【內(nèi)容提要】隨著2010年4月蘇丹近20年來首次大選的臨近，蘇丹這個非洲面積最大、同時也堪稱面臨最復(fù)雜的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的國家再次成為世界關(guān)注的焦點(diǎn)。而占蘇丹全國總面積約1/5、總?cè)丝?7％多的達(dá)爾富爾地區(qū)因其持續(xù)的沖突、蘇丹政府對這一沖突所采取的備受爭議的政策，以及中國和蘇丹日益加深的經(jīng)濟(jì)合作（特別是能源合作），也使中國的非洲政策成為國際關(guān)注的熱點(diǎn)之一。由于中國和蘇丹有著傳統(tǒng)友好的密切政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，國際社會對中國在達(dá)爾富爾問題上可以發(fā)揮的作用存在著非理性的過高期望，以為單憑中國之力就可影響蘇丹政府的政策。而有關(guān)達(dá)爾富爾問題的各種爭議也對中國長期以來堅(jiān)持的“不干涉內(nèi)政”原則構(gòu)成了挑戰(zhàn)。本文認(rèn)為，“不干涉內(nèi)政”不應(yīng)當(dāng)被解讀成不愿承擔(dān)“保護(hù)的責(zé)任”。事實(shí)上，中國在達(dá)爾富爾問題上的政策近年來已表現(xiàn)出越來越多的靈活性?？紤]到達(dá)爾富爾問題的復(fù)雜性和目前蘇丹南北關(guān)系的脆弱性，中國政府所倡導(dǎo)和推動的“接觸方法”要比“制裁動議”對于維護(hù)蘇丹的穩(wěn)定與和平更具有建設(shè)性。

【關(guān)鍵詞】 達(dá)爾富爾 中國非洲政策 考驗(yàn)

【作者簡介】中國社會科學(xué)院西亞非洲所非洲室主任、研究員、博士生導(dǎo)師、法學(xué)博士

隨著2010年4月蘇丹近20年來首次大選的臨近，蘇丹這個非洲面積最大、同時也堪稱面臨最復(fù)雜的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的國家再次成為世界關(guān)注的焦點(diǎn)。而占蘇丹總?cè)丝?7％多的達(dá)爾富爾地區(qū)因其持續(xù)的沖突、蘇丹政府對這一沖突所采取的備受爭議的政策，以及中國和蘇丹日益加深的經(jīng)濟(jì)合作（特別是能源合作），也使中國的非洲政策成為國際關(guān)注的熱點(diǎn)之一。那么，達(dá)爾富爾問題究竟是個什么性質(zhì)的問題？這一問題和中國究竟有何關(guān)聯(lián)？中國長期以來堅(jiān)持的“不干涉內(nèi)政”外交原則是否與“保護(hù)的責(zé)任”這一新的國際準(zhǔn)則發(fā)生了沖突？中國又是如何根據(jù)形勢來調(diào)適自己的政策，以及解決達(dá)爾富爾問題的合適途徑和方法究竟是什么？

達(dá)爾富爾：一個復(fù)雜的問題

始自2003年初的蘇丹達(dá)爾富爾問題近年來因西方媒體、人權(quán)組織以及一些政界人士的“特別關(guān)注”迅速上升為新的國際熱點(diǎn)問題。由于中國和蘇丹日益加深的經(jīng)濟(jì)合作（特別是能源領(lǐng)域的合作），達(dá)爾富爾的持續(xù)政治危機(jī)也引發(fā)了有關(guān)中國是否在“間接鼓勵”蘇丹政府在達(dá)爾富爾地區(qū)進(jìn)行一場經(jīng)久戰(zhàn)爭的爭議。一些西方政府和人權(quán)組織不斷聲稱，中國對“不干涉內(nèi)政”政策的嚴(yán)格恪守等于是和蘇丹政府合謀，給達(dá)爾富爾危機(jī)火上澆油。 因此，這里有必有提出下列問題，即：達(dá)爾富爾危機(jī)的根源究竟是什么？中國實(shí)際上真正能夠?qū)μK丹政府發(fā)揮多少杠桿作用？近年來中國為解決達(dá)爾富爾問題又采取了什么樣的措施？

位于蘇丹西部的達(dá)爾富爾地區(qū)生活著約80個部落，主要分為“阿拉伯人部落”和“黑人部落”兩大部落集團(tuán)。前者為放牧駱駝的游牧部落，主要分布在該地區(qū)的北部；后者為從事農(nóng)業(yè)的部落，主要分布在該地區(qū)的中部和南部地區(qū)。歷史上，兩大部落集團(tuán)之間既便因爭奪水源或土地偶有小的沖突，但基本上能相安無事。然而，自20世紀(jì)70年代初期以來，由于該地區(qū)遭受的一場嚴(yán)重旱災(zāi)襲擊，使得來自達(dá)爾富爾地區(qū)北部甚至包括乍得等鄰國的阿拉伯游牧部落（為尋找水源和草地）大批遷徙到達(dá)爾富爾的中部和南部，致使該地區(qū)人口過度膨脹，從20年前的300萬人增加至目前的600萬人。人口的過度膨脹，加上饑荒和當(dāng)?shù)厣姝h(huán)境的惡化，使得爭奪土地和水等稀缺資源的摩擦和沖突明顯增加。根據(jù)一些蘇丹學(xué)者的統(tǒng)計(jì)，兩大部落集團(tuán)間沖突的次數(shù)從1968年的3起上升到1998年的21起。

對水源和土地等關(guān)乎生存的稀缺資源的爭奪和沖突，再加上由北方主導(dǎo)的蘇丹喀土穆中央政權(quán)對南部蘇丹人在政治上的排斥，使得沖突不斷加劇。而喀土穆政權(quán)在蘇丹全境實(shí)施的嚴(yán)格伊斯蘭沙里亞法（Sharia law）則可以說是壓死駱駝的最后一根稻草。該法的實(shí)施激起了政治上的反抗并直接導(dǎo)致了要求脫離北方、實(shí)行政治上自治的武裝抵抗運(yùn)動的誕生。其中最有影響的一支軍事抵抗運(yùn)動組織就是“蘇丹人民解放運(yùn)動”（the Sudan People’s Liberation Movement，SPLM）。該組織在經(jīng)過了與北方中央政府幾十年的血腥內(nèi)戰(zhàn)后，終于在2005年通過與喀土穆政府簽署一項(xiàng)“全面和平協(xié)議”（the Comprehensive Peace Agreement，CPA）而最終與喀土穆言和，組成了聯(lián)合過渡政府，并制定了包括分享權(quán)力以及南方自決等路線圖。

就在喀土穆與南蘇丹的致命沖突即將結(jié)束之際，達(dá)爾富爾的沖突又爆發(fā)了，并且還涉及周邊的乍得、中非共和國、利比亞和烏干達(dá)等鄰國以及南蘇丹地區(qū)。2003年2月，由達(dá)爾富爾地區(qū)黑人居民組成的“蘇丹解放軍”（the Sudan Liberation Army， SLA）和“正義與公平運(yùn)動”(the Justice for Equality Movement， JEM)兩支武裝以政府未能保護(hù)他們免遭阿拉伯民兵（被稱為“堅(jiān)賈維”Janjaweed）襲擊為由，展開反政府的武裝活動，要求實(shí)行地區(qū)自治。武裝沖突造成大量人員傷亡。達(dá)爾富爾問題也開始因此而浮出水面。另外，由于蘇丹和一些鄰國的政治分歧與不和，以及相互支持各國境內(nèi)的反對派組織，鄰國如利比亞、乍得和中非共和國的卷入則使得局勢進(jìn)一步復(fù)雜化。沖突的擴(kuò)大在達(dá)爾富爾地區(qū)造成了很大的人員傷亡。盡管確切的數(shù)字難以估算，沖突中死亡的人數(shù)從較低值的1萬人（蘇丹政府提供的數(shù)字）到較高值的7萬人（世界衛(wèi)生組織的估計(jì)）不等。已有100多萬人流離失所。達(dá)爾富爾的沖突已經(jīng)造成了近幾十年來最嚴(yán)重的人道主義危機(jī)。

達(dá)爾富爾和有關(guān)“種族滅絕”的辯論

蘇丹政府未能夠保護(hù)達(dá)爾富爾人免遭“堅(jiān)賈維”阿拉伯民兵組織的日常攻擊在西方各國引發(fā)了許多的辯論。許多人道主義組織開始指責(zé)蘇丹政府與“堅(jiān)賈維”在合謀搞“種族滅絕”。在美國，特別是一些右翼基督教組織和反阿拉伯勢力的利益集團(tuán)竭力游說布什政府，公開把達(dá)爾富爾危機(jī)定性為反人類的“種族滅絕”。從布什政府以及其他批評蘇丹政府的觀點(diǎn)看來，把達(dá)爾富爾危機(jī)定性為“種族屠殺”可以為日后美國領(lǐng)導(dǎo)的國際社會對蘇丹巴希爾政權(quán)實(shí)施制裁并在“保護(hù)的責(zé)任”原則下進(jìn)行聯(lián)合國干預(yù)鋪平道路。 盡管使用的語言是“保護(hù)的責(zé)任”，但不難發(fā)現(xiàn)布什政府以及“拯救達(dá)爾富爾聯(lián)盟”（the Save Darfur Coalition）背后隱含的反伊斯蘭和反阿拉伯動機(jī)。但在美國“9#8226;11”事件后的政治氛圍里，蘇丹巴希爾政權(quán)對達(dá)爾富爾人民疾苦的漠視本身似乎為國際社會所持的對蘇丹的強(qiáng)硬立場找到了法理依據(jù)。也正因如此，人們才需要仔細(xì)分析中國在達(dá)爾富爾危機(jī)中的作用，以及北京到底是否具有能夠勸說巴希爾政權(quán)在達(dá)爾富爾問題上遵守國際規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的外交手段。

聯(lián)合國、非洲聯(lián)盟、歐盟等均不認(rèn)可用“種族滅絕”來定性達(dá)爾富爾問題。特別是聯(lián)合國，已在其報告中對該地區(qū)沖突界定為“大規(guī)模人道主義危機(jī)”。 盡管如此，美國國會仍于2004年7月通過決議，認(rèn)定達(dá)爾富爾沖突為“種族滅絕”，并進(jìn)一步要求國會立即對蘇丹采取制裁措施。由此也導(dǎo)致了達(dá)爾富爾問題的國際化。正如美國學(xué)者威廉姆#8226;英格霍（William Engdhal）所尖銳指出的，“‘種族滅絕’是一個受人喜歡的主題，而華盛頓就是樂隊(duì)的指揮。……只有華盛頓以及追隨它的非政府組織在使用‘種族滅絕’這個富有指控性的詞匯來描述達(dá)爾富爾問題。如果他們的這種‘種族滅絕’指控性描述得到了普遍的接受，那就為北約干預(yù)下的蘇丹‘政權(quán)更迭’以及事實(shí)上華盛頓對蘇丹主權(quán)事務(wù)的干預(yù)打開了可能性之門。”

美國布什政府還多次在聯(lián)合國安理會提出制裁蘇丹的議案，但這些議案由于安理會理事國之間存在嚴(yán)重分歧而無一能夠通過。雖然布什政府及其支持者試圖把中國描述成其在蘇丹進(jìn)行“政權(quán)更迭”的絆腳石，美國在蘇丹的真實(shí)動機(jī)卻與其表面宣揚(yáng)的大不相同。又正如廉姆#8226;英格霍所準(zhǔn)確指出的，“石油，而非人道災(zāi)難，才是華盛頓對達(dá)爾富爾問題的新興趣所在”。 中國的立場則認(rèn)為，相對于制裁威脅和對蘇丹政府的孤立企圖，外交手段應(yīng)當(dāng)是解決達(dá)爾富爾危機(jī)的更佳途徑。而且，中國學(xué)者還認(rèn)為，盡管打著人道主義的旗幟和辭令，美國在蘇丹的利益其實(shí)是由兩個方面的因素所驅(qū)動：一是進(jìn)行反恐戰(zhàn)的需要。蘇丹在非洲之角的戰(zhàn)略地位決定了這一重要性；二是尋求能源的安全供應(yīng)。因?yàn)樘K丹擁有豐富的石油和天然氣資源。

達(dá)爾富爾問題及其與中國的“關(guān)聯(lián)”

許多西方政府和非政府組織一直在傳播這樣一種觀點(diǎn)，認(rèn)為中國在發(fā)展與蘇丹的關(guān)系時，只強(qiáng)調(diào)自身的經(jīng)濟(jì)利益而不顧達(dá)爾富爾地區(qū)的“人權(quán)”。因此，他們認(rèn)為，中國應(yīng)當(dāng)為日益惡化的達(dá)爾富爾地區(qū)人道主義危機(jī)承擔(dān)某些責(zé)任，并且應(yīng)當(dāng)開始在國際舞臺上作為一個負(fù)責(zé)任的利益攸關(guān)方來行事。在2008年北京奧運(yùn)會日期臨近前，“拯救達(dá)爾富爾聯(lián)盟”和許多西方政治人物還加緊了向中國施壓的活動，并號召抵制北京奧運(yùn)會。更有甚者，2007年5月，美國100多名眾議員還聯(lián)名給中國國家主席胡錦濤寫信，警告說中國如果不能對達(dá)爾富爾的混亂局面采取措施，將對北京奧運(yùn)會帶來不利影響。當(dāng)聚光燈直照中國時，這些批評其實(shí)是片面和偽善的。因?yàn)槌酥袊?，還有許多國家，如印度、馬來西亞等都與蘇丹進(jìn)行著密切的石油業(yè)合作，而類似批評卻從未針對這些國家。

在這場政治指責(zé)游戲中缺失的是關(guān)于對中國在蘇丹經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮作用的討論，即中國通過其與蘇丹的全面經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略幫助蘇丹經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的貢獻(xiàn)。由于有了不斷增長的穩(wěn)定的石油收入，蘇丹政府才能夠獲得更多的政治上進(jìn)行有效控制的空間并最終與其宿敵“蘇丹人民解放運(yùn)動”（SPLM）達(dá)成了和解。如果沒有中國在石油領(lǐng)域的投資及其帶來的蘇丹經(jīng)濟(jì)形勢的改善，2005年簽署 “全面和平協(xié)議”（CPA）可能就難以實(shí)現(xiàn)。該協(xié)議中的一項(xiàng)重要內(nèi)容便是蘇丹南方自治政府與喀土穆中央政府平分蘇丹的年石油收入。

中國－蘇丹的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系

首先，蘇丹經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁復(fù)蘇與中國的經(jīng)濟(jì)參與密不可分。中國與蘇丹是傳統(tǒng)的友好國家。自1959年2月中蘇建立外交關(guān)系以來，兩國友好關(guān)系不斷發(fā)展。1962年，兩國簽訂了政府間第一個貿(mào)易協(xié)定。就石油工業(yè)而言，中國和蘇丹的能源合作極大地提高了蘇丹的石油工業(yè)能力。中國石油公司自上世紀(jì)90年代中期開始參與蘇丹的能源開發(fā)。截至2003年底，中國石油公司在蘇丹共投入27億美元，修建了1506公里的輸油管道，建成了一家250萬噸/年原油加工廠和若干個加油站。在中國投資的幫助下，蘇丹已從一個石油進(jìn)口國變成了石油出口國。

更重要的是，在中國的幫助下，蘇丹建成了自己的一個集勘探、生產(chǎn)、煉制、運(yùn)輸、銷售于一體的完整的石油工業(yè)體系。蘇丹石油生產(chǎn)也因此從1993年的日產(chǎn)2000桶提高到目前的50萬桶，2006年原油出口占總出口的比值約達(dá)84％。 而且蘇丹經(jīng)濟(jì)增長率近年來均保持在8－12%左右，在東北非國家中名列前茅。通貨膨脹率也從上世紀(jì)90年代的135%下降到2006年的5%。同期，人均國民生產(chǎn)總值則從280美元提高到了1080美元。外匯收入到2005年4月底已達(dá)到14.4億美元。蘇丹因此有能力按期償還了國際貨幣基金組織貸款，并于2000年恢復(fù)了其作為會員國的投票權(quán)。

中國石油公司不僅給當(dāng)?shù)厝嗣裉峁┝司蜆I(yè)機(jī)會，而且還建設(shè)了其他一些民生項(xiàng)目使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)直接受益。例如，截至2006年底，中國最大的石油生產(chǎn)公司――中石油（CNPC）已在蘇丹投入3200萬美元用于修建學(xué)校、醫(yī)院和打井項(xiàng)目，直接受益群眾達(dá)150多萬人。中石油還投資建設(shè)了22所小學(xué)，幫助65，000人獲得受教育機(jī)會。同時，中石油還提供了數(shù)百萬美元送蘇丹學(xué)生到中國學(xué)習(xí)大學(xué)本科和碩士課程，或者接受短期培訓(xùn)。

石油收入、積極經(jīng)濟(jì)增長和CPA的誕生

在達(dá)爾富爾問題的辯論中缺失的是中國對復(fù)蘇蘇丹經(jīng)濟(jì)所作出的重要貢獻(xiàn)以及這一貢獻(xiàn)在推動南蘇丹和平進(jìn)程中的影響。正如前文所指出的，在中國幫助下發(fā)展起來的蘇丹石油工業(yè)對蘇丹喀土穆中央政府最終決定與其宿敵南方的“蘇丹人民解放運(yùn)動”（SPLM）達(dá)成和解并在2005年簽署“全面和平協(xié)議”（CPA）的能力和意愿產(chǎn)生了直接的影響。盡管外交和國際調(diào)停也是推動和平進(jìn)程的關(guān)鍵要素，但如果沒有石油收入所帶來的蘇丹經(jīng)濟(jì)形勢的改善，南北沖突的最終解決走不了這么遠(yuǎn)，也絕沒有這樣順利。用蘇丹能源和礦產(chǎn)部副秘書長哈馬德#8226;厄爾尼爾#8226;加迪爾（Hamad Elneel A. Gadir）先生的話來說，“石油已成為推動蘇丹發(fā)展、和平與團(tuán)結(jié)的重要因素。制裁蘇丹的石油業(yè)，就等于是制裁蘇丹的發(fā)展、和平和團(tuán)結(jié)。”蘇丹總統(tǒng)巴希爾也高度贊揚(yáng)中蘇能源合作的成功，他說，“沒有中石油公司，就沒有蘇丹的石油工業(yè)，也根本談不上蘇丹南北之間的和平”。

根據(jù)蘇丹能源和礦產(chǎn)部的數(shù)字，從1999年到2005年7月，蘇丹的石油總收入已經(jīng)達(dá)到150億美元。石油收入已占2003年國家財政收入的53.7%。正因?yàn)槭种姓莆樟素S富的石油收入，蘇丹喀土穆中央政府才能夠和蘇丹南方自治政府（Government of Southern Sudan，GOSS）最終達(dá)成石油收入五五分成的協(xié)議，而且分成前2％的石油收入直接交付給石油產(chǎn)出地區(qū)。目前，蘇丹財政和國民經(jīng)濟(jì)部在蘇丹能源和礦產(chǎn)部以及南方自治政府官員的協(xié)助下，每月就石油收入發(fā)布報告。根據(jù)蘇丹財政和國民經(jīng)濟(jì)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，南方自治政府在2006年頭5個月里已經(jīng)收到總計(jì)4.73億美元的石油分成收入，而且其月均收入呈快速上漲趨勢，從2006年1月份的7200萬美元上漲到5月份的1.12億美元。 另外，據(jù)美國前任蘇丹特使（2006年至2007年任職）安德魯#8226;納西奧斯（Andrew S. Natsios）在其文章中所說，截至2008年初，大約30億美元的石油收入已經(jīng)轉(zhuǎn)帳到蘇丹南方自治政府的財政帳戶。南方的經(jīng)濟(jì)正在開始復(fù)興。 因此，可以毫無疑問地說，蘇丹喀土穆中央政府和南方自治政府所獲得的穩(wěn)定和持續(xù)增長的石油收入不僅有效地緩解了雙方的預(yù)算困境，從總體上提高了人民的生活水平，而且對蘇丹南北“全面和平協(xié)議”的順利執(zhí)行以及和平的鞏固也有很大助益。

“不干涉內(nèi)政”和“保護(hù)的責(zé)任”

自1955年在印度尼西亞萬隆召開第一次亞非會議以來，“不干涉內(nèi)政”原則就一直是指導(dǎo)中國外交政策的和平共處五項(xiàng)原則中的一項(xiàng)重要原則。而且這一原則也被聯(lián)合國所接受并體現(xiàn)在聯(lián)合國的憲章中以及其他國際法律文件中。當(dāng)中國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域深化其市場經(jīng)濟(jì)改革的同時，在外交和政治領(lǐng)域仍堅(jiān)持“不干涉內(nèi)政”原則并且在許多重要的官方文件中（如2006年1月發(fā)布的《中國的非洲政策》白皮書）反復(fù)強(qiáng)調(diào)這一原則。中國確信，堅(jiān)持“不干涉內(nèi)政”原則和提供“不附加條件”的援助對于發(fā)展與非洲的長期友好關(guān)系十分重要。因此，中國非常小心翼翼地不干涉非洲國家的內(nèi)部事務(wù)，充分尊重非洲國家獨(dú)立處理自己內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力。對中國而言，強(qiáng)調(diào)這一原則并不僅僅停留在口頭上和理論上。對這一原則的尊崇和堅(jiān)持是源于中國自己的歷史，特別是近現(xiàn)代以來中國所反復(fù)遭受的西方列強(qiáng)對中國內(nèi)部事務(wù)的干涉。

就達(dá)爾富爾危機(jī)而言，中國對上述重要原則的尊崇受到了西方媒體以及美國布什政府的質(zhì)疑，并且把中國的決策者置于一個相當(dāng)被動的態(tài)勢，即必須在堅(jiān)持“不干涉內(nèi)政”原則與國際社會要求放棄這一原則之間尋求某種平衡。正如比利時學(xué)者喬納森#8226;霍斯洛格（Jonathan Holslag）所指出的，“達(dá)爾富爾問題是對中國外交靈活性的一個緊迫考驗(yàn)。它促使北京在堅(jiān)持原則和面對國際壓力兩者之間調(diào)整其方向，即一方面是對傳統(tǒng)準(zhǔn)則的遵守和對經(jīng)濟(jì)利益的訴求，另一方面則是應(yīng)對國際壓力和尋求該地區(qū)長期穩(wěn)定的需要?！?也有西方學(xué)者分析認(rèn)為，中國外交官雖然一方面強(qiáng)調(diào)“不干涉內(nèi)政”并不意味著不愿意提供“保護(hù)”，另一方面也迅速指出，所謂“保護(hù)的責(zé)任”原則實(shí)際上是美國及其盟友為使其干涉蘇丹事務(wù)合法和合理化而特意制造出的詞匯，其顯而易見的目標(biāo)就是在蘇丹進(jìn)行“政權(quán)更迭”并維持美國在該地區(qū)的霸權(quán)。 另外，中國的政策決策者們還尖銳地指出了華盛頓的偽善道德說教，因?yàn)樽?0世紀(jì)80年代初期以來，美國及其西方伙伴國家事實(shí)上一直在以市場經(jīng)濟(jì)改革的名義，通過有條件的借貸和債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式干涉非洲國家的內(nèi)部事務(wù)。其結(jié)果是，非洲發(fā)展的進(jìn)程受阻，非洲國家在經(jīng)濟(jì)管理中的作用嚴(yán)重下降，非洲的貧困進(jìn)一步加劇。而這相當(dāng)于是對非洲的重新殖民化，而不是發(fā)展。

中國、蘇丹和聯(lián)合國

在堅(jiān)持和嚴(yán)格遵守“不干涉內(nèi)政”原則的同時，中國也越來越積極地加入聯(lián)合國領(lǐng)導(dǎo)的在非洲的沖突解決和維持和平行動的國際努力。自20世紀(jì)90年代末期以來，中國已經(jīng)向8個非洲國家派出了總計(jì)約2000名維和人員，在向非洲任務(wù)區(qū)派遣維和人員方面，中國名列聯(lián)合國安理會五個常任理事國之首位。

就達(dá)爾富爾問題而言，自2007年以來中國外交已經(jīng)表現(xiàn)出更多的現(xiàn)實(shí)性和靈活性。除了任命達(dá)爾富爾問題特別代表（特使）以及增加向達(dá)爾富爾地區(qū)的人道主義援助以外，中國還開始積極開展與蘇丹政府的斡旋工作，推動蘇丹政府與國際社會進(jìn)行合作，并在蘇丹政府同意的原則下，促其允許聯(lián)合國維和部隊(duì)在達(dá)爾富爾地區(qū)的部署。 通過這些措施和努力，中國得以在很大程度上成功地平息了國際社會對中國的指責(zé)，并同時仍然維護(hù)與蘇丹政權(quán)的良好關(guān)系?？紤]到自身在世界經(jīng)濟(jì)中的地位，中國既不能得罪其重要貿(mào)易伙伴美國，也不能疏遠(yuǎn)其重要的石油供應(yīng)國蘇丹。從一個更廣闊的視野來看，中國在達(dá)爾富爾問題上所采取的行動表明了這樣的一種承諾和決心，即中國要在一個日趨復(fù)雜且各種問題彼此糾結(jié)、難以厘清的世界舞臺上發(fā)揮一個負(fù)責(zé)任大國的作用。

“接觸的方法”：中國的建設(shè)性作用

在達(dá)爾富爾問題上，一些西方媒體和國際組織對中國的指責(zé)主要集中在兩點(diǎn)：第一，在聯(lián)合國安理會討論達(dá)爾富爾問題時反對使用制裁手段；第二，中國對改變蘇丹政府的立場所施加的壓力不夠。事實(shí)上，盡管面對西方的不斷指責(zé)，中國一直都在積極尋求用更注重實(shí)效的方法來解決達(dá)爾富爾危機(jī)。中國主張并相信，地區(qū)和國際沖突應(yīng)當(dāng)通過對話和談判等外交手段解決。制裁只會起到相反的效果，深受制裁之苦的不是當(dāng)事國的政權(quán)，而是人民。制裁和對蘇丹政府持強(qiáng)硬立場只會使得達(dá)爾富爾問題更趨復(fù)雜。中國達(dá)爾富爾問題特別代表劉貴今大使也表示，“對蘇丹政府施加更多的壓力或擴(kuò)大制裁無助于和平解決達(dá)爾富爾問題，反而會使該地區(qū)的形勢更加復(fù)雜。有很多過去的例證都證明，像達(dá)爾富爾危機(jī)這樣的問題，如果沒有這個國家內(nèi)部政治進(jìn)程的同步推進(jìn)，問題就難以得到解決。”

重要的是從一開始我們就應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，中國對“不干涉內(nèi)政”原則的堅(jiān)守并不意味著北京不愿意承擔(dān)“保護(hù)的責(zé)任”。這里的關(guān)鍵區(qū)別在于，中國只支持滿足下列條件的合法性干預(yù)：第一，干預(yù)不能侵犯有關(guān)國家的主權(quán)；第二，干預(yù)必須得到聯(lián)合國的授權(quán)；第三，聯(lián)合國部隊(duì)還需得到有關(guān)當(dāng)事國家的邀請；最后，只有當(dāng)所有其他手段都證明無效后，聯(lián)合國執(zhí)行任務(wù)時才能使用武力。 中國認(rèn)為，美國在沒有聯(lián)合國授權(quán)的情況下就以“保護(hù)”“人權(quán)”和“自由”的名義對伊拉克發(fā)動侵略戰(zhàn)爭并造成了災(zāi)難性的失敗后果就是不宜倡導(dǎo)武力干預(yù)的最典型的一個例證。中國還認(rèn)為，在入侵伊拉克的問題上，美國并沒有盡全力并窮盡所有的外交手段，并選擇使用了單邊行動，而不是多邊手段。最后，美國的侵略行動激起了伊拉克人的許多不滿，并為伊拉克人的內(nèi)部反抗鋪平了道路，因?yàn)槊绹瞬⒉槐豢醋魇恰敖夥耪摺?，而是“占領(lǐng)者”。

自達(dá)爾富爾問題出現(xiàn)以來，中國就一直與有關(guān)各方保持溝通和聯(lián)系，并通過推動各方領(lǐng)導(dǎo)人對話、派遣特使以及推動在聯(lián)合國大會等場合的相關(guān)討論等方式發(fā)揮調(diào)停人作用。胡錦濤主席在2006年11月中非合作論壇北京峰會和2007年2月初訪問蘇丹期間，均就達(dá)爾富爾問題與蘇丹總統(tǒng)巴希爾舉行了會談。而且，中國還參加了2006年11月在埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴舉行的包括聯(lián)合國五常、非盟以及蘇丹在內(nèi)的旨在解決達(dá)爾富爾問題的相關(guān)會議。前任聯(lián)合國秘書長科菲#8226;安南在會議上提出一個聯(lián)合國分三階段向非盟駐達(dá)爾富爾部隊(duì)提供支援的計(jì)劃，即“安南計(jì)劃”：第一階段，聯(lián)合國向非盟部隊(duì)提供價值2100萬美元的軍事裝備和物資，并派遣近200名軍官、警官和文職官員，在非盟部隊(duì)中擔(dān)任參謀和顧問等職務(wù)；第二階段，聯(lián)合國支援非盟部隊(duì)的人員和裝備將達(dá)到一定規(guī)模；第三階段，在達(dá)爾富爾完成部署聯(lián)合國—非盟混合部隊(duì)，這支部隊(duì)將由1.7萬名軍人和3000名警察組成，其指揮權(quán)將掌握在聯(lián)合國手中。中方支持這一方案，認(rèn)為該方案是現(xiàn)實(shí)可行的，也最容易被蘇丹政府所接受。

由于中國的建設(shè)性努力及其對“安南計(jì)劃”的推動，蘇丹政府2007年6月宣布無條件同意在達(dá)爾富爾地區(qū)部署聯(lián)合國－非盟混合維和部隊(duì)。這使得聯(lián)合國安理會得以在2007年7月31日一致通過關(guān)于在達(dá)爾富爾地區(qū)部署聯(lián)合國－非盟混合維和部隊(duì)的第1769號決議。如果沒有中國所發(fā)揮的建設(shè)性“接觸”外交，這一決議的通過是難以想象的。另外，中國還采取實(shí)際行動來推動聯(lián)合國第1769號決議的落實(shí)。迄今，作為聯(lián)合國維和部隊(duì)的第一批先遣部隊(duì)，中國已向達(dá)爾富爾地區(qū)派遣了315名工兵分隊(duì)。另外，中國還共向達(dá)爾富爾地區(qū)提供了價值8000萬元人民幣的人道物資援助，并向非洲聯(lián)盟在該地區(qū)執(zhí)行維和任務(wù)的特派團(tuán)捐款180萬美元。

除了支持和推動“安南計(jì)劃”的落實(shí)并在幕后為聯(lián)合國第1769號決議的通過進(jìn)行各種外交斡旋之外，中國政府還在2007年5月10日任命劉貴今大使出任中國非洲事務(wù)的特別代表。事實(shí)上，既便在劉大使的任命之前，為實(shí)地了解情況，以便使北京就蘇丹問題制定出更適合形勢的戰(zhàn)略，中國政府已向達(dá)爾富爾地區(qū)派遣了5個特使團(tuán)。這充分顯示出中國政府對非洲事務(wù)，以及當(dāng)前對達(dá)爾富爾問題的高度重視。劉貴今大使上任后，即赴蘇丹進(jìn)行了為期5天的訪問，和蘇丹領(lǐng)導(dǎo)人就達(dá)爾富爾問題進(jìn)行了討論，目的是推動該問題的政治解決以及進(jìn)一步改善達(dá)爾富爾地區(qū)的人道和安全狀況。就連英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》雜志也為中國的這些舉措鼓掌叫好。

又正如美國前任蘇丹特使安德魯#8226;納西奧斯所強(qiáng)調(diào)指出的，“如今唯有接觸才是能給成功帶來希望的唯一政策選項(xiàng)”。然而，蘇丹喀土穆政權(quán)與西方之間不愉快的歷史自然使得蘇丹領(lǐng)導(dǎo)人有理由相信，西方其實(shí)意在推翻其政權(quán)并加速蘇丹的分裂。而不幸的是，位于海牙的“國際刑事法庭” （International Criminal Court， ICC）于2009年3月初向蘇丹總統(tǒng)巴希爾發(fā)出的逮捕令似乎正好給蘇丹政府這一對西方的疑慮提供了最新的證據(jù)和注腳。由于喀土穆和西方之間根深蒂固的猜疑和互不現(xiàn)任，中國則可通過“接觸的方法”在雙方之間擔(dān)任信息傳遞和搭建信任之橋的角色。事實(shí)上，中國也正是在發(fā)揮這樣的作用并已為之做出了很大的貢獻(xiàn)。

“國際刑事法庭”的裁定及達(dá)爾富爾的未來

具有諷刺意味的是，國際上一些人可能覺得達(dá)爾富爾問題還不夠復(fù)雜，于是 “國際刑事法庭”也加入進(jìn)來湊熱鬧，使得問題更趨復(fù)雜，也更不易解決。早在2008年7月中旬，“國際刑事法庭”的首席檢察官路易斯#8226;奧坎波（Luis Moreno-Ocampo）就對蘇丹總統(tǒng)巴希爾提出了“戰(zhàn)爭罪”和“反人類罪”等共7項(xiàng)罪行的指控并要求法庭對巴希爾發(fā)出逮捕令。2009年3月初，“國際刑事法庭”對巴希爾發(fā)出了逮捕令，使之成為現(xiàn)代國際關(guān)系史上針對一個國家在任總統(tǒng)的第一案。

在表面上看來，“國際刑事法庭”的這一行動似乎是最終朝著司法公正邁出了重要一步。但在表象之下，這實(shí)際上是朝著錯誤的方向向前邁進(jìn)的一步，甚至使得各利益相關(guān)方多年來在蘇丹推動和平的努力又倒退了兩步或者三步。一方面，裁決書和逮捕令在蘇丹以及一些阿拉伯國家激起了廣泛的憤怒情緒。巴希爾總統(tǒng)及其周圍的蘇丹高層人士指責(zé)裁決書和逮捕令是西方陰謀的一部分，是旨在對蘇丹進(jìn)行“政權(quán)更迭”的“新殖民主義計(jì)劃”。毫無疑問，“國際刑事法庭”的裁決書和逮捕令把巴希爾進(jìn)一步推向蘇丹執(zhí)政黨“人民大會黨”強(qiáng)硬派陣營的一邊，客觀上使得喀土穆的統(tǒng)治精英集團(tuán)進(jìn)一步加強(qiáng)和鞏固其權(quán)力；另一方面，達(dá)爾富爾的反叛組織則受到這一裁決書的鼓舞，可能會加強(qiáng)對政府軍的攻擊或者在談判桌上提出新的更多要求。事實(shí)上，逮捕令發(fā)出后不久，蘇丹政府就將在蘇丹活動的10多個外國援助機(jī)構(gòu)驅(qū)逐出境，其中包括英國的Oxfam、“拯救兒童”組織，以及美國的Care， CHF等。這些國際援助機(jī)構(gòu)的離境會使達(dá)爾富爾地區(qū)的人道主義援助工作面臨嚴(yán)重的人手和資源短缺問題。因此，到頭來，最終還是達(dá)爾富爾地區(qū)的貧苦人群成為了“國際刑事法庭”裁決書的受害者。

“國際刑事法庭”裁決書甚至還將蘇丹境外的利益相關(guān)者進(jìn)一步分化成兩個陣營。非洲聯(lián)盟和阿拉伯聯(lián)盟強(qiáng)烈反對這一裁決，認(rèn)為這一起訴會造成地區(qū)的不穩(wěn)定，使達(dá)爾富爾沖突進(jìn)一步惡化并威脅到蘇丹南北之間和平協(xié)議的繼續(xù)執(zhí)行。

另外，非洲國家還對“國際刑事法庭”總將起訴的對象鎖定在非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人身上十分不滿，認(rèn)為這是國際司法體系針對富國和窮國搞的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。 與此相反的是，歐盟和美國則要求蘇丹政府與“國際刑事法庭”進(jìn)行合作。中國則自然是反對任何可能破壞達(dá)爾富爾和蘇丹實(shí)現(xiàn)和平努力的行為，支持非洲和阿拉伯國家提出的暫停甚至撤消這一起訴的要求。

2010年2月4日，隨著蘇丹近20年來首次大選的臨近，“國際刑事法庭”在這一關(guān)鍵時刻又故伎重演、重蹈覆轍，擬在其預(yù)審聽證會上對巴希爾已遭起訴的一連串罪名中再加上“種族滅絕罪”。這一消息自然引起了蘇丹政府的強(qiáng)烈憤慨，認(rèn)為“國際刑事法庭的目的就是為了阻止蘇丹政府組織大選和進(jìn)行權(quán)力和平移交的努力”。

“國際刑事法庭”所發(fā)出的一連串裁決，猶如扔出的一枚枚定時炸彈，使得達(dá)爾富爾以及整個蘇丹局勢的未來正變得越來越不確定和富有挑戰(zhàn)性。隨著2010年4月的總統(tǒng)大選以及2011年南部全民公決的臨近，達(dá)爾富爾的和平和蘇丹的穩(wěn)定將完全依賴和取決于蘇丹國內(nèi)外各利益相關(guān)方的共同努力。由于達(dá)爾富爾危機(jī)的復(fù)雜性，以及其根源于氣候條件的惡化以及該地區(qū)內(nèi)外等各種宗教和政治勢力的卷入，達(dá)爾富爾問題絕不是一個可以單獨(dú)由中國或任何其他國家一方就可以解決的簡單問題。達(dá)爾富爾沖突的復(fù)雜性決定了該問題不可能在短期內(nèi)就能夠得到解決，對此國際社會應(yīng)當(dāng)有所準(zhǔn)備。

結(jié) 論

中國在達(dá)爾富爾問題上所采取的“安靜外交”的成功并不意味著北京就此可以不需再對其蘇丹以及整個對非政策進(jìn)行評估。全球化以及非洲自身的進(jìn)步已經(jīng)改變了非洲大陸的戰(zhàn)略和政治發(fā)展態(tài)勢。舉例來說，隨著“非洲統(tǒng)一組織”（簡稱“非統(tǒng)”）向“非洲聯(lián)盟”的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，“非統(tǒng)”倡導(dǎo)的“不干涉成員國內(nèi)政”原則已經(jīng)部分被“非盟”的“非漠視”原則（即“有條件地干預(yù)成員國內(nèi)政”）所取代。在非盟憲章的第四條中，在強(qiáng)調(diào)主權(quán)平等和不干涉原則的同時，也強(qiáng)調(diào)“非盟有權(quán)在某成員國出現(xiàn)下列情況時進(jìn)行干預(yù)，比如戰(zhàn)爭罪行、種族滅絕和反人類罪行等”。這表明非洲國家認(rèn)識到，在非洲某一國或某一區(qū)域發(fā)生的沖突會影響到其鄰國的穩(wěn)定，因此需要有一個集體安全機(jī)制和責(zé)任來打造一個強(qiáng)大和穩(wěn)定的非洲。同樣，隨著中國與非洲關(guān)系的發(fā)展以及中國利益在非洲的拓展，中國也需要不斷探索如何適應(yīng)新形勢下的非洲新政策。

隨著“國際刑事法庭”向巴希爾總統(tǒng)發(fā)出“種族滅絕罪”的起訴，達(dá)爾富爾的局勢變得更加不確定。雖然中國努力促使喀土穆政權(quán)接受聯(lián)合國維和部隊(duì)部署在其領(lǐng)土上，但如果國際社會僅繼續(xù)將重心放在向達(dá)爾富爾派遣維和部隊(duì)而不是針對蘇丹沖突的政治和歷史根源采取相應(yīng)的政治與和平解決手段的話，那么蘇丹政府的疑慮就不會消除。正如美國前任蘇丹特使安德魯#8226;納西奧斯所正確指出的，“華盛頓把大量人力資源和經(jīng)費(fèi)用在了達(dá)爾富爾危機(jī)上，而不是支持蘇丹的全面和平協(xié)議”。又如聯(lián)合國－非盟駐達(dá)爾富爾混合部隊(duì)(UNAMID)總指揮官馬丁#8226;阿格瓦伊（Martin Luther Agwai）將軍所直白指出的：“如果（達(dá)爾富爾）沒有一個新的和平協(xié)議，即使我們把所有應(yīng)部署的維和部隊(duì)都部署到了達(dá)爾富爾，這仍將是一個艱巨的任務(wù)。因?yàn)槿绻麤]有和平協(xié)議，你就無法維持和平。”維和與和平政治進(jìn)程之間的失衡必須迅速得到調(diào)適，因?yàn)槿绻荒艽_保蘇丹南北之間的和平，就根本談不上達(dá)爾富爾地區(qū)的和平。而中國正是一直在積極主張“維和與政治進(jìn)程”的雙軌推進(jìn)戰(zhàn)略，遺憾的是國際社會對此重視不夠。而這一失衡如果繼續(xù)下去的話，將無疑等同于向一些阻礙和平進(jìn)程的人士發(fā)出錯誤信號，這對于蘇丹全國的維持和平努力將是十分有害的。