發(fā)揮了教育經(jīng)費投入在保證、促進青海省義務(wù)教育發(fā)展和改革中的作用，并成為青海省“兩基”攻堅最重要的支撐與保障。

一、2004-2009年青海省六州義務(wù)教育經(jīng)費投入及辦學(xué)情況

（一）教育經(jīng)費持續(xù)、快速、穩(wěn)定增長，投入總量大幅度提高。近幾年，隨著義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革政策的實施，國家加大了對義務(wù)教育的經(jīng)費投入力度，青海省教育經(jīng)費投入有了大幅度提高，全省預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費撥款由2004年的18.49億元增長到2009年的70.58億元，年均增長30.28%，其中六州預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費撥款由2004年的6.13億元增長到2009年的26.66億元，年均增長33.56%，高于全省同期年均增長比例3.28個百分點。另外，六州牧區(qū)國家財政性教育經(jīng)費占教育經(jīng)費總收入的比例由2004年的91%提高到2009年的96.8%，提高了5.8個百分點，說明國家財政對教育的投入力度逐年增長，而事業(yè)收入等在教育經(jīng)費構(gòu)成中的比例逐年減少。

（二）普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費增幅較大，普通初中生均教育經(jīng)費投入有增幅，也有波動。隨著義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的實施，六州牧區(qū)小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費逐年增長，年均增長23.8%。到2009年，六州牧區(qū)初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費和公用經(jīng)費都比實施新機制前有了大幅度的提高，生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費2009年達到6324.33元，比2004年的2671.95元增長了2.37倍，生均公用經(jīng)費由2004年的366.59元增長到2009年的2327.86元，增長了6.35倍。但也存在教育經(jīng)費增長的波動性，尤其是2007年生均公用經(jīng)費比2006年有了很大幅度的降低，減少了37.71%。

(三)小學(xué)和初中辦學(xué)條件有了改善。六州小學(xué)和初中辦學(xué)條件有了明顯的改善，生均校舍面積、生均固定資產(chǎn)、生均專用設(shè)備都有了不同程度的提高，小學(xué)生均校舍面積由2004年的5.08平方米提高到2009年的5.53平方米，生均固定資產(chǎn)由2004年的2272.52元提高到2009年的3909.54元，生均專用設(shè)備由2004年的130.78元提高到2009年的260.88元，但是提高幅度不大，部分州生均校舍面積、生均圖書還有些下降。這說明，近幾年雖然國家對六州牧區(qū)的投入力度很大，實施了寄宿制學(xué)校建設(shè)工程、義務(wù)教育工程、現(xiàn)代遠程教育工程等一批工程項目，但是由于這些地區(qū)學(xué)校底子薄，原來辦學(xué)條件就很差，加之近幾年隨著“兩基”攻堅力度的加大，這些地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)生人數(shù)增加的較多，2004年到2009年六州義務(wù)教育階段學(xué)生人數(shù)增加48901人，所以生均校舍面積、生均固定資產(chǎn)、生均專用設(shè)備提高幅度都不大，生均圖書還下降。

二、存在的問題

（一）地區(qū)之間義務(wù)教育生均教育事業(yè)費、公用經(jīng)費有一定差距。六州牧區(qū)到2009年底，義務(wù)教育階段生均教育事業(yè)費地區(qū)之間有一定差距，果洛州小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費2009年高達6458.92元，而海北州只有3507.26元，比果洛州低近一半，同屬青南的黃南州也比果洛州低600.83元；初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費地區(qū)之間也有很大的差距，最高的玉樹州比海北州高6881.19元。而生均公用經(jīng)費地區(qū)之間差距就更大，玉樹州小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費比海北州高5.3倍，比同屬青南的黃南州也高1.5倍，初中玉樹州比海北州高9.4倍，比黃南州高4.2倍。雖然青海省地域遼闊，各地區(qū)之間辦學(xué)成本不一致，青南三州生均辦學(xué)成本高于其他地區(qū)，但同屬青南的果洛和玉樹也有很大的差距，這值得引起我們的注意。

(二) 地區(qū)之間辦學(xué)條件不平衡。雖然近幾年國家加大了對六州牧區(qū)義務(wù)教育的投入力度，使這些地區(qū)中小學(xué)校辦學(xué)條件有了明顯改善，但地區(qū)之間辦學(xué)條件還很不平衡，到2009年，六州小學(xué)生均校舍面積為5.53平方米，生均校舍面積最高的果洛州達6.22平方米，最低的海西州比果洛州低1.18平方米；中學(xué)生均校舍面積最高的海西州達13.4平方米，果洛州生均校舍面積9.6平方米，而同屬青南地區(qū)的玉樹州只有4.5平方米，固定資產(chǎn)最高的玉樹州6341.25元，最低的果洛州只有2831.35元，比玉樹州低3509.9元；生均專用設(shè)備小學(xué)最低的果洛州只有88.52元，比黃南州的436.9元低348.38元，初中生均專用設(shè)備最高的黃南州比最低的果洛州高334.57元。這些數(shù)據(jù)可以說明，六州雖然同屬牧區(qū)，但辦學(xué)條件各地區(qū)層次不齊，發(fā)展很不均衡，就是同屬青南的果洛州和玉樹州生均校舍面積、生均固定資產(chǎn)、生均專用設(shè)備也都有很大的差距。

（三）義務(wù)教育生均經(jīng)費比實施新機制前有了很大幅度的提高，但增長有波動，起伏不定。由于青海省地方財力不足，大多數(shù)縣沒有什么支柱產(chǎn)業(yè)，財政相對困難，是典型的“吃財政飯”，對教育的扶持能力有限，教育經(jīng)費主要靠國家財政的支持。雖然國家在逐年加大對教育的投入力度，但2007年六州牧區(qū)生均教育事業(yè)費和生均公用經(jīng)費出現(xiàn)下滑現(xiàn)象。筆者分析是由于六州牧區(qū)隨著實施“兩基”攻堅力度的加大，學(xué)生人數(shù)大量增加，而國家下?lián)芙?jīng)費保障資金時測算的依據(jù)不是按上年事業(yè)報表學(xué)生數(shù)為依據(jù)，而是以2004年學(xué)生數(shù)據(jù)為依據(jù)，2004年到2007年六州義務(wù)教育階段學(xué)生人數(shù)增加了43794人，因此，與學(xué)生人數(shù)大量增加有一定關(guān)系。當(dāng)然也與地方財力不足有關(guān)，經(jīng)費保障資金80%是國家投入，在學(xué)生人數(shù)急劇增加，國家投入的資金有缺口，地方財力又無力承擔(dān)的情況下，生均經(jīng)費只能下降，這樣就出現(xiàn)了生均教育事業(yè)費和生均公用經(jīng)費上下波動，起伏不定的現(xiàn)象。

（四）辦學(xué)成本高，規(guī)模小的學(xué)校運轉(zhuǎn)困難。據(jù)筆者近幾年的調(diào)查，實施新機制后，青海省農(nóng)村牧區(qū)中小學(xué)公用經(jīng)費雖比改革前有了很大提高，但很多地方規(guī)模較小的學(xué)校仍然反映運轉(zhuǎn)困難。由于青海省農(nóng)村地區(qū)特別是六州牧區(qū)特殊的生存環(huán)境和生產(chǎn)生活方式?jīng)Q定了當(dāng)?shù)匕l(fā)展教育必須走寄宿制為主的辦學(xué)路子。寄宿制學(xué)校除了具備一般的辦學(xué)條件外，還需要學(xué)生宿舍、伙房、餐廳等，須配備炊事員、管理員、保育員、放牧員等，同時要解決學(xué)生的生活補助等，其費用比其他地區(qū)學(xué)校高出4—5倍。另外，這些地區(qū)人口居住分散，盡管采取相對集中的辦學(xué)措施，但學(xué)校規(guī)模仍很小，難以形成規(guī)模效益，加大了教育成本。學(xué)校公用經(jīng)費又是按生均計算的，學(xué)校規(guī)模小，辦學(xué)成本高，公用經(jīng)費開支范圍又很廣，就勢必造成公用經(jīng)費不足的問題。各地也采取了統(tǒng)籌的辦法解決了一部分規(guī)模較小學(xué)校的公用經(jīng)費不足的問題，但還是沒有徹底解決，教育投入難集中，辦學(xué)條件難改善，辦學(xué)效益難提高。

三、對策建議

(一)繼續(xù)加大政府對義務(wù)教育的經(jīng)費投入力度，實現(xiàn)“三個增長”。教育事業(yè)，從某種意義上說，是國家的一種基本經(jīng)濟設(shè)施，它為社會提供合格的熟練勞動力和各種專業(yè)人才，保證社會經(jīng)濟的發(fā)展。因此，教育投資的受益者首先是國家和社會。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，教育不僅可以促進社會主義物質(zhì)文明建設(shè)，而且可以促進社會主義精神文明建設(shè)，可以促進社會主義民主法制建設(shè)。因而，國家及其各級政府應(yīng)當(dāng)千方百計地加大對教育的投入力度。此外，政府集中的財政收入，在國民收入分配中是居于主導(dǎo)地位的。因此，從政府財政收入在國民收入構(gòu)成中的地位來看，緩解教育投資短缺的局面，增加政府的投入也是關(guān)鍵所在。增加政府對教育投入的主要途徑有：1.制定教育投資政策，保障教育投資穩(wěn)定的來源。2.開辟為教育服務(wù)的多種稅種。3.調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，壓縮不必要的財政支出，以保證政府對教育投入的穩(wěn)定增長。4.采取切實有效措施，克服當(dāng)前政府財源的巨量流失浪費現(xiàn)象，增加政府對教育投資的財政實力。

(二)實施國家戰(zhàn)略，完善教育財政政策，為義務(wù)教育的健康發(fā)展創(chuàng)造內(nèi)外部條件。鑒于六州牧區(qū)的特殊地位和特殊問題和教育對這些地區(qū)的特殊作用，國家應(yīng)對這一地區(qū)的教育應(yīng)發(fā)揮更為廣泛和富有力度的特殊作用。這就是實施國家戰(zhàn)略，在保證地方政府行為到位的同時，國家行為到位。從輿論導(dǎo)向、觀念更新、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、財政政策、教育政策等方面實行全方位的干預(yù)和安排，造成有利于義務(wù)教育發(fā)展的內(nèi)外部條件，完善教育財政政策，使教育經(jīng)費保持穩(wěn)定增長的態(tài)勢。我國實現(xiàn)財政體制改革以后，教育支出主要由地方政府負(fù)擔(dān)，而青海各地區(qū)地方財力微薄，人民群眾普遍貧困，單靠地方財政，難以解決教育經(jīng)費需求和供給之間的矛盾。從青海的實際情況看，如果沒有國家的扶持，就不可能有現(xiàn)在這樣較為完備的教育體系。同理，如果沒有國家的繼續(xù)扶持，就不可能有青海教育的發(fā)展。因而國家應(yīng)以實現(xiàn)教育機會均等為目標(biāo)，保持青海的教育有穩(wěn)定增長的流量。

（三）拓展公用經(jīng)費的籌資渠道。教育經(jīng)費的數(shù)量同教育經(jīng)費的籌措有著直接的聯(lián)系，不同的籌措方式，獲得的經(jīng)費不同，最終教育發(fā)展的速度也就不同?！敖?jīng)濟狀況相同的國家或地區(qū)，由于采用了不同的教育經(jīng)費籌措方法，結(jié)果教育發(fā)展速度卻大不相同”[1]。農(nóng)村牧區(qū)義務(wù)教育公用經(jīng)費應(yīng)在拓寬政府財政這一主渠道的基礎(chǔ)上實行多渠道籌資方式。1.開辟義務(wù)教育公用經(jīng)費稅收來源。我國在20世紀(jì)80年代中期，開始征收城市教育費附加、農(nóng)村教育費附加并將其用于教育，雖然教育費附加還不是法定稅種，僅僅是權(quán)宜之計的收費項目，但它為籌集教育資金發(fā)揮了重要作用[2]。近年來，盡管國家加大了對農(nóng)村牧區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費的投入，實施了義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革政策，農(nóng)村牧區(qū)義務(wù)教育公用經(jīng)費得到不斷增加，但是選擇某些稅種將其一定比例用于投資農(nóng)村義務(wù)教育公用經(jīng)費仍然是一種較好的方法。例如，征收奢侈品消費稅，將其部分用于增加農(nóng)村牧區(qū)義務(wù)教育公用經(jīng)費，就是一舉兩得的辦法。2.鼓勵社會各界捐資助學(xué)。在國外，社會捐助也是發(fā)展義務(wù)教育的重要經(jīng)費來源，很多地區(qū)都建立了資助義務(wù)教育發(fā)展的基金會。例如，美國加利福尼亞州內(nèi)大約就有260個學(xué)區(qū)建立了較穩(wěn)定的基金會，其中三分之二的基金會運轉(zhuǎn)良好[3]。這種通過鼓勵社會捐資助學(xué)來發(fā)展義務(wù)教育的做法，對我們拓展農(nóng)村牧區(qū)義務(wù)教育公用經(jīng)費的籌資渠道同樣具有一定的借鑒意義。近年來，我國也出現(xiàn)了不少投身于捐資助學(xué)的個人或組織，但不論是捐資助學(xué)的組織，還是相關(guān)的制度都還有待于進一步發(fā)展。3.嘗試發(fā)行教育彩票。當(dāng)前，許多國家和地區(qū)都在通過發(fā)行彩票來籌集資金，主要用于社會福利、公共衛(wèi)生、體育、教育公共事業(yè)等，以彌補國家財政對公益事業(yè)撥款的不足。由于其籌資規(guī)模巨大，有“第二財政”之稱。據(jù)不完全統(tǒng)計，2010年我國彩票市場規(guī)模將達到846億。而其他融資方式操作起來十分困難，比如已開展十幾年的“希望工程”總共才籌集不足l7億資金，遠遠不能滿足教育發(fā)展對資金投入的需求[4]。雖然發(fā)行教育彩票未必能像人宣稱的“每年可向教育注入近百億資金”，但是將發(fā)行教育彩票作為一種拓寬農(nóng)村牧區(qū)義務(wù)教育公用經(jīng)費籌集渠道的方式仍然是可取的。

(四) 進一步加大中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付力度，發(fā)揮中央和省級兩個政府主體在轉(zhuǎn)移支付上的作用。在轉(zhuǎn)移支付的出資主體上，可分為兩個層次：一是中央對地方(省級)的轉(zhuǎn)移支付；二是省級對市縣的轉(zhuǎn)移支付。按照目前的財政體制，省級政府的財力集中度僅次于中央財政，而且負(fù)有對所屬州縣進行財力調(diào)控的職能，因此，有必要對財力困難州縣的義務(wù)教育進行轉(zhuǎn)移支付。中央和省級政府應(yīng)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，使大多數(shù)財政比較困難縣增強義務(wù)教育經(jīng)費的保障能力，有力地支持這些縣建立和完善農(nóng)村中小學(xué)教職工工資、公用經(jīng)費和校舍維護的投入保障機制，從而使青海省的財政性教育經(jīng)費有較大幅度增長。

參考文獻：

[1][2]李祖超．教育經(jīng)費籌措方法的比較與借鑒.教育理論與實踐，2002，(3)．

[3]孫霄兵，盂慶瑜著．教育的公正與利益.華東師范大學(xué)出版社，2004：80．

[4]王寧，吳潔．教育彩票：一種準(zhǔn)公共物品的籌資方式.華東經(jīng)濟管理，2005，(1).

（作者單位：青海教育科學(xué)研究所）