摘要:本文采用案例研究方法，選擇了英國政府在信息化過程中的最佳實踐案例，以文件、信息以及知識的管理作為研究重點(diǎn)，分別從戰(zhàn)略、實踐以及法律制度三個層面詳細(xì)分析了英國政府在信息化建設(shè)方面的先進(jìn)理念和方法。

關(guān)鍵詞: 英國 電子政務(wù) 政府職能遷移

1 引言

1.1 研究背景

在人們的工作方式從紙質(zhì)化形式過渡到電子化的同時，信息化對人們的工作理念、工作模式、工作態(tài)度產(chǎn)生了潛移默化的影響。各國政府越來越多地關(guān)注其部門內(nèi)信息的共享以及對外的信息公開;擔(dān)憂其信息的安全性、私密性和持久性;煩惱如何在史無前例的海量信息面前及時篩選并提取出有用的資源。在此背景下各國政府逐步意識到政府戰(zhàn)略模式轉(zhuǎn)變的重要性和必要性，意識到及時根據(jù)當(dāng)前狀況轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略決策是其抓住機(jī)遇應(yīng)對挑戰(zhàn)的關(guān)鍵所在。

1.2 研究意義

在政府信息化水平較高的眾多國家中，英國憑借其發(fā)達(dá)的信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、豐富的政府信息化工作經(jīng)驗以及領(lǐng)先的電子政務(wù)理念，在政府應(yīng)對信息化的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變中獨(dú)樹一幟，其經(jīng)驗和教訓(xùn)非常值得我國研究。

1.3 研究目的及方法

本文旨在探討英國電子文件管理方式對其政府職能遷移的影響，摸清其在文件、知識與信息管理相關(guān)的戰(zhàn)略及實施情況。 以英國電子政府的實踐經(jīng)驗為案例，以電子文件管理為切入點(diǎn)，選擇了三篇2、3、4在思想、理念、方法上具有指導(dǎo)性、實用性和前沿性的文獻(xiàn)進(jìn)行典型案例研究。

2 戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變與職能遷移

2.1 戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變對政府職能產(chǎn)生的影響

過去，政府部門往往單獨(dú)工作，并在工具和技術(shù)上進(jìn)行不同的投資，以應(yīng)對自己獨(dú)有的客戶群的需求。而當(dāng)前信息技術(shù)正以前所未有的速度增長，政府開始意識到不同部門間信息系統(tǒng)的不兼容和重復(fù)投資對資源造成的浪費(fèi)。而紙質(zhì)環(huán)境的工作方式難以在新環(huán)境中適應(yīng)，政府戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變迫在眉睫，必須由“管制型”向“服務(wù)型”邁進(jìn)。從戰(zhàn)略視角審視信息管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)尤為關(guān)鍵，政府開始強(qiáng)調(diào)信息公開、注重信息共享、擔(dān)心信息安全。

這些轉(zhuǎn)變使得政府的職能也發(fā)生了相應(yīng)的遷移:從原來部門內(nèi)的獨(dú)立辦公，轉(zhuǎn)向部門間的廣泛合作和資源共享;從紙質(zhì)文件流轉(zhuǎn)的復(fù)雜程序，轉(zhuǎn)為電子文件的數(shù)字化高速運(yùn)作。而有效地管理和分享公共部門信息可以提高全社會的生活質(zhì)量，甚至能推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.2 知識和信息管理在職能遷移中的價值

為了使政府擁有的信息價值最大化，將來源于電子文件的知識管理和信息管理有效結(jié)合是提升政府的領(lǐng)導(dǎo)能力、政府專業(yè)化水平、抓住機(jī)遇、應(yīng)對挑戰(zhàn)的關(guān)鍵。否則，信息作為一種資產(chǎn)，其價值會受到損害，同時其成本效益、高效服務(wù)也將有所缺失，這對政府在數(shù)字化時代的成功會造成嚴(yán)重影響。

2.3 知識和信息管理如何與戰(zhàn)略格局呼應(yīng)

在《信息化關(guān)鍵問題:政府知識與信息管理能力構(gòu)建》(以下簡稱《戰(zhàn)略》5一文中，提及了實現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換和職能遷移的六項“原則和關(guān)鍵措施”:⑴提高信息和知識儲備的價值;⑵建設(shè)一個知識管理和知識共享文化;⑶使用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和安全程序;⑷能力建設(shè);⑸加強(qiáng)政府和部門的領(lǐng)導(dǎo)能力;⑹改進(jìn)技術(shù)。

這六項原則在內(nèi)在邏輯上存在著緊密的聯(lián)系，通過彼此之間的相互作用、相互支持，形成了一套解決政府信息化問題的完整思路(見圖1)。

第一層:政府通過各種途徑收集信息，以便了解現(xiàn)狀，以及存在問題;而后，會根據(jù)當(dāng)前狀況調(diào)整自身定位，制定適應(yīng)性的新戰(zhàn)略目標(biāo);

第二層:找準(zhǔn)影響戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成的關(guān)鍵因素就變得非常重要，英國政府在此選擇了“提升信息和知識儲備價值”作為實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵因素;

第三層:要想提升信息和知識儲備價值，加強(qiáng)自身信息和知識管理能力的建設(shè)變得不可或缺;

第四層:在能力建設(shè)過程中，知識共享文化、新技術(shù)、通用標(biāo)準(zhǔn)和安全程序，四個方面至關(guān)重要，它們共同為政府的信息和知識管理能力建設(shè)提供強(qiáng)有力的保障和支持;

第五層:上述一切內(nèi)容都必須以政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)作為基礎(chǔ)，離開了政府的領(lǐng)導(dǎo)，各項工作都無法順利開展實施。

3 文件、信息與知識遷移的具體指導(dǎo)

政府機(jī)構(gòu)改革的繁雜過程中，政府既面臨著從傳統(tǒng)紙質(zhì)文檔到電子存取數(shù)據(jù)方式的轉(zhuǎn)變，又面臨著文件在不同單位、部門間的移交。為了從法律和安全角度保障不會出現(xiàn)信息丟失、業(yè)務(wù)連續(xù)性中斷、最終用戶服務(wù)減少等現(xiàn)象，英國政府的《政府機(jī)制改革:文件、信息與知識的移交指南》(以下簡稱《指南》)6應(yīng)運(yùn)而生。《指南》探討了信息遷移在政府管理活動中的重要作用，并通過對英國國家檔案館提出的一系列經(jīng)驗教訓(xùn)和實踐基礎(chǔ)的總結(jié)，從政府機(jī)構(gòu)改革入手，明確了文件輸入輸出機(jī)構(gòu)7的角色與責(zé)任，分析了文件遷移所需步驟并擬定操作規(guī)定及方法，保證電子文件信息遷移過程的安全有效，保障知識和信息未來的有效利用。

《指南》是對《戰(zhàn)略》一文中提及的六大原則和措施的具體落實，闡述了與戰(zhàn)略目標(biāo)、職能遷移相匹配的支持。

3.1知識和信息管理的價值提升和文化建設(shè)

為了培養(yǎng)和提高政府合理管理和共享專家意見及知識的能力，首先，輸入輸出機(jī)構(gòu)應(yīng)該在開放和合作的精神指導(dǎo)下共享信息，使信息所有者了解遷移流程。同時，輸出機(jī)構(gòu)應(yīng)為對內(nèi)和對外的面向用戶的信息服務(wù)、人員和文件系統(tǒng)進(jìn)行需求設(shè)計，并根據(jù)人員和職能要素確定需要轉(zhuǎn)移的紙質(zhì)和電子文件，選用國家檔案館的審核方案8進(jìn)行文件鑒定。最后，輸出機(jī)構(gòu)應(yīng)把文件按類型、作用等因素分類，以便輸入機(jī)構(gòu)查詢利用。

3.2以技術(shù)改進(jìn)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和安全程序為基礎(chǔ)

由于信息化的滲透，電子文件的遷移(尤其是電子郵件、網(wǎng)站、數(shù)據(jù)庫等)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如:電子郵件遷移后的邏輯完整性、網(wǎng)站的重組和整合問題、數(shù)據(jù)庫的合并、處理和冗余數(shù)據(jù)庫歸檔、電子文件管理系統(tǒng)間的文件遷移模式等。這些使得技術(shù)的提升和改進(jìn)尤為關(guān)鍵。

同時，必須建立使用信息管理標(biāo)準(zhǔn)的最優(yōu)方法和通用框架，如文件輸入、輸出機(jī)構(gòu)的任務(wù)列表、紙質(zhì)文件保管選擇方案的費(fèi)用評估、信息公開以及環(huán)境信息法規(guī)、數(shù)據(jù)保護(hù)法案和再利用法規(guī)等，作為雙方組織在信息遷移過程中必須遵循的統(tǒng)一依據(jù)和規(guī)范要求。另外還需制定災(zāi)難應(yīng)變計劃、風(fēng)險評估等安全程序，保證整個過程有條不紊、合理合法地進(jìn)行。

3.3注重知識和信息管理專業(yè)能力的建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)能力的提升

“專業(yè)性”不只是針對于那些以知識和信息管理為職業(yè)的人，還包括了大多數(shù)在當(dāng)今環(huán)境下需要這些技能去履行職責(zé)的員工。為了保證整個信息遷移過程的專業(yè)性，確保部門具有支持它們實現(xiàn)知識和信息管理方面需求和目標(biāo)的能力以及專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，輸入輸出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為這項工作提供足夠的經(jīng)費(fèi)預(yù)算并建立管理項目小組，負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督人員以及職能的轉(zhuǎn)移。

強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)能力對于制度的執(zhí)行極為關(guān)鍵(包括保證知識和信息管理能力與戰(zhàn)略目標(biāo)之間的聯(lián)系)，而對于成功也是具有決定性意義的。如果知識和信息管理不當(dāng)，就會造成極大的風(fēng)險。因此知識和信息管理的所有權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)當(dāng)在政府和部門之間加以提升。

4 法制保障是關(guān)鍵

4.1法規(guī)體系的一致性支持

知識和信息管理作為政府管理能力構(gòu)建的基本要求有其法律的依據(jù)，與《信息自由法》、《數(shù)據(jù)保護(hù)法》等多部法律法規(guī)的要求是相一致的，其中最具代表性的是《公共部門信息再利用條例》9(下簡稱《條例》)。該《條例》是《戰(zhàn)略》和《指南》制定的直接依據(jù)，三者有機(jī)結(jié)合，互為一體，形成一個完整有效的政府信息化工作體系，使政府機(jī)構(gòu)能夠適應(yīng)信息化的不斷發(fā)展，并且在這種潮流中不斷超越自身。

4.2《條例》對戰(zhàn)略的支持和對操作的保障

《條例》作為英國政府信息公開法令的一個補(bǔ)充，對企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)和公眾個人出于某種目的對公共文件的利用進(jìn)行了規(guī)范，規(guī)定公共部門必須公布可以提供再利用的文件目錄以及申請再利用的條件。此外，條例還規(guī)定了申請文件再利用所需要的程序、費(fèi)用以及對不合理的處置進(jìn)行申訴的程序等具體的操作規(guī)范。

“戰(zhàn)略”強(qiáng)調(diào)提高信息和知識儲備的價值，而《條例》的目的就在于規(guī)范公共部門信息的再利用，使得政府系統(tǒng)內(nèi)外能對公共部門儲備的信息進(jìn)行合理的利用，使得整個社會(不僅僅是政府系統(tǒng))能在知識共享中獲得最大的收益。

“戰(zhàn)略”將“使用通用標(biāo)準(zhǔn)和安全程序”列為政府轉(zhuǎn)變的一項關(guān)鍵措施?！稐l例》第8條陳述了公共部門的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)如何對再利用申請作出回應(yīng)，并列出了回復(fù)的時間要求;第10條規(guī)定，在可能和適當(dāng)情況下，公共部門機(jī)構(gòu)必須確保申請再利用的過程可以以電子方式進(jìn)行……這些具體標(biāo)準(zhǔn)充分體現(xiàn)了《條例》對戰(zhàn)略思想的影響。

“戰(zhàn)略”強(qiáng)調(diào)能力建設(shè)，加強(qiáng)政府的領(lǐng)導(dǎo)能力，而《條例》中關(guān)于“申訴流程”的規(guī)定，明確了“再利用”過程中各級信息管理專家對公共部門工作的指導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制。同時，需要遵循信息公開的原則、申請和反饋流程透明化、專家指導(dǎo)的原則。

5 結(jié)語

總結(jié)英國政府改革過程中的成功經(jīng)驗，主要有以下三點(diǎn):第一，在整體信息化工作進(jìn)行的初期，政府應(yīng)當(dāng)對自身職能即將發(fā)生的轉(zhuǎn)變做到盡可能準(zhǔn)確的評估預(yù)測，并且從全局的角度出發(fā)，建立統(tǒng)一、強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)體系;第二，完善的管理制度以及健全的法律機(jī)制是對政府信息化建設(shè)強(qiáng)有力的保證;第三，政府信息化工作是一項信息知識含量高、信息技術(shù)要求高的工作，對人員的素質(zhì)要求比較高，因此，政府人員使用計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)實施電子文件規(guī)范化管理是開展電子政務(wù)活動的基本條件。

我國在實施電子政務(wù)和構(gòu)建信息化政府的過程中應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒國外電子政務(wù)和政府信息化建設(shè)進(jìn)程中的經(jīng)驗，這樣可以使我們充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，少走彎路，實現(xiàn)我國政府信息化建設(shè)的跨越式發(fā)展。

參考文獻(xiàn)與注釋:

1該文為馮惠玲教授主持的國家自然科學(xué)基金項目“我國電子文件管理國家戰(zhàn)略的基礎(chǔ)理論與框架體系研究”和安小米教授主持的“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃”項目的研究成果，指導(dǎo)教師安小米。

2 Information matters: building government’s capability in managing knowledge and information. (2008).http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/information-matters-strategy.pdf (2010-04-20)

3 Machinery of government changes: guidance on transfer of records， information and knowledge. (2008). http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/mog.pdf (2010-04-20)

4 The re-use of public sector information regulations. (2005). http://www.opsi.gov.uk/si/si2005/20051515(2010-04-20)

5 同腳注2。

6 編譯自腳注3。

7 在政府機(jī)構(gòu)改革的過程中，由于其職能遷移會導(dǎo)致不同部門間文件的移交、轉(zhuǎn)讓等，因此將涉及到該文件遷移過程的雙方組織稱為文件輸入輸出機(jī)構(gòu)。

8 詳情見http://www. nationalarchives. gov.uk/ documents/ additional procedures. pdf (2010-04-20)

9 同腳注4。

作者單位:中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院